Скачать 5.54 Mb.
|
Проект Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия» и проект Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)» В рамках реализации реформы технического регулирования Министерством промышленности и энергетики России разработан проект Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия» (далее – проект Закона), регулирующего отношения, возникающие при аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ по оценке соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг, а также иных объектов установленным требованиям. В целях реализации Закона «О техническом регулировании», указов Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» также разработан альтернативный проект Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)» (далее также – проект Постановления), регулирующий отношения, возникающие при аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) на выполнение работ в области обязательного и добровольного подтверждения соответствия. Проектируемое данными документами институциональное оформление единой национальной системы аккредитации, как будет показано ниже, практически идентично, что обусловлено историей их подготовки. На текстуальном уровне расхождения в известном смысле26 также незначительны. При этом следует отметить два следующих существенных момента:
Принимая во внимание указанные замечания, представляется целесообразным дальнейший анализ проводить, ориентируясь на проект Постановления. Применительно к целям настоящего исследования это означает введение неявного предположения о том, что из двух структурных альтернатив – принятие проекта Закона и принятие проекта Постановления – оптимальным вариантом, т.е. вариантом «наиболее подходящим к ситуации и приносящим максимальную чистую выгоду обществу»27, является вторая. Обоснованность данного предположения вытекает из того факта, что при прочих равных с учетом практической идентичности предлагаемых институциональных моделей с оговоркой, которая последует ниже, и текстуальной схожести документов достигаемый результат, а также сопряженные риски и встроенные проблемы одинаковы, а издержки различны. Очевидно, что принятие проекта Закона требует дополнительных затрат, связанных с:
В связи с этим принятие проекта Постановления рассматривается как более предпочтительная альтернатива, и именно ей будет уделено преимущественное внимание. В части, касающейся существующих расхождений в конструкции предлагаемых к введению регуляций и институционального оформления отношений в сфере аккредитации, будет проведен дополнительный анализ. Как указывалось выше, сферой регулирования проекта Постановления являются отношения, возникающие при аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) на выполнение работ в области обязательного и добровольного подтверждения соответствия. Согласно предложенной трактовке понятия аккредитации, закрепленного в Законе «О техническом регулировании», речь идет об аккредитации «в узком смысле». Такое сужение границ предметной области регулирующего акта (по сравнению с проектом Закона, где область регулирования распространяется на все формы оценки соответствия) представляется обоснованным. Во-первых, в Законе «О техническом регулировании» зафиксированы нормы, относящиеся именно к аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) (ст.31). Во-вторых, оценка соответствия в прочих (отличных от подтверждения соответствия) предусмотренных законодательством формах, как-то: государственный контроль (надзор), государственная регистрация, государственная аккредитация, приемка и ввод в эксплуатацию объекта в части, касающейся обязательных требований, осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти в установленном порядке и выводится из сферы регулирования проекта Закона, что зафиксировано в п. 2 ст.1, определяющей, что федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на выполнение работ по оценке соответствия в формах государственного контроля (надзора), государственной регистрации и иных формах, установленных законодательством, не подлежат аккредитации. Таким образом, фактически проект Закона направлен на регулирование аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) на выполнение работ в области подтверждения соответствия, то есть аккредитации «в узком смысле», поэтому далее без потери строгости рассуждений будем считать, что сферы регулирования рассматриваемых проектов идентичны. Согласно подготовленным Минпромэнерго России материалам к проекту Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)» последний направлен на:
Проект Постановления предусматривает создание национальной системы аккредитации в Российской Федерации, которая представляет собой совокупность правил выполнения работ по аккредитации, ее участников и правил функционирования системы аккредитации в целом. Согласно проекту участниками национальной системы являются:
