§2. НОВЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ КАК ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ ДЛЯ ИМПОРТА ИНСТИТУТОВ
С начала 80-х гг. ХХ века и по сегодняшний день серьезные трансформации системы государственного управления различных субъектов мирового сообщества продолжают оставаться на повестке дня, обусловленные необходимостью поиска наиболее эффективных форм реализации своих полномочий. В итоге так называемый «третий путь», направленный на преодоление низкой эффективности работы государственного аппарата, был воплощен в концепции нового государственного менеджмента.
Первоначально рыночные механизмы организации государственного управления, составляющие основу менеджериальной концепции, нашли практическое выражение в административных реформах англо-саксонских государств, а уже впоследствии были теоретически концептуализированы. Вполне вероятно, что именно поэтому новый государственный менеджмент нельзя назвать сбалансированной управленческой парадигмой, основанной на единстве мнений. Как справедливо отмечает М. Барзлай, данная концепция была «создана как концептуальное устройство с целью структурировать академическую дискуссию в области современных изменений в организации и управлении исполнительными органами власти»80. Однако, по словам основоположников концептуального оформления нового государственного менеджмента К. Худа и Г. Питерса, «никакого общего теоретического трактата, который мог бы стать «библией» нового подхода, в академическом мире не появилось»81.
Популярности направления способствовал тот факт, что основные положения концепции были взяты на вооружение Международным валютным фондом и Всемирным банком в рамках экономической политики Вашингтонского консенсуса. Последний затрагивал не только сугубо экономические аспекты, но и сформулированные Д. Уильямсоном положения перераспределительной политики и институционального реформирования, среди которых фигурировали приватизация, конкуренция и в целом ограничение государственного вмешательства82, что составляет основу идеи нового государственного менеджмента.
Начиная с 90-х гг. ХХ в., теоретические основания концепции нового государственного менеджмента эволюционируют в зависимости от степени успешности реализации административных реформ в тех или иных государствах, что дало основания Дж. Чапману и Г. Дункану утверждать о «модификации элементов реформ»83. В одном из первых исследований, авторами которого являются К. Худ и М. Джексон84, новый государственный менеджмент рассматривается в двух ипостасях: как административный аргумент и как административная философия. В первом случае подразумевается некое обоснование проводимых реформ и административные ценности, которые формируют институциональную среду и в свою очередь либо отторгают изменения, либо трансформируют, либо принимают их. Что касается административной философии, то она включает в себя реформаторскую программу и конкретные решения политических акторов по ее реализации, принимаемые общественным мнением. Общими элементами административного аргумента и философии являются, во-первых, доктрины, среди которых независимая государственная бюрократия, дихотомия политики и управления, передача полномочий частным организациям, контрактная система, а во-вторых, организационный дизайн, который должен отвечать требованиям экономичности и эффективности. Так, основными ключевыми положениями этого подхода являются организационная структура правительства и административные ценности, которые, по словам C. Тулмина, представляют собой «вероятные гарантии административной доктрины»85. К этому следует добавить идею конфликта государственных и рыночных ценностей, на сегодняшний день составляющую «ядро» критики менеджериальной парадигмы. С позиции К. Худа и М. Джексона она выражается в возможности отклонения «разумными» политическими акторами рыночных механизмов в государственном секторе на основании того, что «ценности честности и справедливости должны быть в приоритете над эффективностью»86. Действительно, отождествление государственных и частных организаций нередко вызывает волну критики в адрес менеджериальных идей.
Большинством исследователей новой менеджериальной парадигмы отмечается, что эволюция идей в немалой степени способствовала развитию административных реформ в Великобритании, США, Новой Зеландии в 80-е гг. ХХ века. В этом смысле П. Окойн дополняет теоретическую концепцию К. Худа и М. Джексона парадигмами общественного выбора и менеджериализма, на которых основан новый государственный менеджмент. С его точки зрения, «если общественный выбор интерпретируется как «управление» или «руководство» в более широком смысле, чем менеджмент, то менеджериализм в исходной интерпретации представляет собой управление только частными организациями»87. В итоге из обеих парадигм складывается понимание нового государственного менеджмента как управления государственным сектором с помощью инструментов, характерных для бизнес-среды. Однако в отличие от К. Худа и М. Джексона, П. Окойн склонен полагать, что «в случае искажения административного аргумента, преобладающие доктрины административных реформ могут не соответствовать менеджериальной парадигме государственного управления»88. В свою очередь под административным аргументом понимаются «предварительные условия качественного управления и руководства, которое определяется как политически ответственное и способное к формулировке существенных ценностей государственной политики»89. Другими словами, при искажении институциональной среды, которую составляют политическая культура и бюрократический аппарат, вполне вероятна и последующая трансформация основных принципов и идей нового государственного менеджмента.
Помимо культурной и управленческой составляющих институциональной среды, ряд авторов90 включают в нее новую институциональную экономику, которая рассматривается как дополнение к государственному управлению или интеллектуальная основа нового государственного менеджмента. В этих исследованиях через призму теории общественного выбора, трансакционных издержек, принципал-агентского взаимодействия рассматриваются вопросы организационного дизайна государственных органов, передачи части полномочий негосударственному сектору, импорта рыночных инструментов в сферу государственного управления. Такой подход следует признать обоснованным вследствие необходимости наличия достаточно развитого коммерческого сектора, способного обеспечить качественное предоставление услуг населению при практическом апробировании модели нового государственного менеджмента.
