ВВЕДЕНИЕ
Актуальность. На современном этапе детерминантой успешного развития государств становится эффективная организация действующих институтов. При этом политическое руководство сосредоточено на выборе такой модели государственного управления, которая бы максимально отвечала запросам общества. Будет ли эта модель воспроизводить прошлый опыт, те или иные теоретические концепции или импортироваться из практики государственного управления другого государства, решается на самом высоком уровне, но не всегда результат приводит к ожидаемым последствиям.
Во-первых, в последние десятилетия основу административных реформ большинства государств составляют элементы нового государственного менеджмента, концепции, получившей развитие с 80-х гг. ХХ века в основном в западных государствах. По праву ставший глобальным трендом, новый государственный менеджмент демонстрирует совершенно различные результаты в отдельных странах. В такой ситуации встает вопрос о характере институциональной среды принимающего государства и ее соответствии заимствованным институтам.
Во-вторых, в контексте нового государственного менеджмента еще большую значимость приобретает обострившийся в последние два – три десятилетия импорт институтов странами догоняющего развития, к которым относится Китай. Как правило, в подобных случаях институциональная среда представляет совершенной иной вариант, нежели на Западе, что зачастую приводит к неожиданным последствиям. С одной стороны, это связано с незрелостью базовых институтов, необходимых для обеспечения «приживаемости» новых элементов, с другой – отсутствием достаточных ресурсов для подготовки и организации процесса трансплантации.
В-третьих, Китай как государство, ценностная база и устройство политической системы которого в корне отличаются от западных образцов, в последние годы показывает ошеломляющие результаты в сфере экономического развития, которые были бы невозможны без соответствующей организации системы государственного управления. Именно с началом экономических реформ в Китае в конце 70-х гг. ХХ века, а также усилением экономической и политической интеграции в мировое сообщество все в большой степени прослеживается воздействие мировых менеджериальных тенденций на систему государственного управления КНР. Соответственно, создание системы государственного управления, идущей в ногу с бурным экономическим развитием Китая, спровоцировало релевантные институциональные изменения административного устройства в духе нового государственного менеджмента. Ответ на вопрос, насколько органично элементы такой западной модели, как новый государственный менеджмент, оказались вписанными в китайский институциональный контекст, формирует актуальность темы диссертационного исследования.
Наконец, немаловажным является тот факт, что Китай имеет ряд «точек соприкосновения» с Россией. Помимо общего социалистического прошлого, их объединяет незавершенность административных реформ, протекающих под знаком селективного импорта элементов нового государственного менеджмента. Стратегия политического руководства Китая как государства, перенимающего западный опыт административных реформ и адаптирующего его к собственной институциональной среде, представляет интерес для России, административные реформы в которой еще не завершены, а промежуточные результаты не оправдывают ожидания реформаторов.
Степень научной разработанности проблемы. Исследования по теме диссертации можно разделить на несколько тематических блоков.
Во-первых, это литература, посвященная основным идеям концепции нового государственного менеджмента, которая является источником административных реформ в большинстве современных государств, в том числе и в Китае. Понятийный аппарат, основные положения и принципы концепции, условия и инструменты их реализации рассматриваются в работах К. Худа, М. Барзлая, Д. Осборна, Т. Геблера, П. Окойна, К. Поллита, Х. Шварца, М Хака, Э. Данзаера, М. Джексона, П. Данливи, К. Худа, К. Поллита, Д. Букерта, и других, а также в трудах российских экспертов Л. Сморгунова и Г. Купряшина1. В целом российских исследований в области нового государственного менеджмента не так много, но в последние годы намечается отчетливая тенденция к их росту. Они представлены в работах выше названных ученых, а также С. Наумова, Д. Красильникова, Е. Троицкой, Е. Капогузова, Е. Лаврова, К. Турняка, М. Шакиной, И. Баранова, Е. Морозовой, А. Фалиной2.
Во-вторых, это группа работ, в которых представлен анализ импорта институтов в рамках неоинституционального подхода, послужившего методологической основной для исследования импорта институтов в иную институциональную среду.
Вопросы стабильности и эффективности институтов, институционального дизайна, реструктуризации институтов исследуются Д. Нортом, М. Олсоном, Д. Найтом, А Олейником, С. Айвазовой, П. Пановым, С. Патрушевым, А. Хлопиным, Г. Кутыревым, Я. Кузьминовым, К. Бендукидзе и М. Юдкевичем, Г Литвинцевой, Д. Песковым3. Проблемам деформализации новых институтов при столкновении с институциональной средой принимающего государства посвящены исследования В. Меркеля, А. Круассана, К. Лалениса, М. де Йонга, В. Маммадауфа, В. Волкова, В. Полтеровича, С. Айвазовой, П. Панова, С. Патрушева, А. Хлопина, П. Лемещенко4. В работах Э. Остром, С. Патрушева, Я. Кузьминова, В. Радаева, А. Яковлева и Е. Ясина5 рассматриваются характерные особенности институциональной среды при трансплантации институтов.