Проектом Постановления определены права и обязанности всех участников национальной системы аккредитации. При федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по нормативно-правовому регулированию в сфере технического регулирования, для рассмотрения организационных, научно-методических и практических вопросов по аккредитации создается совет по аккредитации, формируемый из представителей федеральных органов исполнительной власти, научных организаций и общественных объединений. При совете по аккредитации создаются комиссия по апелляциям и инспекционная комиссия. Органами по аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия являются федеральные органы исполнительной власти, определенные Правительством Российской Федерации (блок-схема 5 «Система аккредитации, формируемая в соответствии с проектом Постановления Правительства ”Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)”»). Проектом Постановления закреплен детально прописанный порядок аккредитации, включающий:
Проект также содержит нормы, регулирующие порядок ведения реестров органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров), а также реестров экспертов по аккредитации. Характеристики проектируемой регуляции позволяют говорить о существовании объективных предпосылок к созданию и эффективному функционированию единой национальной системы аккредитации в соответствии с приоритетами административной реформы и реформы технического регулирования. Обоснованность подобного утверждения вытекает из выявленных преимуществ предложенного проекта институционального оформления системы аккредитации в области оценки соответствия. Отметим наиболее существенные из них:
Как видно из приведенного краткого перечня преимуществ проекта, его принятие позволит устранить большинство недостатков действующей системы аккредитации, описание которой приводилось выше, и осуществить переход к единой национальной системе аккредитации в соответствии с заявленными целями и принципами реформирования института аккредитации в области оценки соответствия (подтверждения соответствия). Таким образом, можно констатировать наличие предпосылок повышения эффективности28 государственного регулирования в рассматриваемой сфере в связи с реализацией рассматриваемой институциональной альтернативы, которая обуславливается:
Более детальная оценка соответствующих эффектов приведена ниже. Наряду с выявленными преимуществами анализируемого проекта следует, однако, отметить и ряд недостатков, имеющих различную природу и продуцирующих риски проявления «встроенных проблем», неполной реализации целей и принципов реформирования системы аккредитации, завышения трансакционных издержек функционирования института, что в конечном счете сопряжено со снижением эффективности функционирования проектируемого института. Данные недостатки носят как системный, так и технический характер. К числу первых следует отнести факт совмещения разнородных полномочий в рамках одного органа государственной власти. Согласно проекту Ростехрегулирование, с одной стороны, выступает в качестве федерального органа исполнительной власти по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования, реализующего системообразующие функции (ведение единых реестров органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) и экспертов аккредитации, предоставление информации в области аккредитации, публикация в открытой печати информации о признании результатов аккредитации (взаимном признании)), с другой – является органом по аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия, осуществляющим установленные полномочия. Кроме того, в этой связи следует отметить, что проект Постановления не фиксирует в явном виде полномочия (права и обязанности) федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования. Логическая схема системы участников национальной системы аккредитации, предложенная в рамках проекта и отличающаяся известной строгостью, среди прочих субъектов возникающих в процессе аккредитации отношений выделяет, как отмечалось выше, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования, и органы по аккредитации. Данные субъекты наделяются четким набором осуществляемых функций, реализация которых обеспечивает достижение поставленных целеполагающим субъектом (проектировщиком регуляции) задач, что отвечает основным принципам институционального проектирования. На уровне же наполнения общей схемы института конкретными субъектами-исполнителями выясняется, что один и тот же субъект – Ростехрегулирование – замещает две различные позиции в системе. Учитывая тот факт, что схема взаимодействия экономических агентов-участников проектируемого института имеет решающее значение в контексте формирования и принятия регулирующего решения, подобное совмещение функциональных ролей следует признать существенным недостатком проекта регуляции. Фактически речь идет о подмене понятий – реально формируемый институт отклоняется от своей нормативной модели, причем такое отклонение происходит не спонтанно, в силу проявления неучтенных «встроенных проблем», а заложено a priori в саму модель в неявном (замаскированном) виде. Таким образом, анализируемым проектом регулирующего решения вопреки логике административной реформы совмещение Ростехрегулированием разнородных полномочий устранено не было. Другая принципиальная проблема, требующая детальной аналитической проработки, связана с разграничением функций государственной власти и оказания публичных услуг. Дело в том, что совмещение властных и хозяйственных функций в определенных случаях создает предпосылки для формирования неравных условий конкуренции и злоупотребления органами исполнительной власти исключительным положением, обусловленным обладанием властными полномочиями29. Рассматриваемая услуга – аккредитация в области оценки соответствия – является в соответствии с принятым определением публичной («частное (индивидуализированное) благо, предоставляемое органами государственной власти и управления гражданам и организациям»). Данное благо (услуга) обладает свойствами исключаемости и конкурентности, т.