ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ БАЗА ИССЛЕДОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ В КИТАЕ
§ 1. НЕОИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД КАК ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ОСНОВА ДЛЯ АНАЛИЗА ИМПОРТА ИНСТИТУТОВ
В современном постоянно усложняющемся и эволюционирующем обществе институциональные переменные и механизмы их взаимодействия приобретают особую роль в том смысле, что позволяют учитывать не только институты как факторы, прямо или косвенно воздействующие на политические процессы, но и многие другие аспекты, определяющие качество институциональной структуры. Такой разносторонний подход позволяет обосновать причины появления новых институтов, правила взаимодействия между ними, формальные и неформальные ограничения, препятствующие политическому и социально-экономическому развитию или мотивирующие его, а также успехи и неудачи импорта институциональных моделей, в том числе модели нового государственного менеджмента. Все эти вопросы, которые, на первый взгляд, кажутся неразрешимыми, лежат в основе неоинституционального подхода, получившего популярность с 1960 – 1970-х гг. ХХ столетия.
Поскольку значительная часть государств, которые принято относить к странам догоняющего развития, стремится в гораздо более сжатые сроки пройти этапы развития, занимавшие в передовых государствах порой не одно столетие, импорт политических институтов играет ведущую роль в повестке дня как среди стран-импортеров, так и доноров, желающих извлечь из этого максимальную выгоду для себя. Именно поэтому обращение к новому институционализму необходимо, чтобы понять, какие институциональные модели проще «приживаются» в новых условиях, какие факторы влияют на их адаптацию, каковы объемы и характер издержек при импортировании новых институтов.
Прежде чем дать ответ на эти вопросы, обратимся к понятию «института», в интерпретации которого наблюдаются значительные разночтения.
Так, по мнению Г. Питерса, институт является комплексом элементов, «структурной характеристикой общества и/или политии. Эта структура может быть формальная (парламенты, агентства государственной бюрократии, законодательство) или неформальная (сети взаимодействующих организаций, набор норм, разделяемых членами общества)»19. В этой трактовке институт определяется как организация и, соответственно, на первый план выходят его структурные характеристики.
Другими авторами институты рассматриваются как правила или нормы. С точки зрения одного из родоначальников неоинституционализма Д. Норта, институты – это «правила игры» в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми»20. Институты как правила трактуются и исследователем В. Радаевым, с точки зрения которого они «регулируют практики повседневной деятельности и поддерживаются ими»21. Казалось бы, несколько абстрактно определяет институт Д. Найт, а именно как «руководство, направляющий принцип будущих действий»22, однако в этой интерпретации также закладывается трактовка института как ограничителя, нормы, правила.
Наконец, третья группа исследователей рассматривает институты как устоявшиеся практики, ставшие результатом социального взаимодействия. Так, Д.Н. Песковым политические институты определяются как «устойчивая среда взаимодействия субъектов политики»23. Это определение подчеркивает значение институтов как некоторых рамок, очерчивающих область взаимодействия между людьми, которые рассматриваются в качестве основных субъектов формирования этих границ. С позиции В. Меркеля и А. Круассана институты также рассматриваются как единицы социума, они представлены как «долговечные и нормативные образцы социальных связей, которые считаются легитимными и обладают потенциалом для решения проблем и регулирования человеческих отношений»24. При этом авторами акцентируется внимание на регулятивной функции институтов, которые правомочны в течение долгого времени решать социальные проблемы. В данном ракурсе уже закладывается значимость культурной составляющей, определяющий длительный характер институционального развития и оказывающей воздействие на формирование новых институтов.
Подобные разночтения в трактовке понятия «институт» явились результатом наличия различных методологических подходов в рамках неоинституционализма, среди которых основными являются структуралистский, экономический и социально-конструктивистский. И если первые два из них основаны на противопоставлении индивида и социальной структуры, то в основе социально-конструктивистского представления лежат социальные практики. При этом, как указывает П.В. Панов, оно «рассматривает социальную реальность не как нечто «существующее объективно» и «внешнее для нас», а как то, что «возникает» и воспроизводится в социальных взаимодействиях»25. Понимание импорта институтов через призму социального взаимодействия представляется наиболее оптимальным в диссертационном исследовании, поскольку акцент только на структурах или только на рациональных предпочтениях индивида не позволяет рассматривать их в комплексе. С одной стороны, импорт институтов является интенциональным процессом, а с другой – он определяется далеко не только рациональными действиями индивидов, но и различными факторами институциональной среды.