В-третьих, отдельный блок литературы составляют исследования, посвященные институциональной среде Китая, которая оказывает значительное воздействие на импортируемые элементы нового государственного менеджмента.
В рамках культурной институциональной среды Китая конфуцианство представляет собой своеобразную национальную идею, к которой вплоть до настоящего времени продолжает обращаться китайское руководство. Исследованиям основных положений конфуцианства, а также его роли в современном Китае посвящены научные труды Л. Переломова, А. Аллаберт, А. Виноградова, Г. Арутюнова, Т. Юдиной, С. Просекова, Цзя Шуньсяня, Ван Цзина, Р. Макфаркухара, Г. Хикса, С. Реддинга6.
Концепт гражданского общества как неотъемлемой части культурной институциональной среды Китая изучается В. Ганшиным, Ван Мином, Лиу Гоханем, Хэ Ляньцзы, Ван Цзянцзинем, Лиу Цзуюнем, Ин Ю, Цзи Ченом, Сяоминем Ю, Д. Николасом, Т. Сэйчем, В. Шу7. Помимо этого, в работах Е Чи Пиня, Ван Чунгуана, Т. Емельяновой, а также Д. Фишкина, Б. Хэ, Р. Лушкина, А. Сиу8 анализируются вопросы демократизации и низового самоуправления в Китае.
В отличие от культурной управленческая институциональная среда Китая, представленная его бюрократическим аппаратом, изучается в меньшей степени как в Китае, так и за рубежом. Большинство работ затрагивают вопросы становления системы государственной службы в Китае, сочетающей как традиционные, так и ряд новых механизмов. Среди них исследования Ицзя Цзина, Цианвея Чжу, Сюэгуана Чжоу, Хон Чана, Ли Суичжоу, Б. Чоу, С. Шика, А. Поповкина, С. Коваленко, В. Анисимова, В. Бурова9.
В связи с ошеломляющим ростом экономики Китая в последние годы вполне объясним широкий пласт исследований в области экономической институциональной среды, в том числе и российских специалистов. Работы Ли Синь и Цэй Лу, Гуо Йонга и Ху Ангана, Ли Си, Лиу Сюэвэна и Ван Йонга, Чжэн Пина и Р. Скейса, Линь Ифу, Цай Фана и Ли Чжоу, Ху Юэмина, Лю Чжимина и Чжан Цзиангана, А. Островского, А. Лычагина, С. Кирдиной и Л. Кондрашовой, А. Зотина, Б. Кузыка и М. Титаренко, П. Ратленда, В. Цитленок10 и др. посвящены экономическим реформам в Китае, их основным причинам, ограничениям, результатам и последствиям.
В-четвертых, литература, имеющая непосредственное отношение к административным реформам в Китае. Нельзя сказать, что эта тема является достаточно изученной в исследовательском кругу как российских, так и зарубежных ученых. Этапы административных реформ в КНР, основные мероприятия, инструменты реализации подобных преобразований являются предметом исследований Ван Чуньяня, Лан Чжийонга, Лю И, Йоу Цзи, Янга Дали, М. Сон, В. Бородича, А. Виноградова, П. Трощинского, В. Тельбизова, Е. Леуты11. Среди работ такой тематики особенно следует выделить исследования Сюэ Лана, Чжонг Кайбина, Нгок Кинлуна, Чжу Гуобина, Т. Кристенсена, Донг Лишена, М. Пэйнтера12, в которых рассматриваются вопросы глобальной интеграции китайской системы государственного управления и заимствования ряда западных принципов.