Другой подход к новому государственному менеджменту связан с организационными изменениями и институциональном дизайном как основаниями для дальнейшего переустройства государственного сектора в соответствии с требованиями рынка. Так, М. Барзлай, один из первых исследователей так называемого «естественного кейса» в виде организационного дизайна трех исполнительных агентств штата Миннесота, концентрируется не только на стратегии организационных трансформаций, но и на «переустройстве организационных рутин и культуры на этапе реализации процесса принятия решений»91. Используя в качестве административного аргумента организационный дизайн, составляющий основу для формирования организационной стратегии исполнительных органов, М. Барзлай фокусируется на таких принципах, как «отделение сферы услуг от механизмов контроля», «идентификация обслуживания с заботой» и, наконец, отождествлении нового государственного менеджмента с постбюрокатической парадигмой. Последнее достаточно четко характеризует менеджериальные идеи в связи с тем, что одной из основных причин их адаптации к системе государственного управления является вертикально интегрированный громоздкий государственный аппарат с «размытым» набором полномочий.
Особое внимание в концепции нового государственного менеджмента уделяется вопросам организации исполнения государственных решений и руководства над ними. Так, М. Муром дифференцируется государственная бюрократия и государственные менеджеры. С его точки зрения, роль исполнительного руководства заключается в формулировке стратегии по достижению «организационного успеха», реализации этой стратегии на практике, организационном вмешательстве и оценке государственных возможностей на основании общественных ценностей, которые «фокусируются на «управлении (руководстве) в действии» в большей степени, чем на соблюдении институциональных норм и правил»92. Именно ценности являются залогом легитимации власти и материального благополучия, тем самым максимизируя возможности бюрократии. По словам М. Мура, «государственная бюрократия успешна по определению, когда она в полной мере пользуется предоставленными ей ресурсами и возможностями»93.
Схожей позиции, отождествляющей исполнительного руководителя с «предпринимателем» и «стратегом», а организационный дизайн с возможностями стратегического менеджмента и программно-целевого управления придерживаются Г. Минцберг94, Б. Эшлстренд и Д. Лампел95, Э. Ферли и др96. Однако их утверждение относительно того, что государственные менеджеры должны принимать участие в распределении ответственности и полномочий между агентствами, тем самым участвуя в решении политических вопросов, можно рассматривать двояко. С одной стороны, концепт нового государственного менеджмента стремится избегать дихотомии политики и управления, концентрируя внимание на инструментах осуществления государственного управления. С другой стороны, менеджериальная парадигма не может не затрагивать политическую систему государства как «систему управления публичными делами»97. Тем более, что акцент ставится именно на политической роли высших административных чиновников, которые, по словам Д. Фредриксона, «вовлечены в руководство, в постановку миссии и получение результатов»98.
На практике зачастую политизация чиновников, без которой затруднительна реализация основных принципов нового государственного менеджмента, ориентирует их не на удовлетворение общественных интересов, а вовлекает представителей государственного аппарата в патрон-клиентские отношения. Так, в ходе исследования адмнистративных реформ в Великобритании эксперты Всемирного банка Н. Мэннинг и Н. Парисон предполагают, что причины вовлечения британских чиновников в политику объясняются «все возрастающим числом политических советников в сочетании с получившим ныне широкое распространение методом заполнения высших должностей внешними претендентами на основе контрактов с фиксированным сроком действия»99, что и предполагает модель нового государственного менеджмента. В таком случае объясним тот факт, что одной из основных неформальных «обязанностей» всех государственных служащих Великобритании является поддержка и защита «их» министра. Как утверждают Г. Питерс и Д. Пьер, «использование чиновников в качестве основных сторонников и советников политиков в настоящее время укореняется все в большей степени»100. Их политизацию следует рассматривать как неизбежный побочный эффект реализации менеджериальных идей.
Концепция нового государственного менеджмента явилась своего рода реакцией на низкое качество предоставляемых услуг в дореформенный период, ставшее результатом низкой производительности исполнительных органов. Так, Ф. Томпсон заявляет о том, что «низкая производительность правительства почти полностью объясняет разрыв между добавочной стоимостью в промышленном производстве и поставкой государственных услуг»101. Одной из основных причин низкой эффективности работы государственных служащих является незаинтересованность бюрократов, которая, по словам российского исследователя А.Павроза, приводит к такому эффекту как «бюрократическое торможение», или препятствование проводимым реформам. На основе анализа мирового опыта реформирования различных областей государства А. Павроз утверждает, что «макроэкономические реформы незначительно зависят от «качества» бюрократического аппарата, в то время как структурные реформы определяются способностью государства исполнять свои функции»102. Именно поэтому условием успешного проведения административных реформ в духе нового государственного менеджмента, по мнению экспертов, является «отлаженная система бюрократии веберовского типа»103, а в соответствии с ней «глубоко укоренившаяся в поведении государственных служащих дисциплина и прочно утвердившаяся организационная культура соблюдения правил»104. В итоге специализация государственного аппарата, формальное разделение обязанностей, «бесконечные» своды правил и инструкций, концентрация на рутинной деятельности заменяются практиками менеджмента, основанными на управлении человеческими ресурсами: самоуправляемыми мультипрофессиональными командами, механизмами контроля, встроенными в организационный дизайн отдельных подразделений, децентрализацией принятия решений, качественным подбором персонала, сравнительно высокими поощрениями результативности работы, уменьшением статусных различий и барьеров между уровнями.