При обращении к теоретической модели исследования в качестве формальных институтов предполагается рассмотрение институтов нового государственного менеджмента, которые импортируются в институциональную среду Китая в ходе административных реформ. Подобные процессы осуществляются в результате социальных взаимодействий под влиянием как институциональной среды, так и действий политического руководства Китая.
Одним из самых сложных аспектов неоинституционального подхода является вопрос об изменении старых институтов и формировании новых. С точки зрения С.Г. Айвазовой, П.В. Панова и др., «институты создаются для того, чтобы снижать трансакционные издержки и уменьшать неопределенность социальных взаимодействий»26. Действительно, слишком высокие издержки и высокая степень неопределенности ограничивают индивидов в возможностях выбора. Институты берут на себя полномочия по облегчению трансакций (соглашений) и распространению информации, тем самым снижая неопределенность. Так, реформы в рамках концепции нового государственного менеджмента имеют своей целью повышение эффективности государства и, соответственно, сокращения издержек за счет уменьшения размеров бюрократического аппарата, упрощения процедур его работы в пользу рыночных механизмов, передачи государственных функций частным структурам, экономии бюджетных средств.
Однако реструктуризация институтов также требует определенных ресурсов и издержек. Она возможна только в том случае, когда нарушается институциональное равновесие, которое определяется Д. Нортом, как «ситуация, в которой при данном соотношении сил игроков и данном наборе контрактных отношений, образующих экономический обмен, ни один из игроков не считает для себя выгодным тратить ресурсы на реструктуризацию соглашений»27.
Трансформация института возможна в том случае, если группа акторов готова вложить ресурсы в изменения с целью реализовать, возможно, более выгодные потенциальные возможности института. Это вполне рационально, если институт отклоняется от выбранной изначально траектории развития и не отвечает требованиям эффективности. В такой ситуации, с точки зрения Г. Кутырева, «помимо равновесия институты могут генерировать проблемы равновесия, что в первую очередь связанно с отклонением от эффективных типов институтов»28. При этом далеко не всегда неэффективность институтов порождает их изменения, поскольку слишком высокий объем издержек и неопределенность нового образца может сдерживать стремления политических акторов к трансформации институтов, особенно в том случае, если этот процесс охватывает политическую систему в полном объеме.
По справедливому выражению А.Н. Олейника, «ситуация комплексной трансформации неизбежно сопровождается высокой степенью неопределенности и непредсказуемости событий»29. К этому стоит добавить тот факт, что не все субъекты политического процесса заинтересованы в эффективном функционировании находящихся в их распоряжении институтов. На это обращают внимание российские исследователи, указывающие на возможность наличия вокруг неэффективных институтов «устойчивых групп интересов, включающих представителей государства и бизнеса»30, «влиятельных сторон, которые в состоянии блокировать выгодные институциональные изменения»31. В таком контексте примечательна точка зрения С.В. Патрушева, отмечающего, что «в сохранении неэффективных институтов может быть заинтересовано государство, если это способствует максимизации разницы между доходами и расходами казны»32. В этом случае реализовать институциональные преобразования крайне сложно и возможно только тогда, когда найдутся активные силы поддержки новых реформ.
Основными характеристиками, определяющими успешность функционирования тех или иных институтов, являются стабильность и эффективность. Однако это не означает, что эти категории соотносятся друг с другом как причина и следствие. Стабильные институциональные структуры далеко не всегда могут обеспечивать эффективность. С.Г. Айвазова, П.В. Панов и др. склонны полагать, что «критерий эффективности – снижение трансакционных издержек», а «стабильность обеспечивается наличием ресурсов власти у субъекта»33.
Если субъект в состоянии обеспечить соблюдение ограничительных рамок со стороны объекта, может применять санкции или поощрять отличившихся, то можно говорить о стабильном функционировании институтов. Так, Г. Кутырев полагает, что «институциональная стабильность происходит в результате заинтересованности акторов, принимающих решения, придерживаться налагаемых на них ограничений»34. Вполне вероятно, что следование субъектов политического процесса существующим правилам способствует достижению стабильности, но не эффективности, которая возможна только в том случае, если набор действующих ограничений является оптимальным и содействует сокращению трансакционных издержек и неопределенности.