Что касается реализации инструментов нового государственного менеджмента в Китае в рамках проводимых административных реформ, то подобных комплексных исследований нет. Как правило, специалисты акцентирует внимание на отдельных менеджериальных механизмах. Так, вопросы оценки и оплаты труда по результатам рассматриваются в трудах Б. Чоу, Лиу Сина, Донг Кейонга, Д. Бернса, Чжоу Чжижена, Чан Хона, Ма Цзюня13. Проблемы децентрализации, центр-региональных взаимоотношений в основном в финансовой сфере подробно изучены в работах Э. Маунтфилда, К. Вонг, Лю Инциу, Сун Тао, Лин Д. Ифу, Лиу Чжициана, Э. Орбана, С. Чена, П. Коэна, К. Вонг, Цзоу Хэнфу, Шэн Чунли, Д. Колфилда14. В области стратегического планирования, и в частности программно-целевого управления, можно отметить лишь исследования Ван Мэй и Лин Сю, а также А. Островского15. Система бюджетирования, ориентированного на результат, в Китае также является мало исследованной темой16. Крайне незначительный объем научных исследований17 характерен для относительно новой для Китая тематики государственных закупок. Более изученной темой являются традиционные для КНР обслуживающие организации, проблемы которых анализируются в работах Гу Сюэ, Лиу Сина, Донг Кейонга, Т. Лама, Д. Перри, Т. Брауна, М. Потоцки18 и некоторых других.
Таким образом, в научной литературе тема импорта элементов нового государственного менеджмента в институциональную среду современного Китая в достаточной мере не рассмотрена. Комплексных исследований, направленных на изучение административных реформ в КНР в рамках концепции нового государственного менеджмента, практически нет. Как правило, в литературе рассматриваются либо только административные реформы в Китае при отсутствии взаимосвязи с инструментами нового государственного менеджмента, либо отдельные менеджериальные механизмы, внедряемые в институциональную среду КНР. В связи с этим в подробном рассмотрении нуждается институциональная среда Китая как государства, «принимающего» новые институты в свой институциональный контекст, а также те ограничения, которые она создает при трансплантации элементов нового государственного менеджмента. Кроме того, неисследованным остается вопрос о том, какие именно менеджериальные элементы заимствуются политическим руководством Китая, как они трансформируются под воздействием традиционных китайских институтов и насколько успешно работают в иной институциональной среде.
Актуальность данной темы, степень научной изученности проблематики определяют объект, предмет, цель и задачи исследования.
Объектом диссертационного исследования является институциональная среда Китая, предметом – элементы нового государственного менеджмента, внедряемые в институциональную среду Китая.
Цель диссертации – определить характер трансформации элементов нового государственного менеджмента под воздействием институциональной среды Китая.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
Определить основные направления импорта институтов в рамках неоинституционального подхода.
Проанализировать основные положения концепции нового государственного менеджмента как теоретической модели для импорта институтов.
Выявить особенности культурной, управленческой и экономической институциональной среды Китая.
Дать характеристику современным административным реформам в Китае, их основным направлениям и результатам.
В рамках современных административных реформ выявить особенности функционирования элементов нового государственного менеджмента в институциональной среде Китая.
Методологической основой диссертационного исследования является неоинституциональный подход.
В диссертационном исследовании неоинституционализм позволяет рассмотреть процедуру импорта элементов нового государственного менеджмента в административную практику Китая. Неоинституционализм апеллирует к новому государственном менеджменту как совокупности формальных институтов, трансплантируемых в иную институциональную среду, которая в силу традиционных особенностей и неформальных практик ограничивает полноценную «приживаемость» новых институтов. Конгруэнтность формальных и неформальных норм, а также комплементарность с традиционными институтами государства-реципиента Китая с точки зрения неоинституционалистов как зарубежной (Д. Норт, Э. Остром, М. Олсон, Д. Найт, Б. Бади, С. Пейович), так и отечественной (В. Радаев, В. Волков, В. Панов, В. Патрушев, Я. Кузьминов, В. Полтерович, А. Олейник) школ способны обеспечить успешность административных преобразований.
Неоинституциональный подход комплексно дополняется следующими методами:
1. Методы сбора информации:
- метод анализа документов и прессы позволил путем исследования нормативно-правовой базы и материалов периодической печати выявить ведущие направления административной реформы в Китае, составить представление об их эволюции и тенденциях, определить основные факторы и элементы заимствования.
- статистический метод использовался в целях изучения социально-экономического положения Китая, констатации тенденций роста в различные временные периоды (например, для определения «качества эффективности государственного управления»), выявления места Китая в мировом сообществе по ряду показателей (например, степени зрелости коммерческого сектора, доли расходов на предоставление базовых социальных услуг по сравнению с передовыми странами).
2. Методы исследования:
- метод моделирования политико-управленческого процесса использовался при наложении «идеальной модели» в виде концепции нового государственного менеджмента на институциональную среду Китая, что позволило выявить ряд отклонений от «базового варианта», вызванных влиянием институциональной среды КНР.
- метод case study позволил рассмотреть, насколько успешно элементы нового государственного менеджмента адаптируются к институциональной среде Китая.