Культурно-ценностный аспект, обладающий наиболее высокой степенью устойчивости в соответствии с неоинституциональным подходом, имеет значение и при импортировании менеджериальных механизмов. В первую очередь речь идет о воздействии традиционных ценностей того или иного государства на адаптируемые элементы нового государственного менеджмента, институты гражданского общества и проблемы доверия к власти со стороны населения. Так, в исследовании С. Пиллэй, направленном на изучение импорта менеджериальной модели в систему государственного управления развивающихся стран, в частности Южно-Африканской республики, новый государственный менеджмент фигурирует не только как инструмент и нормативная теория, но и как «культурно зависимая стратегия». Поэтому в целях успешной реализации административных преобразований «реформаторская стратегия должна аккумулировать частные культурные характеристики страны»105. В противном случае рыночные механизмы в государственном управлении могут обеспечить благоприятную среду для коррупции и других форм неформальных связей, направленных на удовлетворение корыстных интересов узких кругов. Значительная группа исследователей (Р. Бэтли и Г. Ларби106, Э. Ферли и П. Стейн107, А. Орнет108) адаптации инструментов нового государственного менеджмента в развивающихся странах констатирует, что они имели только частичный эффект на реформу государственного управления. В итоге значительных изменений бюрократического аппарата не происходит, он остается вертикально интегрированным. Во многом это объясняется «традиционной укорененностью» неформальных связей, субъекты которых отторгают импортируемые элементы либо используют их в своих целях.
Отметим, что одним из основных аспектов критики применения рыночных методов в государственном секторе выступает отсутствие конвергенции ценностей в государственной и частной сферах. В ряде исследований109, предполагающих конструктивную критику концепции нового государственного менеджмента, основу составляет именно невозможность универсализации методов в государственных и частных организациях. Так, в исследовании Г. Бао, С. Вана и др. отмечается, что, во-первых, государство ориентировано на предоставление коллективных общественных благ в отличие от бизнеса, направленного на удовлетворение частных потребностей. По словам авторов, «новый государственный менеджмент пытается использовать административные подходы, чтобы решить политические проблемы»110, что в итоге может привести к явному конфликту ценностей. Во-вторых, констатируется отсутствие в государственном секторе и невозможность их использования в качестве критериев оценки реализации государственных программ и общественного доверия таких ценностей как прибыль, доля на рынке, возврат на капитал. Другие критерии – например, эффективность и «позитивная обратная связь» со стороны населения – не всегда определяют качество работы государственного аппарата и степень удовлетворенности граждан предоставляемыми услугами. Кроме того, некоторые эксперты обращают внимание на различие в ценностной ориентации в западных демократических государствах и восточных однопартийных странах (Китай, Вьетнам и др.). По оценкам аналитиков111, в первых из них ценности справедливости, неподкупности, защиты прав и свобод человека и гражданина, прозрачности играют определяющую роль в легитимации власти политических институтов. В восточных государствах с преимущественно авторитарными политическими режимами, наоборот, эксперты112 предполагают, что ценность государственной легитимности и сопутствующий политический/партийный контроль доминируют при формировании основных подходов к управлению государством. Соответственно, практики менеджериальных реформ в западном стиле не могут быть взяты «под копирку» государствами, в которых отсутствует устоявшаяся демократическая культура. В любом случае они будут носить отпечаток традиционных ценностей принимающего государства. Такое явление рассматривается К. Поллиттом и Г. Букертом как исключение, когда «по особым причинам, возможно, вследствие сверхконцентрации контроля или пренебрежении контрольными механизмами предыдущая система и культура выживают»113. К примеру, прежняя “merit system” «выжила» в значительной части агентств, предоставляющих федеральные государственные услуги в США, влияние выпускников Национальной школы администрации (ENA) остается высоким во французской системе, несмотря на ослабление реформаторского настроя в рядах политической элиты, «консенсуальная культура» продолжает доминировать в Германии вопреки трансформации партийной системы в пользу поляризации интересов и политических программ.
Наряду с демократическими ценностями и традициями, которые, с одной стороны, являются одним из условий, а с другой – следствием адаптации модели нового государственного менеджмента, значение приобретает институт гражданского общества и связанные с ним аспекты доверия к власти со стороны населения. Последнее можно охарактеризовать в качестве одной из предпосылок административных реформ в большинстве государств мира. На основе исследования реформ государственного управления в 14 государствах Н. Мэннинг и Н. Парисон констатируют «рост признаков цинизма общественности в отношении государственной службы»114. В связи с утратой доверия населения необходимым являлось не только достижение экономической эффективности, но и вовлечение общества в управление государственными делами. Этот процесс оценивается Л.В. Сморгуновым как «формирование новых отношений между государством и гражданским обществом», «постоянная забота государства», «гражданский контроль за деятельностью администрации»115, что означает передачу отдельных государственных полномочий не только коммерческому, но и общественному сектору в обмен на качественное предоставление государственных услуг.