е. относится к категории частных благ, и вместе с тем сопряжено со значительными положительными эффектами (социально значимо), поскольку существенно повышает доверие изготовителей, исполнителей, продавцов и потребителей продукции (работ, услуг) к результатам деятельности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) по подтверждению соответствия продукции или иных объектов, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг установленным требованиям. Кроме того, в части, касающейся подтверждения соответствия обязательным требованиям, государство необходимым образом должно гарантировать правильность, полноту и своевременность прямого или косвенного определения соблюдения таких требований, что, среди прочего, означает гарантирование компетентности физических или юридических лиц на выполнение соответствующих работ. Установление государством обязательных к исполнению требований должно, таким образом, подкрепляться действенными механизмами обеспечения их соблюдения, формирование и поддержание воспроизводства которых относится к компетенции органов государственной власти и осуществляется в рамках реализации необходимых функций государственного регулирования. Учитывая приведенные выше соображения, становится очевидной необходимость государственного участия в оказании публичной услуги по аккредитации. Вместе с тем формы и масштабы такого участия могут существенно различаться в зависимости от реально сложившейся конфигурации факторов, влияющих на экономическую и социальную эффективность функционирующего (проектируемого) института. Выбор оптимальной модели предоставления публичной услуги должен основываться на базе специального анализа. Применительно к рассматриваемому случаю более детальный анализ приведен ниже. Еще одним существенным недостатком, появившимся в окончательной версии проекта Постановления, является уровень нормативного закрепления положений об аккредитации в конкретных областях деятельности по обязательному подтверждению соответствия. В соответствии с первоначальной версией проекта указанные положения подлежали утверждению Правительством РФ, однако по итогам согласования с Минюстом России в проекте появилась норма, определяющая, что положения об аккредитации в конкретных областях деятельности по обязательному подтверждению соответствия утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Минпромэнерго России (п.4 проекта Постановления). Закрепление данной нормы противоречит логике сокращения ведомственного нормотворчества и с большой вероятностью затруднит процесс создания единой национальной системы и правил аккредитации в области подтверждения соответствия. Кроме того, возникает проблема совмещения разнородных функций государственного регулирования и проявления конфликта интересов: органы по аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия осуществляют свои полномочия в соответствии с проектируемым Порядком и положениями об аккредитации (п.4.6.3 Порядка), утверждаемыми ими самими (в случае если они являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по нормативно-правовому регулированию) либо федеральными органами исполнительной власти, которым они подведомственны. Острота проблемы усиливается тем, что положения об аккредитации устанавливают требования к порядку управления работами по аккредитации и специальные критерии аккредитации в конкретных областях деятельности по подтверждению соответствия, т.е. требования, выполнение которых может быть сопряжено со значительными издержками для субъектов предпринимательской деятельности. Таким образом, сохраняются возможности проявления рентоориентированного поведения выступающих в качестве операторов административного барьера органов по аккредитации и сохранения (воспроизводства) неэффективных административных барьеров. Проект Постановления содержит также определенные технические недостатки, существование которых обусловлено недостаточной проработкой отдельных положений проекта регулирующего решения. Так, укажем на некоторую неясность закрепления следующего аспекта процедуры аннулирования действия аттестата аккредитации: аттестат аккредитации аннулируется среди прочего в случае «выявления органом по аккредитации нарушения органом по сертификации или аккредитованной испытательной лабораторией (центром) установленных критериев аккредитации, которое повлекло за собой нанесение ущерба здоровью граждан и животных, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде» (п. 6.5.3 