Кроме того, значительная часть исследователей определяет в качестве основного залога эффективности экономический рост. К примеру, у Д. Норта «существующая институциональная система имеет критически важное значение для экономического успеха»35. М. Олсон придерживается той же позиции, утверждая, что «быстрый экономический рост активизируется в результате масштабных институциональных изменений»36. По словам политологов Я. Кузьминова, К. Бендукидзе, М. Юдкевича, «одним из критериев «правильного устроения» общества является экономический рост»37. Такой фактор эффективности институциональной структуры как активное экономическое развитие не противоречит упомянутому ранее критерию снижения трансакционных издержек. Это объясняется тем, что последний в немалой степени детерминирует экономический рост, который в свою очередь характеризуется гораздо более длительной темпоральностью достижения, нежели сокращение издержек.
Как правило, институциональные изменения носят целенаправленный характер и формируются государством, особенно в тех случаях, когда это касается глобальных трансформаций. Тем не менее, при изменении неформальных ограничений, представляющих часть культурного наследия общества, возможны спонтанные изменения. Так, Д. Норт определяет, что «самым важным источником изменений являются фундаментальные изменения в соотношении цен»38. Они затрагивают технологический прогресс, изменения в стоимости информации и в соотношении между ценами факторов производства, а соответственно, появление новых видов продукции и новых рынков. Такие изменения, казалось бы, сугубо экономического характера ведут к трансформации и социально-экономических, и политических институтов иерархически более высокого порядка. В ходе таких процессов возможны изменения в процедурах принятия важных управленческих решений, передача части государственных полномочий в коммерческий сектор, расширение сферы предоставления государственных услуг населению. В качестве второго источника изменений Д. Норт упоминает «изменения вкусов», или идеологию, что объясняется «изменением стереотипов поведения и рационализации людьми того, что образует стандарты поведения»39. Как отмечает Д. Норт, идеологические трансформации невозможны без глобальных изменений в соотношении цен, поскольку последнее в немалой степени облегчает возможности населения по удовлетворению собственных потребностей. Поэтому вполне обоснована интерпретация идеологии А. Олейником, под которой он понимает «способ восприятия ежедневно возникающих проблем, который позволяет минимизировать количество информации, требуемой для их решения, и суждение о справедливости и легитимности институциональных рамок, в которых действует индивид»40. Именно изменения в стандартах поведения, связанные с сокращением количества необходимой информации, и вследствие этого интерпретация существующих институтов как неэффективных могут спровоцировать масштабные институциональные трансформации.
Несмотря на инертность существующей институциональной системы, институциональная эволюция предполагает выбор наиболее оптимальных моделей институтов. Вопрос, откуда берутся новые институты, составляет одно из весомых звеньев неоинституционального подхода. Так, А. Олейником рассматриваются такие возможные версии заимствования институтов, как «импорт из идеи», «импорт из прошлого» и импорт в буквальном смысле41. Если «импорт из идеи» предусматривает заимствование институтов из какой-либо теоретической концепции, не находившей до этого практического воплощения, «импорт из прошлого» подразумевает трансплантацию отмерших исторических институтов, то импорт в буквальном смысле означает, пожалуй, наиболее популярное явление в современном мире, которое сводится к заимствованию зарубежной институциональной модели.
В последние годы имитация институтов, зарекомендовавших себя в качестве наиболее эффективных в условиях институциональной среды передовых, как правило, демократических государств мира, набирает обороты. Однако в большинстве случаев результат не соответствует ожидаемому, а показатели экономического роста как основной критерий эффективности институциональной системы свидетельствует о стагнации экономической системы. Одним из самых показательных примеров в этом случае является Российская Федерация 90-х гг. ХХ века, когда крупномасштабная трансформация политической системы вкупе с либерализацией цен и приватизацией привела к тяжелым социально-экономическим последствиям. В результате, по данным Мониторинга экономического развития России, подготовленного сотрудниками РАН, «объем ВВП с 1992 г. резко упал до экономического кризиса 1998 г. и составил 60,5 % от объема 1991 г.»42.