Идея сокращения государственных полномочий до сугубо управленческих функций, а также привлечения общества к решению общегосударственных проблем составляет основу нового государственного менеджмента. Так, в бестселлере Д. Осборна и Т. Геблера «Обновленное правительство: как дух предпринимательства преобразует государственный сектор»116 выдвигается лозунг «управлять, но не грести», вобравший в себя основные недостатки прежней «неповоротливой» бюрократической системы и сформировавший основную идею новой: обеспечение возложенных на нее полномочий, но не непосредственное их исполнение. Авторами представлено не только теоретическое осмысление основных принципов государственного управления на основании менеджериальной парадигмы, но в соответствии с ее положениями осуществлялось формирование программы правительства США во времена президента Б. Клинтона. По словам Д. Осборна и Т. Геблера, «цивилизованное общество не может функционировать при отсутствии эффективного государства. Проблему государственных организаций составляют не люди, а система, в которой они работают»117. Именно на переустройство государственной системы, которая включает в себя множество элементов – от организационного дизайна до поставки государственных услуг – ориентирована работа Д. Осборна и Т. Геблера. На основании экспертного интервью с представителями большей части штатов США, а также стран Европы и Азии авторы формулируют принципы, в соответствии с которыми должно действовать рыночное государство:
- вовлечение общественного сектора в управление государственными делами: расширение прав граждан, реализация гражданского контроля над деятельностью правительственных учреждений;
- управление, ориентированное на результат, а не на исполнение бюджета;
- руководство миссией организации, а не правилами и инструкциями;
- стимулирование конкуренции при предоставлении государственных услуг;
- клиентоориентированность государства, предоставление потребителям широкого спектра государственных услуг;
- децентрализация управления вместо традиционной вертикальной соподчиненности;
- передача государственных функций частным организациям на контрактной основе;
- акцент на преумножении и экономии денежных средств вместо традиционного их растрачивания;
- применение рыночных механизмов в управлении государством;
- стимулирование управления: руководство государственным, коммерческим и общественным секторами при решении проблем населения и оказании государственных услуг.
Попытки формирования рыночных принципов в управлении государством предпринимались не только Д. Осборном и Т. Геблером. К примеру, в начале 90-х гг. получил популярность так называемый «список Худа», включавший профессионализм бюрократического аппарата, показатели результативности, механизмы внешнего контроля, разукрупнение административных единиц в государственном секторе118. Аналогичные попытки предпринимались К. Поллиттом119, П. Данливи и К. Худом120, К. Поллиттом и Г. Букертом121, Х. Шварцем122, последний из которых рассматривает административные реформы в Австралии, Новой Зеландии, Швейцарии, Дании в 80-е гг. по критериям, тождественным основным принципам нового государственного менеджмента. В более поздних российских исследованиях Л.В. Сморгунова123 и Г.Л. Купряшина124 также представлена целостная конфигурация рыночных принципов. Однако «список Осборна и Геблера» является наиболее цитируемым и популярным, затрагивающим все аспекты предметной области менеджериальной парадигмы, наиболее приближенным именно к практической стороне вопроса.
Обратим внимание, что ключевой особенностью концепции нового государственного менеджмента является тот факт, что его возникновение было спровоцировано административными реформами 80-90-х гг., прежде всего, в англо-саксонских государствах. Как отмечается К. Поллиттом и Г. Букертом, еще до начала этих реформ после 50-х гг. ХХ в. «была создана основа сравнительного развития администрирования, в соответствии с которой установлена западная модель в качестве идеальной, которой должны следовать страны развивающегося мира»125. Пришедшее позднее концептуальное оформление административных реформ свидетельствует о существовании глобального тренда парадигмы нового государственного менеджмента. Еще в начале 90-х гг. К. Худ126 и П. Окойн127 небезосновательно утверждали, что административные реформы 80-х гг. в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, во-первых, явились неотъемлемой частью международных общих управленческих тенденций, а во-вторых, теоретическое осмысление этих преобразований пришло уже после их практического воплощения.
Несмотря на то, что основные принципы нового государственного менеджмента являются универсальными и применяются различными государствами по всему миру, результаты реформ в таком ключе свидетельствуют о наличии партикуляристских подходов к административным преобразованиям, что детерминируется различиями институциональной среды тех или иных государств. В связи с этим К. Поллитт и Г. Букерт128 выделяют 4 модели преобразований в западных государствах в зависимости от степени адаптации рыночных механизмов. Во-первых, речь идет о «государствах-модернизаторах» (Италия, Франция, Австрия, Скандинавские страны), в которых акцент ставится на модернизации подхода к населению и организациям как потребителям государственных услуг. Во-вторых, эксперты выделяют «страны-минималисты» (в основном англо-саксонские государства), или те, которые стремятся к максимальному сокращению государственного сектора с помощью механизмов внешних контрактов и приватизации. Третью группу представляют «рыночники» (Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Скандинавские государства), которые концентрируются на рыночных инструментах в государственном секторе, а именно бенчмаркинге, конкуренции поставщиков государственных услуг через механизмы аутсорсинга и государственных закупок. И, наконец, к последней группе относятся «консерваторы» (Германия), которые характеризуются минимальными трансформациями по повышению степени эффективности работы государственного аппарата. Эта типология не является «жесткой» ввиду того, что крайне затруднительно классифицировать то или иное государство по одному из представленных типов в «чистом виде». Несмотря на это, она вполне приемлема для государств не только западного мира в связи с тем, что расставляет акценты на тех или иных трансформациях в зависимости от характера институциональной среды принимающего государства.
Также в свете дивергентных результатов административных реформ Э. Ферли и Д. Джерати129 выделяются «жесткая» и «мягкая» версии менеджериальных реформ. Если первая из них обращает внимание на показатели результативности, поощрения и наказания, то у второй в приоритете находятся клиентоориентированность и качество предоставления услуг. Во многом такие формы преобразований зависят от степени зрелости гражданского общества и доверия населения к представителям власти.
Таким образом, различные итоги реформ в духе нового государственного менеджмента следуют из множества альтернатив применения рыночных механизмов в государственном управлении и степени воздействия институциональной среды.
