1.2.4. Результаты анализа регулирующего воздействия проекта Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)»
Проведенный анализ регулирующего воздействия проекта Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)» соответствует всем формальным признакам сокращенной процедуры анализа воздействия регулирования, применяемой в рамках нормотворческого процесса в странах, осуществляющих реформу регулирования, а также теоретическим основам институционального проектирования. С методологической точки зрения были учтены характеристики процесса институционального проектирования и соблюдены его основные принципы53.
Принцип этапной полноты проекта. Анализ воздействия проектируемой регуляции проведен последовательно по следующим ключевым этапам:
определение цели проекта, т.е. описание «будущего желаемого состояния экономических процессов, которое должно наступить в результате функционирования создаваемого института»; при этом цель сформулирована как в функциональной (описание желаемых свойств реформируемого объекта), так и в предметной (фиксация целевой структурных характеристик объекта реформирования) формах;
разработка и анализ альтернативных вариантов достижения цели регулирования (рассматриваются четыре институциональные альтернативы, включая сохранение статус-кво);
формирование критериев отбора структурных альтернатив; были выделены и операционализированы критерии целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования предпринимательской деятельности, обеспечивающие достижение цели проектирования с минимальными трансакционными издержками с учетом существующих ресурсных ограничений;
выбор наилучшего варианта институционального проекта, который проводился по схеме, в соответствии с которой отбираются альтернативы, обеспечивающие полное достижение цели регулирования, «а среди них тот, который характеризуется минимальными трансакционными издержками54;
детализация и подготовка рекомендаций по устранению выявленных недостатков выбранной институциональной альтернативы.
Принцип компонентной полноты проекта. Подготовка проекта регулирующего решения и анализ его воздействия проводились с учетом всех необходимых «технологических блоков» создаваемого института, при этом учитывались субъекты соответствующих действий, совокупность возникающих между ними отношений и изменения в их экономическом положении в связи с введением регуляции в действие (интересы затрагиваемых регулированием групп).
Принцип достаточного разнообразия стимулов. Суть данного принципа заключается в формировании для каждого участника возникающих в связи с воплощением институционального проекта отношений множества стимулов для реализации соответствующих его роли функций для обеспечения полного достижения цели регулирования.
Принцип максимальной защищенности от оппортунистического поведения. В рамках осуществления анализа регулирующего воздействия предлагаемого к принятию нормативного правового акта отдельное внимание уделялось предотвращению девиантного (оппортунистического) поведения отдельных участников регулируемых отношений. В первую очередь, речь идет о рентоориентированном поведении операторов регулятора и проблеме управления поведением исполнителя (agency problem) в связи с наличием (отсутствием) у отдельных участников отношений (агентов, оказывающих публичные услуги по аккредитации) стимулов к эффективной реализации возложенных на них функций. Реализация принципа максимальной защищенности от оппортунистического поведения в этом контексте сопряжена с устранением неэффективных административных барьеров (созданием механизмов, препятствующих возникновению новых барьеров) и пресечением практики вымогательства ренты. Другим аспектом реализации рассматриваемого принципа являются четкость и определенность закрепления за участниками регулируемых отношений соответствующих функций и полномочий, обеспечивающие однозначность их трактовки всеми участниками системы. Данный принцип развивает принцип достаточного разнообразия стимулов.
Принцип соучастия. Логика его реализации предполагает обеспечение учета интересов затрагиваемых регулированием групп в процессе встраивания института в экономику.
Проведенный анализ проекта нормативного правового акта в полной мере удовлетворяет заявленным принципам, что позволяет признать анализ регулирующего воздействия проекта Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)» соответствующим всем формальным признакам сокращенной процедуры прогнозного анализа воздействия регулирования. В связи с этим настоящее исследование можно рассматривать как пилотное в рамках внедрения элементов оценки регулирующего воздействия в российскую нормотворческую практику.