На сегодняшний день выгоду от импорта институтов пытаются извлечь не только страны-импортеры, но и доноры, тем самым распространяя собственное влияние. Экспортеры инициируют заимствование своей институциональной модели зачастую с помощью финансовой помощи, принимая которую реципиент уже не вправе диктовать свои условия в процессе преобразований. В итоге, по словам Я Кузьминова, К. Бендукидзе, М.Юдкевича, «перенос институтов, во-первых, происходит с помощью двух неэффективных (по определению) бюрократических машин, и, во-вторых, не все институты «одинаково полезны» в новой институциональной среде»43. В.М. Полтерович также указывает на то, что процесс импорта институтов превращается в самую настоящую «борьбу за покупателя», в которой «обычно побеждают наиболее богатые фонды, в наше время – американские»44.
Одна из ведущих ролей на мировом рынке предложения институтов, соответствующих модели нового государственного менеджмента, принадлежит Международному валютному фонду и Всемирному банку, по официальным данным которого на данный момент заключено 100 958 контракта в сфере государственного управления, законотворчества и правосудия45 с государствами в большинстве своем развивающегося мира. Однако ряд исследователей не считает политику этих организаций в данном направлении достаточно эффективной. Как отмечает Н.Н. Кульчицкая, «проекты Всемирного банка, проводимые при поддержке международных организаций, часто не закрепляются, их не удается завершить и таким образом осуществить переход на новый уровень развития для данной страны»46. По мнению В.М. Полтеровича, эксперты МВФ, стремясь провести в кратчайшие сроки трансплантацию институтов, «не особо заботятся ни о выборе технологий трансплантации, ни о мерах, смягчающих институциональные шоки»47. В результате институциональная модель, успешно реализованная в Великобритании, США или других государствах Европы, не дает тех же результатов в иной институциональной среде. Это объясняется тем, что в большинстве случаев субъекты импортирования не учитывают условий новой институциональной среды, принципиально отличающейся от среды государства-донора, и тех неформальных ограничений, которые ее наполняют.
К глубокому сожалению, эксперты столь крупной и авторитетной международной организации как МВФ не вполне осознают это. Подтверждением тому является Отчет о мобилизации доходов в развивающихся странах, в соответствии с которым в них «большие масштабы имеет «неформальная» деятельность — возможно, в среднем 40 % ВВП и до 60 % во многих странах. Но, предположительно, это само по себе не является проблемой»48. Тот факт, что неформальным элементам не уделяется должного внимания, не только ограничивает возможности получения достоверных экономических показателей, но и препятствует перенесению на новую почву новых институтов. Тем более, что экономическая институциональная среда государств развивающегося мира в значительной степени отличается от коммерческого сектора развитых стран. В странах «третьего мира» отсутствие реально действующих формальных правил и норм, как правило, восполняется значительным объемом неформальных ограничений.
Становится очевидным, что эффективность институциональной имитации определяется не детальным копированием институциональной модели государства-экспортера, а возможностями нового института минимизировать трансакционные издержки и сокращать степень неопределенности. А это достигается за счет «интеграции с другими элементами организма»49. В связи с этим наиболее сложная проблема импортирования институтов заключается в конгруэнтности формальных институтов страны-экспортера и неформальных институтов принимающего государства. По словам С.В. Патрушева, это означает, что «если государство заимствует формальные правила игры из-за границы, но эти правила в корне не соответствуют обычаям и традициям общества, то заимствование не будет иметь успеха»50. Учитывая тот факт, что трансплантация институтов имеет интенциональный характер, ее основной целью является изменение формальных ограничений, тогда как неформальные правила не поддаются целенаправленным трансформациям. В итоге последние остаются в прежнем виде, несут на себе отпечаток культурного наследия и при определенных обстоятельствах способны воздействовать на новые формальные правила. П.В. Панов объясняет напряжение между формальными институтами и неформальным контекстом тем, что «эти два вида институтов изменяются в разных режимах: первые – дискретно (полностью), вторые – инкрементно (частично)»51. К этому следует добавить точку зрения Д. Норта, который полагал, что «даже дискретные изменения никогда не являются абсолютно дискретными»52. Подобные конфликты объясняются устойчивой позицией неформальных правил в обществе, которые при серьезных институциональных изменениях могут только усилить степень влияния прошлого культурного наследия на трансплантируемые институты. Собственно, при реализации административных реформ в духе нового государственного менеджмента очевидной является дивергенция результатов, отразившая специфику национальных особенностей отдельных государств.