С распространением идей нового государственного менеджмента все в большей степени стали проявляться культурные отпечатки отдельных государств. Как отмечает Л.В. Сморгунов, «ориентация на универсальность и единую методологию сменилась установками на культурную гетерогенность и партикуляризм»130. Возможно, именно это совместно с негативными проявлениями менеджериальной парадигмы явилось причиной появления альтернативных концепций и идей, основанных на «сочетании элементов нового государственного менеджмента и постменеджериальных тенденций»131. В первую очередь к ним относятся концепция «Governance», основанная на ценностном подходе к организации взаимодействия государства, бизнеса и общества, и Неовеберианская модель, ставшая результатом адаптации менеджериальных идей в государствах европейской континентальной системы. В любом случае эти альтернативные комплексы идей производны от концепции нового государственного менеджмента, поскольку в их основе лежат те же самые рыночные механизмы в управлении государством либо с акцентом на «менеджмент ценности услуг», либо на укоренившиеся в обществе традиции и ценности.
Тот факт, что основу указанных концепций составляют идеи нового государственного мнеджмента, позволяет заявлять М.С. Хаку о том, что сегодня «новый государственный менеджмент – это глобальная модель управления»132, несмотря на существующие кросснациональные вариации. Более того, российские исследователи А. Барабашев и Д. Страуссман склонны рассматривать «интернационализм этого политического процесса» как «нивелирующий имеющиеся страновые различия и порождающий сходные управленческие структуры»133. Об их сходстве свидетельствует единая, преследуемая всеми государствами цель, которая заключается в повышении эффективности управления государственным сектором в целях предоставления качественных государственных услуг населению при помощи инструментов рынка. Однако способы достижения этой цели дифференцируются в зависимости от степени готовности институциональной среды к такого рода преобразованиям.
Как уже упоминалось, основной предпосылкой реформ в духе нового государственного менеджмента явилась громоздкость и неэффективность государства, сопровождающаяся слишком высокими расходами на его содержание. По словам С.В. Наумова, «предпринимательский» базис все глубже стал входить в противоречие с «непредпринимательской» надстройкой»134, для которой понятие экономической эффективности явилось совершенно чуждым, а основные цели сводились к борьбе чиновников за дополнительные ресурсы.
В исследовании Р. Мертона указывается такая дисфункциональная особенность бюрократии, как «конформизм по отношению к регулирующим инструкциям»135, который осложняет осуществление целей организации и, соответственно, удовлетворение потребностей населения. При этом не люди являются причиной дисфункций, а структура, которая заставляет чиновников придерживаться определенных форм поведения. В данном случае наблюдается действие мультипликационного эффекта, когда при изменившихся условиях люди продолжают придерживаться тех культурных ценностей, которые уже перестали благоприятно действовать в новой институциональной среде. По словам М. Крозье, «хотя люди и восстают против существующего status quo, они страстно, даже невротически привязаны к самим недостаткам этой системы»136 Парадоксально, но с точки зрения автора, именно дисфункции бюрократического аппарата не разрушают, а выступают в качестве его основных достоинств. Во-первых, в связи с ограничениями, которые определяют существующие правила, от чиновников не требуется проявления инициативы, во-вторых, эти же правила не позволяют им посягать на интересы друг друга.
Российскими исследователями К. Турняком и М. Шакиной проблемы в сфере государственного и муниципального управления связываются именно с кризисными явлениями государственной службы, в основе которых лежат «централизация, единство управления, администрирование и бюрократия»137. И если при помощи этих принципов можно было решать государственные проблемы в середине ХХ века, то в 80-90-е гг. еще в большей степени гипертрофированный бюрократический аппарат оказывается не в состоянии удовлетворить потребности населения, настойчиво заявляющего о своих правах.
По большей части именно «бюрократический» фактор вызвал масштабные изменения в государственной идеологии с конца 70-х гг. в передовых капиталистических государствах в пользу неолиберальных рамок, которые отвергали государство всеобщего благоденствия, неэффективный государственный сектор, сомневались в способностях существующего государственного аппарата, верили в превосходство частного сектора и акцентировали внимание на рыночной конкуренции при поставке государственных услуг. На микроуровне неолиберальный подход основывался на организационных принципах, стиле руководства и корпоративной культуре, заимствованными из частного сектора. Практическими примерами проявления неолиберального подхода и адаптации нового государственного менеджмента на начальном этапе служат Программа совершенствования финансового управления, принятая в Австралии в 1984 г.138, Концепция реформирования государственного обслуживания Канады 1992 г.139, Программа управления финансами 1986 г.140 и Программа «Следующие шаги» 1989 г.141 Великобритании, Отчет Президента о контроле над уровнем ценовых издержек частного сектора 1984 г. (известный под названием «Комиссия Грэйса» (Grace Commision))142 и Национальный обзор эффективности работы государства 1994 г.143 США, Закон о государственном секторе 1988 г.144 и Закон о государственных финансах 1989 г.145 Новой Зеландии. Именно эти нормативные акты явились «точкой отсчета» административных реформ в духе нового государственного менеджмента в англо-саксонских государствах.