- историко-генетический метод явился основой для изучения как вопросов становления нового государственного менеджмента, так и выявления традиционных особенностей институциональной среды Китая в ретроспективе, а также установления хронометража административных реформ в КНР и закономерностей их развития.
- культурологический метод применялся при исследовании культурной институциональной среды Китая в целях установления зависимости между особенностями политической культуры КНР и политическим процессом, представленным трансплантацией элементов нового государственного менеджмента в ходе административных реформ.
Эмпирическая база исследования представлена несколькими группами источников.
Первую группу составляют нормативно-правовые акты Китая, среди которых следует отметить Конституцию КНР 1982 года, законы, временные положения КНР, положения и правила. Полностью достоверной эту группу источников считать нельзя, поскольку в силу специфики политической системы Китая, а также незрелости системы нормативно-правового регулирования наряду с формальными нормами действует значительный объем неформальных, доминирующих в общественном сознании.
Вторую группу образуют партийные документы КНР: Устав Коммунистической партии Китая (КПК), коммюнике пленумов ЦК КПК и некоторые другие. Для Китая как партии-государства с авторитарным политическим устройством характерно принятие важнейших политических решений Коммунистической партией и уже последующее их утверждение и оформление в виде законов Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей (ПК ВСНП).
Третья группа источников представлена программными документами, которые можно разделить на две подгруппы. В первую подгруппу входят программные документы Китая: пятилетние планы и программы стратегического развития, а также программы идеологического характера. Вторую подгруппу образуют программные документы зарубежных стран, ставших наиболее успешными образцами реализации реформ в духе нового государственного менеджмента.
Четвертую группу источников составляют отчеты, рекомендации, мнения органов власти Китая. Эти документы не носят обязательного характера и, как правило, предваряют принятие нормативных актов в определенной области. В ряде случаев рекомендации и мнения дают начало экспериментальному применению некоторых реформаторских новшеств. Также эта группа включает отчеты зарубежных организаций и ассоциаций, посвященные исследованию отдельных менеджериальных инструментов.
Пятую группу образуют научные труды, доклады, отчеты политических и общественных деятелей. В первую очередь это монографии и выступления политических руководителей Китая, инициировавших административные реформы. Среди них следует отметить работы Дэна Сяопина, Чжао Цзыяна, Цзян Цзэминя, Ху Цзиньтао, Вэн Цзябао, Си Цзиньпиня. Также эту группу составляют выступления и интервью ученых и общественных деятелей, которые оценивают направления административных реформ, определяют их основные проблемы и перспективы дальнейшего развития.
Шестую группу источников составляют статистические материалы Всемирного банка, Азиатского банка развития, Международного валютного фонда, Еврокомиссии, Мирового центра оценки конкурентных преимуществ, фонда США «Наследие», Министерства гражданской администрации КНР, Центра антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл (Россия), Центра гуманитарных технологий (Россия) и ряда других за последние 30 лет (большинство: 2008 – 2014 гг.). Они характеризуют социально-экономическое положение Китая, успешность административных реформ в разные временные периоды по сравнению с другими странами.
Седьмая группа источников представлена материалами периодической печати, информационных агентств и иных средств массовой информации. В диссертационном исследовании использовались публикации китайских СМИ: Жэньминь Жибао, China Daily, Xinhuanet.com, Beijing Review, Sina.com, Еженедельника Китая (中国周刊), а также зарубежных, в том числе и российских: ВВС News, CNTV Россия, People’s Daily Online, the New York Times, Reuters, Lenta.ru и некоторых других. Китайские средства массовой информации подвержены цензуре со стороны органов власти, поэтому неизбежно дополнение их материалами зарубежных СМИ и другими источниками.
Наконец, восьмую группу образуют электронные ресурсы, представленные официальными сайтами Коммунистической партии Китая, Государственного совета Китая, отдельных ведомств Госсовета, китайских организаций и предприятий, а также международных организаций. Интернет-ресурсы содержат комплекс источников, в частности выступления политических лидеров, нормативные акты, статистические данные, информацию о деятельности различных политических акторов.
Структура диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, заключения, а также списка источников и литературы. Первая глава включает в себя теоретико-методологическую базу исследования в виде неоинституционального подхода к анализу импорта институтов и нового государственного менеджмента как теоретической модели импорта. Во второй главе исследуется культурная, управленческая и экономическая институциональная среда Кита. Третья глава посвящена импорту элементов нового государственного менеджмента в институциональную среду Китая и их трансформации под воздействием институционального контекста.
|