Помимо этого, проблемы, сопровождающие процессы импорта, указывают на эволюционный характер трансформаций, которые помимо тщательной продуманной стратегии и учета всех институциональных факторов требуют длительного времени. Кумулятивность институциональных изменений53, которая подразумевает следование избранному пути развития, при инкрементной трансформации неформальных ограничений обнаруживает не самые благоприятные эффекты.
Помимо инерционности институтов, подвергаемых изменениям, в качестве отдельной проблемы при импортировании некоторые исследователи выделяют оппортунизм бюрократии, или властной элиты. Поскольку тенденции поведения бюрократического аппарата являются проявлением неформальных ограничений и культурного бэкграунда того или иного государства, возможно, не вполне целесообразно обособлять данную проблему. Тем не менее, она требует к себе особого внимания. В исследовании уже упоминалась роль различных групп интересов и политических агентов в препятствовании институциональным изменениям и сохранении неэффективных институтов. В данном случае речь идет не о полном противодействии трансформациям, а об их ограничении в пользу удержания власти. Так, Б. Бади вводит концепт «консервативной модернизации», который характеризуется «склонностью политической элиты к импорту западных моделей с сохранением ее традиционной власти»54. При таком подходе очевидно сокращение возможных альтернатив выбора импортируемых институтов рамками, установленными представителями властных структур. По справедливому замечанию А.Н. Олейника, выбор институтов в такой ситуации «производен от императива воспроизводства сложившейся модели властных отношений»55. Я. Кузьминов, В. Радаев и др. также указывают на угрозу оппортунистического поведения, причем в зависимости от сложности институтов. С их точки зрения, «чем сложнее институт, тем больше возможностей для оппортунистического поведения, когда один из агентов использует институт во вред или вопреки своим контрагентам»56. В наибольшей степени это может быть опасно при отсутствии формальных правил, регулирующих подобные проявления. В итоге традиционная институциональная модель оказывается законсервированной по отношению к различного рода трансформациям, не апеллирующей к развитию мирового сообщества и, как следствие, стагнационной.
В любом случае успешное импортирование институтов из другой институциональной среды обеспечивается их комплементарностью с традиционными институтами реципиента. Соответственно, при заимствовании политическим руководством Китая ряда западных менеджериальных элементов встает вопрос об их соответствии традиционной институциональной среде КНР и действующим в ней практикам. В противном случае отсутствие взаимосвязи и конкуренция между ними чреваты деформализацией норм, а также институциональными разрывами, или ловушками. Как правило, деформализация сводится к невыполнению существующих формальных правил. Такая практика объясняется С.Г. Айвазовой, П.В. Пановым и др. «несовместимостью этих правил со сложившейся практикой, что ведет к замещению их неформальными нормами»57. При обращении к типологии «преданности правилам, традиции или образу действия» В.Волкова деформализация предстает лишь как «техническая самоотдача» с некоторыми оговорками, то есть обязательство следовать правилам, но при возможности манипулирования ими. Что касается «экзистенциальной самоотдачи», которая означает «принятие образа жизни, обязательства стать и быть кем-либо»58, то она возможна только при полной комплементарности формальных норм и неформальных правил. В свою очередь массовая деформализация правил становится причиной институциональных ловушек. Их устойчивость определяется В.М. Полтеровичем таким образом, что «при небольшом временном внешнем воздействии на систему она [институциональная среда] остается в институциональной ловушке, возможно, лишь незначительно меняя параметры состояния, а после снятия возмущения – возвращается в прежнее равновесие»59. В таком «маятниковом» состоянии импортируемые формальные нормы не соответствуют реальным практикам. Вступая в противоречие с целями акторов, деформализация норм способна порождать такие побочные эффекты, как патримониальное господство, коррупция, патрон-клиентские отношения.