Однако начавшая свое развитие в англо-саксонских государствах, новая менеджериальная модель государственного управления распространилась не только на другие капиталистические страны, но и на развивающиеся страны Азии и Африки, а также переходные государства Восточной Европы. Доминирующую роль в продвижении «рыночного стиля» административных преобразований продолжают играть такие международные агентства, как Всемирный банк, Международный валютный фонд, Азиатский банк развития, Африканский банк развития, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Евросоюз. Так, суммы займов, предоставляемых Азиатским банком развития на рыночные реформы государственного сектора странам Тихоокеанского региона, возросли с 20 млн. долл. в 1994 г. до 120 млн. долл. в 2008 г.146
К международным акторам, распространяющим менеджериальную модель управления по всем миру, следует добавить профессиональные группы и ассоциации, которые популяризируют новый государственный менеджмент через публикации, оценочные отчеты и конференции. Среди них следует назвать PUMA (Программа государственного управления)147 для стран ОЭСР, SIGMA (Программа поддержки совершенствования управления)148, предназначенная для государств Восточной и Центральной Европы и Секретариат содружества149, целевой аудиторией которого является большинство развивающихся государств. Такие политически фигуры, как Р. Рейган и Э. Гор в США, М. Тэтчер и Д. Мэйджер в Великобритании также сыграли определяющую роль в воспроизводстве рыночной модели управления государственным сектором во многих государствах. В частности, вице-президент США Э. Гор афишировал модель нового государственного менеджмента под наименованием «обновленного правительства» с акцентом на популярный труд Д. Осборна и Т. Геблера. Так, в 1999 году он выступил в роли организатора 1-ой международной конференции «Стратегии ХХI века: глобальный форум обновленного правительства», принявшей более 150 политиков, чиновников и академиков из более 40 стран мира (всего проводилось 7 подобных форумов). В пресс-релизе, посвященном открытию конференции, указывается на заслуги Э. Гора, которому удалось «аннулировать 250 устаревших государственных программ, устранить более 16 тыс. правительственных инструкций, сократить более чем на 640 тыс. страниц внутренние правила и регламенты, что в немалой степени способствовало сбалансированности федерального бюджета впервые за последние 30 лет, экономии 137 млрд. долл. и сокращению 345 тыс. сотрудников»150. В итоге в США было создано самое малочисленное правительство – в процентном соотношении к всеобщей рабочей силе – с 1930-х гг.
Таким образом, с помощью проектов и программ, инициированных международными агентствами, региональными организациями, профессиональными ассоциациями и политическими лидерами концепция нового государственного менеджмента по праву приобрела статус глобальной модели реформирования государственного сектора в мире.
Как уже упоминалось, в основу менеджериальной модели положен принцип эффективности, суть которого составляют две вариации в англоязычном понимании. Как пишут, К. Поллитт и Д. Букерт, с одной стороны, это «соотношение между тем, что было в начале работы «на входе» и полученным результатом «на выходе» (efficiency)», а с другой, - «степень соответствия ожиданиям конечного продукта (effectiveness)»151. Применительно к государственному сектору первая вариация эффективности отражает изменения объекта только в рамках внутренней среды системы, а вторая направлена на воспроизводство воздействия системы на внешнюю среду. Поэтому в том случае, если речь идет об efficiency, то учитывается достижение цели с наименьшими затратами, effectiveness – безотносительно к затратам, но с качественным изменением элементов внешней среды. В рамках менеджериальной модели необходимо достижение обеих вариаций эффективности, одна из которых сводится к получению конкретных результатов с наименьшими затратами, а вторая – к качественному удовлетворению потребностей населения. В этом смысле представляется не вполне убедительной позиция российских экспертов К. Турняка и М. Шакиной, которые отождествляют новый государственный менеджмент только с «операционной эффективностью» (efficiency), а вторую вариацию (effectiveness) соотносят лишь с «качеством организационной структуры»152, или рациональной организацией управления. Такой подход интерпретирует цели государства как достижение результатов при наименьших затратах без учета обратной связи с потребителями услуг.
Однако акцентировать внимание только на экономической эффективности не свойственно новому государственному менеджменту. И если на первом этапе реформ соотношение затрат и результатов являлось определяющим, то по справедливому замечанию Л.В. Сморгунова, «потребительская риторика в концепции нового государственного менеджмента была изменена на клиентоориентированную риторику»153. Именно начальный этап административных реформ в англо-саксонских государствах характеризовался крупными масштабами разгосударствления услуг. Так, если в США «в 1977 г. на долю полностью регулируемых отраслей приходилось 17% ВВП, то уже к 1988 г. она сократилась до 6,6%»154. В Австралии «общее количество государственных услуг сократилось с 180893 в 1986 г. до 143305 в 1996 г. и к 2001 г. составило 118644 услуги»155. Однако впоследствии основным критерием эффективности явилось не только соотношение затрат и результатов, но и качество оказываемых услуг вне зависимости от субъекта, государственного или частного, их предоставляющего. Подтверждением тому служит рост количества государственных услуг в Австралии в 2008 году, составивший 155482 услуги156.
В итоге возрастающая эффективность государственного сектора, по мнению российских экспертов, «положительно воздействует на экономические результаты страны, а также на уровень легитимности государственной власти»157. Так, в соответствии с Мировым отчетом конкурентоспособности 1994 г., представленном на экономическом форуме в Швейцарии, качество работы новозеландских исполнительных органов характеризовалось как наиболее успешное среди государств ОЭСР. Как следствие, доля госрасходов ВВП снизилась с 41 % в 1992 – 1993 гг. до 35 % в 1995 – 1996 гг., уровень безработицы с 10,6 % в 1991 г. до 6 % в 1996 г.158
В контексте нового государственного менеджмента основополагающие принципы бюрократического управления М. Вебера трансформируются на противоположные в виде деформализации, децентрализации, деконцентрации, деиерархизации. В итоге Дж. Фредриксон констатирует наличие «фрагментированного и дезартикулированного государства»159, которое повышает собственные шансы на развитие взаимодействия с внешней средой и, как следствие, формирует более чувствительную внутреннюю систему. Передача части государственных полномочий в негосударственный сектор, а также ориентация на потребности и нужды населения значительно повышает степень зависимости государства от внешней среды. По словам П. Эйзенджера, «за фасадом экономической терминологии люди увидели, что государство может стать ближе для своих граждан»160. Сближение с потребителями государственных услуг, с одной стороны, и с их поставщиками в виде коммерческих организаций, с другой, возлагает на государство дополнительное бремя ответственности, хотя и сокращает финансовую нагрузку, ставшую непомерной в предреформенные годы. В связи с этим пристальное внимание руководителей государственных органов фокусируется на таких инструментах, как стратегический менеджмент, бюджетирование, ориентированное на результат, долгосрочное планирование и прогнозирование. Этот список дополняется Д.Г. Красильниковым и Е.А. Троицкой «государственным маркетингом, механизмами выработки и осуществления стратегии предоставления услуг населению, формированием новой креативной организационной культуры с единым пониманием перспектив развития организации»161. Подобные механизмы ориентируют государство на достижение долгосрочных целей, допускают возможности корректировки принятых проектов и программ, способствуют проявлению творчества и инициативы, принятию нестандартных политических решений в целях достижения не только сугубо экономической эффективности (efficiency), но и максимальной степени полезности для граждан (effectiveness).