По результатам анализа рассматриваемый институциональный проект был признан оптимальным вариантом регулирующего решения (целесообразным, адекватным, осуществимым и эффективным в принятом смысле). При этом был выявлен ряд подлежащих устранению недостатков и сформулированы замечания, учет которых позволит исключить/снизить риск проявления «встроенных проблем» и обеспечить эффективное функционирование национальной системы аккредитации. Замечания касаются следующих аспектов регулирования отношений, возникающих при аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) на выполнение работ в области обязательного и добровольного подтверждения соответствия.
Нормативная правовая база национальной системы аккредитации в контексте полноты охвата государственного регулирования и эффективности правоприменения.
Применительно к национальной системе аккредитации речь должна идти обо всем законодательном поле, регламентирующем ее создание и функционирование: законодательстве о техническом регулировании, рассматриваемом проекте Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)» и иных нормативных правовых актах, принимаемых в соответствии с данным проектом Постановления. Другими словами, проект Постановления должен обсуждаться и приниматься с учетом полного пакета документов, регламентирующего ключевые аспекты формирования и функционирования национальной системы аккредитации.
Составными элементами нормативно-правового поля национальной системы аккредитации в соответствии с проектом Постановления являются:
положения об аккредитации в конкретных областях деятельности по обязательному подтверждению соответствия (поручается разработать и утвердить по согласованию с Минпромэнерго России федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию, в ведении которых находятся федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия, а также федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование и уполномоченным осуществлять функции по аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия);
нормативные правовые акты, устанавливающие:
форму знака аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия и порядок его применения;
порядок аттестации экспертов по аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия;
порядок ведения единого реестра органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров), а также единого реестра экспертов по аккредитации, предоставления содержащихся в них сведений и оплаты за предоставление содержащихся в указанных реестрах сведений;
порядок регистрации органов по аккредитации в области добровольного подтверждения соответствия;
форму аттестата аккредитации;
положение о совете по аккредитации;
положение о комиссии по апелляциям;
положение об инспекционной комиссии (поручается разработать и утвердить по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти Минпромэнерго России).
Разработка и утверждение в установленные сроки предусмотренных проектом Постановления «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)» документов позволит избежать фрагментарности нормативно-правового регулирования национальной системы аккредитации и тем самым обеспечить возможность ее эффективного формирования и функционирования (эффективного правоприменения).
К недоработкам в части проектируемого нормативного правового оформления национальной системы аккредитации, как указывалось выше, следует отнести ряд выявленных недостатков, носящих как системный, так и технический характер. К числу первых следует отнести факт совмещения разнородных полномочий в рамках одного органа государственной власти. Согласно проекту Ростехрегулирование, с одной стороны, выступает в качестве федерального органа исполнительной власти по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования, реализующего системообразующие функции (ведение единых реестров органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) и экспертов аккредитации, предоставление информации в области аккредитации, публикация в открытой печати информации о признании результатов аккредитации (взаимном признании)), с другой – является органом по аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия, осуществляющим установленные полномочия. Кроме того, в связи с этим следует отметить, что проект Постановления не фиксирует в явном виде полномочия (права и обязанности) федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования. Другая принципиальная проблема, требующая детальной аналитической проработки, связана с разграничением функций государственной власти и оказания публичных услуг для целей формирования эффективной национальной системы аккредитации. Еще одним существенным недостатком, появившимся в окончательной версии проекта Постановления, является уровень нормативного закрепления положений об аккредитации в конкретных областях деятельности по обязательному подтверждению соответствия (утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Минпромэнерго России). Закрепление данной нормы противоречит логике сокращения ведомственного нормотворчества и с большой вероятностью затруднит процесс создания единой национальной системы и правил аккредитации в области подтверждения соответствия. Кроме того, возникает проблема совмещения разнородных функций государственного регулирования и проявления конфликта интересов. Острота проблемы усиливается тем, что положения об аккредитации устанавливают требования к порядку управления работами по аккредитации и специальные критерии аккредитации в конкретных областях деятельности по подтверждению соответствия, т.е. требования, выполнение которых может быть сопряжено со значительными издержками для субъектов предпринимательской деятельности. Таким образом, сохраняются возможности проявления рентоориентированного поведения выступающих в качестве операторов административного барьера органов по аккредитации и сохранения (воспроизводства) неэффективных административных барьеров.