Уже неоднократно обозначалось, что трансформации импортируемого института могут быть вызваны отторжением со стороны традиционной институциональной среды. Последняя трактуется С.В. Патрушевым как совокупность «институтов в смысле «политического установления» – совокупности «правил игры»60, которая определяет рамки и возможности взаимодействия между акторами. Институциональная среда включает в себя как формальные и неформальные правила, так и явные и неявные установления, способные воздействовать на политический процесс. В ходе реформаторских изменений институциональная среда обусловливает возможные институциональные разрывы, которые могут появляться, по оценкам Я. Кузьминова, В. Радаева и др., при «несовпадении степени сложности нового института и общего состояния институциональной среды»61. Поэтому при трансплантации института из более развитой институциональной среды рациональным представляется не слепое копирование, а его упрощение во избежание отторжения со стороны традиционной среды. Вполне вероятно, что упрощенные институциональные формы менее эффективны по сравнению со сложными, однако издержки на реализацию последних в несвойственной им институциональной среде могут значительно превысить получаемую выгоду. Так, экспертами62 приводится в качестве одного из примеров упрощения институтов плоская система налогообложения взамен прогрессивной, которая, в частности в российских условиях позволила заручиться и поддержкой экономических агентов, и значительно упросить административные процедуры.
Следует обращать внимание на эволюцию импортируемого института в свойственной ему институциональной среде, в которой он, вероятнее всего, прошел несколько этапов развития в течение продолжительного времени. С.В. Патрушевым отмечается, что «в несовершенной институциональной среде подчас лучше могут работать простые институты и на первом этапе возможно упрощение институциональных форм»63. И если основные субъекты политического процесса в состоянии изменить формальные правила, то, по словам С.В. Патрушева, «в каждый данный момент институциональная среда не зависит от действий конкретных политических акторов и потому статична»64. Это вполне объяснимо наличием в ней элементов, которые не подвластны дискретным трансформациям. Разумеется, речь идет об укорененных в общественном сознании социальных нормах, а также традициях и ценностях. А с учетом того, что последние далеко не всегда находятся на поверхности и, как замечает Э. Остром, «в большинстве случаев скрыты в сознании участников процесса в имплицитной форме»65, крайне сложно предугадать воздействие институциональной среды при трансплантации институтов. Те или иные традиционные ценности могут начать проявляться лишь при обратной реакции на уже заимствованный и введенный в практику институт, обнаруживая в отдельных случаях невозможность реализации новых институциональных соглашений в существующей институциональной среде. Кроме того, уровень издержек может значительно возрастать при наличии конфликта со средой. По мнению В.М. Полтеровича, «издержки определяются институциональной структурой и культурной средой страны-реципиента, макроэкономической ситуацией, механизмами координации, сопряжения, инерции и обучения»66. Каждый из этих факторов детерминирует успешную адаптацию института-трансплантанта к новой институциональной среде. Если импортируемый институт в полной мере соответствует этим многочисленным элементам, то можно говорить об эффективности преобразований.
В связи с разнообразием социальных норм и культурных ценностей в современных научных сообществах вырабатываются стратегии по обеспечению «приживаемости» институтов в новой институциональной среде. Соответственно, негативные факторы воздействия институциональной среды Китая на элементы нового государственного менеджмента могут быть в определённой степени нейтрализованы инструментами стратегии политического руководства страны.
Так, С. Пейович указывает на такой механизм, как «рынок институтов», который означает, что «индивиды оценивают существующие правила и проверяют качество новых»67, тем самым выбирая из нескольких альтернатив наиболее приемлемые для использования. Такую же стратегию Я. Кузьминов, В. Радаев и др. называют «параллельными институциональными режимами», когда «одни и те же деловые практики регулируются разными комплексами правил»68, а участникам предоставлено право выбора. Действительно, стратегия конкурирующих институтов позволяет остановиться на тех правилах, которые наиболее удобны для общества, а не для политической элиты. В этом контексте особое значение приобретает «конкурентная победа» того или иного института, которая, по словам В.Л. Тамбовцева, свидетельствует о том, что «именно он получил массовое распространение»69. Обратная связь от общества свидетельствует об общественном признании института и его успешной адаптации в новую институциональную среду.