Как и любая другая концепция, новый государственный менеджмент имеет как своих сторонников, так и противников. Вполне логично, что большинство последних162 отрицают позитивные возможности использования менеджериальных элементов в государственном секторе вследствие невозможности их универсализации в государственных и частных организациях. Результаты коммерческой деятельности в частных организациях гораздо проще поддаются измерению в отличие от государственного сектора, не преследующего в качестве своей основной цели извлечение прибыли. Государственная деятельность с трудом поддается действию стратегии рационального выбора и, как правило, не может удовлетворить потребности всех групп интересов. Даже понятие «эффективности» в рамках нового государственного менеджмента со временем приобретает не только экономическую окраску, но и имеет клиентоориентированный смысл.
Адаптация менеджериальной модели неизбежно приводит к конфликту ценностей. Как отмечают эксперты, с одной стороны находится государство, которое призвано «на основе сосредоточения общественных ценностей создавать интегрированные ответы на них», а с другой, - рыночная модель, ориентированная на «удовлетворение нужд отдельных потребителей»163. Другими словами, по одну сторону баррикад находятся прозрачность, справедливость, защита прав и свобод, равенство, а по другую – прибыль, минимизация затрат, доля на рынке и др. В условиях реализации менеджериальной модели перед государством стоит двоякая задача найти баланс между экономической эффективностью и общественными ценностями. По словам И.Н. Баранова, «сближение государственных и частных организаций имеет свои пределы»164, что также касается и применимости рыночных методов в государственном секторе.
В последние годы все чаще поднимается вопрос о кризисе нового государственного менеджмента и поисках альтернативных вариантов, которые, тем не менее, базируются на рыночных принципах организации работы государственного сектора. Во многом кризис менеджериальной парадигмы связывается с ее невозможностью решать политические проблемы. Как пишет Л.В. Сморгунов, в последние годы «повысилась значимость политических вопросов взаимодействия включенных в публичное управление агентств»165. С развитием различных форм и институтов гражданского общества они не только стремятся к исполнению решений, принятых политическим руководством, но и к личному политическому участию. Общественные форумы, экспертизы, институт общественной палаты – все эти механизмы не совсем вписываются в клиентоориентированную риторику нового государственного менеджмента, где граждане воспринимаются лишь как потребители государственных услуг, но не участники политического процесса. Административные реформы, как пишет Г.Л. Купряшин, неизбежно вызывают «частичную «деэтатизацию» институтообразующей роли социальных структур», что в итоге показывает «значимость политического экспериментирования»166, составной частью которого является передача государственных полномочий организациям бизнеса и расширение сферы политического участия институтов гражданского общества.
В качестве одного из парадоксов любых административных реформ воспринимается статус государственных служащих, которые одновременно являются субъектами и объектами проводимых преобразований. В рамках менеджериальных реформ расширение полномочий и, соответственно, степени свободы при принятии управленческих решений затрагивает в основном государственных менеджеров высшего звена и, по большей части, не учитывает оставшуюся часть бюрократического аппарата. По оценкам Е.А. Троицкой, это приводит к такой ситуации, что «последние не проникаются «духом предпринимательства» и не участвуют в инновации государственного управления, а показатели эффективности работы, призванные улучшить качество оказываемых населению услуг, воспринимаются лишь как придуманный «наверху» новый способ отчетности и еще один элемент контроля»167. И если формальные правила по изменению организационного дизайна и принципов работы государственных служащих можно реализовать в кратчайшее время, то неформальные механизмы, лежащие в основе организационной культуры, трансформировать крайне затруднительно. Помимо этого, исследователями168 отмечается повышение риска коррупционных действий при реализации рыночных подходов к управлению государственным сектором вследствие предоставления высокой степени управленческой автономии и прозрачности. Тем более, в условиях недостаточно развитой организационной культуры, а значит, и отсутствия достаточной степени ответственности государственных служащих вполне вероятно увеличение возможностей для недобросовестного использования служебного положения. По этой причине новый государственный менеджмент трактуется М. Фельдманом и А. Хадемианом как «неудачная попытка при столкновении с основными принципами государственного сектора, особенно с принципом ответственности»169.