Порядка). При этом п. 6.5.1 Порядка предусмотрено право органа по аккредитации приостанавливать действие аттестата аккредитации в случае выявления двух и более нарушений либо грубого нарушения, каковым является «нарушение, которое повлекло или может повлечь за собой нанесение ущерба здоровью граждан и животных, имуществу юридических и физических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде». Орган по аккредитации обязан установить срок устранения нарушений, повлекших за собой приостановление аттестата аккредитации (не более шести месяцев), и только в случае невыполнения предписания в установленные сроки действие аттестата аккредитации аннулируется. Таким образом, основание, предусмотренное п. 6.5.3 Порядка, вступает в противоречие с закрепленной процедурой, поскольку предусматривает немедленное аннулирование действия аттестата в определенных случаях, которые квалифицируются как грубые нарушения установленных критериев аккредитации (и требуют установления сроков для выполнения корректирующих действий). С учетом того, что перечнем оснований аннулирования аттестата аккредитации предусмотрен случай невыполнения органом по сертификации или аккредитованной испытательной лабораторией (центром) решений органа по аккредитации об устранении нарушений, представляется необходимым исключение из п. 6.5.3 Порядка цитировавшегося выше основания. Вместе с тем следует отметить, что проектом Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)», учитывая эволюционный характер его подготовки, устранен ряд технических недостатков проекта Закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия», которые были выявлены в процессе проведения консультаций и обсуждений. Приведем некоторые из них:
Проведенный анализ проекта Постановления позволил констатировать наличие предпосылок повышения эффективности государственного регулирования в сфере аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) на выполнение работ в области подтверждения соответствия в связи с реализацией данной институциональной альтернативы. Принимая во внимание, что:
Ниже приведен более строгий формальный анализ выявленных структурных альтернатив на предмет их соответствия критериям целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности в рамках использования инструментария оценки регулирующего воздействия. |
Учебно-методические пособия для российского бизнеса Практическое руководство в помощь женщинам-предпринимателям Серия "Бизнес-Тезаурус" |
2. Виды предпринимательской деятельности : Производственное предпринимательство.... Особенности развития бизнес-планирования в России. Бизнес-план и его роль в развитии предпринимательства. Цели бизнес –планирования,задачи,... |
||
Директор ано цо «Знак» Настоящее положение регламентирует работы по разработке, согласованию, утверждению и введению в действие должностных инструкций ано... |
Ано дпо «Институт контрактных управляющих»; ано дпо «Институ профессиональных... Ано дпо «Институ профессиональных контрактных управляющих» приглашает специалистов контрактной службы пройти профессиональную переподготовку... |
||
Отчет о результатах самообследования ано до «АвтоМотоШкола профи+» Приказом №6 от 18. 09. 2015г. Генеральный директор ано до «АвтоМотоШкола профи+» Удянский П. Ю |
Населения в чрезвычайных ситуациях Н. Н. Винничук, В. В. Давыдов, А. В. Дергунов, В. Н. Кудрин, Н. А. Лобанова, Ю. В. Мирошниченко, А. И. Тюкавин |
||
Конкурсная документация на поставку и выполнение работ по оснащению... Ано «Транспортная дирекция-2018» программно-аппаратными средствами видеоконференцсвязи |
Реферат удк 681 06 Пояснительная записка к курсовой работе содержит... Ключевые слова: архитектура предприятия, бизнес-процесс, бизнес-архитектура, бизнес-модель, модель предприятия |
||
Горемыкин В. А., Богомолов А. Ю. Бизнес-план: методика разработки... Бизнес-планирование: Полное руководство / Колин Барроу, Пол Барроу, Роберт Браун. М.: Фаир пресс, 2003. 23 |
Правила внутреннего трудового распорядка Российской Федерации, Уставом ано "ноц "аспект-москва". Они призваны способствовать правильной организации работы ано "ноц "аспект-москва"... |
||
Программа научного семинара «Информационная бизнес-аналитика» Программа предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов направления 38. 04. 05 «Бизнес-информатика»... |
Программа научного семинара «Информационная бизнес-аналитика» Программа предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов направления 080500. 68 «Бизнес-информатика»... |
||
Программа научного семинара «Информационная бизнес-аналитика» Программа предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов направления 080500. 68 «Бизнес-информатика»... |
Руководителю органа по сертификации ООО «икц инжтехлифт» Гукову А. В Гост р 53780-2010 «Лифт. Общие требования безопасности к устройству и установке» |
||
Руководителю органа по сертификации ООО «икц инжтехлифт» Гукову А. В Гост р 53780-2010 «Лифт. Общие требования безопасности к устройству и установке» |
Руководителю органа по сертификации ООО «икц инжтехлифт» Гукову А. В Гост р 53780-2010 «Лифт. Общие требования безопасности к устройству и установке» |
Поиск |