В любой институциональной системе могут быть реализованы различные вариации правил в зависимости от институциональной среды. «Слепое копирование» идеальной модели может привести к совершенно различным результатам при различном институциональном контексте. В этом смысле примечательно утверждение Э. Остром, которая показывает, что «приверженность образцу не исчерпывает все формы поведения, возможные в конкретной институциональной среде»70. Поэтому во избежание непредсказуемых исходов и побочных эффектов рациональна стратегия институциональных компромиссов, которая предусматривает «отступление от конечной идеальной формы, предусматривающей этапы введения института, просчет продолжительности переходного периода»71. Это позволит избежать отторжения новых правил институциональной средой, постепенно обеспечить комплементарность между устоявшимися ценностями и импортируемыми нормами.
К примеру, В.М. Полтеровичем акцентируется внимание на таких стратегиях, облегчающих адаптацию к новой среде, как стратегия «выращивания институтов» и стратегия «промежуточных институтов» в рамках градуалистского подхода. Если первая из них сводится к импортированию из исторического прошлого страны-экспортера и последующей постепенной адаптации, то вторая подразумевает «построение последовательности промежуточных институтов, плавно «соединяющих» начальную конструкцию с финальной, соответствующей трансплантируемому институту»72. Эти стратегии дополняют друг друга, поэтому вполне применимы в совокупности при тщательной предварительной подготовке реформ политической элитой. На практике они могут быть «опробованы» с помощью процедуры экспериментирования, когда, как пишет В.М. Полтерович, «различные модификации того или иного института проходят проверку в различных регионах страны»73. Если институт успешно реализовал себя на локальном уровне, то может быть распространен по всей территории страны. К сожалению, зачастую представители государств развивающегося мира желают получить оптимальные результаты в кратчайшие сроки. В некоторых случаях им не хватает качественных научных консультаций по разработке реформаторской стратегии, поскольку «советы передового сообщества», как правило, преследуют цель удовлетворения собственных корыстных интересов. В результате побочные эффекты импортирования не нейтрализуются и даже не смягчаются выбранной стратегией, а только усугубляют ситуацию.
При этом только эффективные контрольные процедуры смогут «отфильтровать» действительно эффективные институциональные нормы. Еще Д. Норт указывал на то, что двумя основными причинами несовершенного контроля, с одной стороны, являются «издержки оценки многообразных аспектов, составляющих контрактные отношения», а с другой – осуществление контроля агентами, «чья функция полезности влияет на результаты контроля»74. Как правило, эти проблемы характерны для государств догоняющего эшелона развития, в которых неопределенность в законодательстве и, как следствие, действиях субъектов юридических процессов вызывают пробелы, которые заполняются негласными нормами и правилами в целях удовлетворения личных интересов. Кроме того, помимо контроля со стороны государственных агентов, требуется, особенно при реализации рыночной модели управления государственным сектором, достаточно высокий уровень доверия к ним со стороны общества и включенность граждан в контрольные процедуры. По справедливому замечанию В.М. Полтеровича, «при отсутствии развитой системы общественного контроля решения чрезвычайной важности нередко определяются игрой второстепенных обстоятельств»75. Среди этих обстоятельств могут быть как субъективные ошибки политической элиты, так и интересы персонифицированного характера. К проявлениям последнего относится такой элемент деформализации, как заключение соглашений между политическими акторами и контрольными органами. Разумеется, для того чтобы контрольные механизмы предоставили успешные результаты необходим длительный период времени и достаточно зрелое гражданское общество.
Несмотря на масштабные институциональные изменения, выбранную стратегию трансплантации институтов, в любом случае определяющей является траектория предшествующего развития институциональной модели, которая будет накладывать определенный отпечаток на последующий институциональный сценарий. При импортировании институтов из иной институциональной среды возможны различные вариации исходов, однако рассогласованность новых и старых правил будет сохраняться в течение достаточно длительного времени. В большинстве случаев характерны институциональные сценарии, которые сводятся к позитивному исходу, означающему достижение конгруэнтности правил, и негативному результату, а именно отторжению новых институтов, неблагоприятным побочным эффектам, деформализации правил. Дополнительно к этому можно выделить «усредненный сценарий», который реализуется за счет сосуществования новых правил и традиционных норм, в результате чего система приобретает стабильность. В рамках такой типологии А.Н. Олейником указываются такие исходы, как конвергенция, сближение институтов, и дивергенция, то есть отторжение новых правил. По его словам, к подобным итогам приводит следующий процесс: «исходный импульс от внедрения нового формального института вызывает реактивные изменения неформальных норм, изменения неформальных норм сказываются на структуре формального института и так далее»76. Это еще раз свидетельствует о наличии даже при самом удачном исходе конфликта между нормами принимающего государства и донора.