Реализацию элементов нового государственного менеджмента как одной из революционных парадигм в сфере государственного управления осложняет укорененность традиционных ценностей и правил, которые не всегда принимаются в расчет реформаторами. Российским исследователем Л.В. Сморгуновым отмечается, что «публичная политика и управление в национальных формах вынуждены строиться с учетом усиления влияния многообразных культурных, экономических и политических факторов»170. Эти факторы объясняют дивергенцию результатов менеджериальных реформ в различных государствах. Даже в Великобритании, родоначальнице неолиберального подхода к административным реформам, проявляются характерные особенности предыдущей системы управления. Так, правительство Т. Блэра, превозносившее государственно-частные партнерства и сети, одновременно обращается к одной из самых детализированных и иерархичных систем управления по результатам в мире171. Российскими экспертами Е. Морозовой и А. Фалиной подтверждается факт неизменности традиционной управленческой культуры Великобритании существованием таких элементов традиционной системы, как «укорененность государственной службы в национальном государстве, служебная иерархия, детализированные правила и инструкции для различных уровней этой иерархии; «легалистское» управление»172. Эти элементы являются проявлениями прежней бюрократической системы управления, однако вряд ли их можно причислить к ощутимым препятствиям на пути реализации рыночных идей. Когда речь идет о государстве с развитым коммерческим сектором, зрелым гражданским обществом, слаженно функционирующим бюрократическим аппаратом элементы традиционной управленческой системы не являются помехой, а скорее, даже сглаживают противоречия, возникающие при инкорпорировании новой модели.
Неизбежность проявления традиционных элементов требует от реформаторов учета предыдущего развития. По оценкам Г.Л. Купряшина, это «дает ключ к пониманию сложившихся в государственном аппарате культуры и управленческих практик, влияющих и на план реформы, и на его реализацию»173. Применительно к новому государственному менеджменты в рамках культурной институциональной среды принимающего государства необходимо учитывать административные ценности и традиции, степень зрелости гражданского общества, культуру политического участия населения и общественных институтов. В свою очередь управленческие практики формируют бюрократический аппарат, действующий на основании принципов ответственности и неподкупности. К условиям, обеспечивающим реализацию принципов нового государственного менеджмента, следует добавить развитый коммерческий сектор, который в состоянии обеспечить конкуренцию государственным учреждениям в предоставлении государственных услуг. Отсутствие соответствующей культурной, управленческой и экономической институциональной среды ставит под угрозу не только реализацию основных принципов нового государственного менеджмента, но и может привести к эрозии системы государственного управления, расширению неформальных практик и, соответственно, принятию важных политических решений за пределами формальных институтов.
***
Таким образом, новый государственный менеджмент явился теоретической моделью, разработанной по итогам проведенных административных реформ в 1980-е гг. в западных странах, прежде всего англо-саксонских. Теоретическое оформление идей нового государственного менеджмента, последовавшее вслед за их практическим воплощением, отличается диалектическим разнообразием подходов к интерпретации рыночной модели государственного управления. В любом случае основу концепции составляет преодоление громоздкого забюрократизированного неэффективного государства, которое с помощью рыночных инструментов необходимо переориентировать на эффективное исполнение потребностей общества. Минимизация государственных структур имеет своей основной задачей сближение с частным сектором в качестве конкурентоспособного поставщика государственных услуг и обществом как основным потребителем этих услуг. Для нового государственного менеджмента характерен ряд универсальных принципов, которые можно интегрировать в четыре основные группы: 1) механизмы результативного управления (управление по результатам, руководство целями организации); 2) механизмы передачи полномочий (децентрализация государственного управления, передача государственных функций частным организациям по контракту); 3) механизмы расширения границ общественного участия и предоставления услуг (клиентоориентированность, расширение прав граждан, реализация гражданского контроля над деятельностью правительственных учреждений, распределение ответственности за принятие государственных решений между государством и обществом); 4) экономико-стратегические механизмы (экономия бюджетных средств, конкуренция в рамках государственного сектора, применение рыночных механизмов в управлении государством, оптимизация бюджетных и финансовых инструментов).
Несмотря на наличие недостатков в виде конфликта государственных и рыночных ценностей, повышения риска коррупции, невозможности решать политические проблемы, обособленности государства и общества новый государственный менеджмент показал свою состоятельность в значительной части государств мира. Дивергенция результатов реформ свидетельствует, с одной стороны, о разнообразии реформаторских стратегий: в одних странах элементы нового государственного менеджмента заимствуются в полном объеме, в иных – селективно, а с другой – о специфике институциональной среды в различных государствах, под воздействием которой элементы способны непредсказуемо трансформироваться.
***
Неоинституциональный подход является именно той методологией, которая необходима для анализа импорта институтов в ходе административных реформ. В последние десятилетия подобные преобразования в большинстве государств проводятся на основании менеджериальной теоретической модели.
Импорт нового государственного менеджмента в институциональную среду различных государств ставит вопрос о характерных особенностях институционального контекста. Во-первых, импортируемая модель, ориентированная на качественное удовлетворение общественных потребностей, требует учета традиционных административных ценностей и наличия зрелого гражданского общества, способного принимать участие в решении политических вопросов. Во-вторых, в целях обеспечения реформаторской стратегии необходим бюрократический аппарат, действующий на основании формальных правил, способный нести ответственность за неправомерные действия и поддерживающий проводимые преобразования. Наконец, государственные полномочия в части предоставления государственных услуг должны быть переданы конкурентоспособному коммерческому сектору.
Таким образом, успешное заимствование модели нового государственного менеджмента гарантирует соответствующая культурная, управленческая и экономическая институциональная среда принимающего государства. Отсутствие или незрелость отдельных ее элементов свидетельствует о возможной трансформации импортируемых менеджериальных принципов. В зависимости от характера институциональной среды вероятны ограничения и побочные эффекты в ходе обеспечения «приживаемости» механизмов нового государственного менеджмента к иной институциональной среде.
|