При этом подобный конфликт способен порождать различные дисфункции институциональной среды. Среди последних В.М. Полтеровичем отмечается атрофия и исчезновение трансплантанта, его активное отторжение, что приводит к формированию институциональных ловушек, институциональный конфликт, то есть нарушение формальных правил и парадокс передачи, когда «донор может выиграть за счет реципиента»77. Эти дисфункции являются результатом отсутствия конгруэнтности и определяются степенью рассогласованности между правилами.
Позитивные и негативные результаты импорта институтов интерпретируются В. Меркелем и К. Круассаном как прогресс, когда неформальные практики вытесняются новыми институтами, и регресс, когда важные политические решения принимаются за пределами формально-демократической оболочки. «Усредненный сценарий» определяется этими экспертами как стабильность, которая «сохраняется до тех пор, пока специфические дефекты демократии гарантируют господство властных элит и способствуют удовлетворению интересов поддерживающей систему части населения»78. Последний институциональный сценарий можно рассматривать в качестве институционального «гибрида», который определяется П.В. Пановым как ситуация, при которой «импортированные правила имеют значение, приобретают признаки института»79. В конечном счете институциональный «гибрид» распадается на два варианта, первый из которых означает «параллельное действие двух институциональных комплексов», а второй – «взаимопроникновение трансплантируемых институтов и неформального институционального контекста», что подразумевает реинтерпретацию формальных правил, модификацию неформальных социальных институтов и, наконец, производство новых неформальных практик.
Следует понимать, что перечень институциональных сценариев является открытым в том смысле, что сложный процесс институциональных изменений перманентно порождает все новые уникальные исходы развития государственных образований. Подобное упрощение этих результатов дает возможность спрогнозировать варианты грядущей эволюции с учетом траектории предшествующего развития.
***
Таким образом, применение неоинституционального подхода рационально при анализе реформирования, когда новые элементы привносятся в действующую систему. Неоинституционализм является именно той методологией, которая позволяет выявить предрасположенность трансплантантов к институциональной среде, объяснить возможности и ограничения при заимствовании новых институтов, а также определить характер их поведения в ином институциональном контексте. В нашем исследовании элементы нового государственного менеджмента рассматриваются как формальные институты, которые в результате административных реформ трансплантируются в не свойственную им институциональную среду Китая.
В зависимости от характера институциональной среды Китая можно оценить степень конгруэнтности существующего бэкграунда и институтов нового государственного менеджмента. В идеале при их полном совпадении новые институты должны адаптироваться к институциональной среде таким образом, чтобы удалось значительно повысить эффективность государственного управления и, соответственно, максимально точно достичь результатов, запланированных реформаторами. Однако в связи с тем, что институциональная среда каждого государства характеризуется определенной культурной, управленческой или экономической спецификой, вполне предсказуема невозможность универсализации результатов реформ, протекающих по одному и тому же сценарию в рамках одной и той же теоретической модели. В диссертационном исследовании возможные побочные эффекты импорта рассматриваются как результат воздействия со стороны институциональной среды Китая.
Отсутствие конгруэнтности институциональной среды и новых элементов, однако, не свидетельствует о полном крахе преобразований: реформаторы могут использовать разного рода инструменты для обеспечения «приживаемости» институтов нового государственного менеджмента. В итоге традиционные нормы могут быть вытеснены трансплантатами, может произойти обратный процесс отторжения нового институциональным контекстом Китая, а также новые и старые элементы могут сосуществовать параллельно и реинтерпретироваться в совершенно иные нормы и практики. Правильный выбор институциональной стратегии, отсутствие «слепого» следования импортируемой модели, учет неформальных практик и культурных ограничений способны привести к успешным преобразованиям.
|