Проект Постановления содержит также определенные технические недостатки, существование которых обусловлено недостаточной проработкой отдельных положений проекта регулирующего решения. Так, указывалось на некоторую неясность закрепления следующего аспекта процедуры аннулирования действия аттестата аккредитации: аттестат аккредитации аннулируется среди прочего в случае «выявления органом по аккредитации нарушения органом по сертификации или аккредитованной испытательной лабораторией (центром) установленных критериев аккредитации, которое повлекло за собой нанесение ущерба здоровью граждан и животных, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде» (п.6.5.3 Порядка). При этом п.6.5.1 Порядка предусмотрено право органа по аккредитации приостанавливать действие аттестата аккредитации в случае выявления двух и более нарушений либо грубого нарушения, каковым является «нарушение, которое повлекло или может повлечь за собой нанесение ущерба здоровью граждан и животных, имуществу юридических и физических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде». Орган по аккредитации обязан установить срок устранения нарушений, повлекших за собой приостановление аттестата аккредитации (не более шести месяцев), и только в случае невыполнения предписания в установленные сроки действие аттестата аккредитации аннулируется. Таким образом, основание, предусмотренное п. 6.5.3 Порядка вступает в противоречие с закрепленной процедурой, поскольку предусматривает немедленное аннулирование действия аттестата в определенных случаях, которые квалифицируются как грубые нарушения установленных критериев аккредитации (и требуют установления сроков для выполнения корректирующих действий). С учетом того, что перечнем оснований аннулирования аттестата аккредитации предусмотрен случай невыполнения органом по сертификации или аккредитованной испытательной лабораторией (центром) решений органа по аккредитации об устранении нарушений, представляется необходимым исключение из п.6.5.3 Порядка цитировавшегося выше основания.
Принципиальным с точки зрения формирования эффективного нормативного правового поля национальной системы аккредитации является также гармонизация вводимой регуляции с действующими нормативными актами. Рассматриваемым проектом предусмотрены переходные положения и установлены утрачивающие силу нормативные правовые акты. В частности, проектом устанавливается, что Постановление Правительства от 6 июля 2001 г. № 514 «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, процессов производства и услуг установленным требованиям качества и безопасности» действует в части, не противоречащей проектируемому Постановлению. Учитывая тот факт, что Постановление № 514 регулирует отношения в рамках действующей в настоящее время неэффективной системы аккредитации и содержит в большом количестве нормы, противоречащие принципам реформы технического регулирования и системы аккредитации в области подтверждения соответствия в частности, а также положениям проектируемой регуляции, представляется целесообразным признать данный нормативный акт утратившим силу со вступлением в действие нового порядка.
Международное признание результатов аккредитации.
Национальная система аккредитации должна интегрироваться в пространство международных отношений, связанных с аккредитацией в области оценки соответствия. Неотъемлемой частью целей принятия проекта Постановления является достижение признания системы аккредитации РФ компетентными международными организациями, например, такими как ЕС, что приведет к заключению двусторонних соглашений между РФ и ЕС. Положения, направленные на реализацию этой цели, закреплены п.9. Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров). Национальные органы по аккредитации должны быть готовы к заключению двусторонних соглашений с международными организациями по аккредитации. С одной стороны, процедуры аккредитации должны быть общими для соответствующих организаций. С другой стороны, национальная система по аккредитации должна обеспечивать некоторые конкурентные преимущества с целью создания и поддержания заинтересованности аккредитованных органов в соблюдении национальных стандартов. Конкурентные преимущества могут заключаться в:
более широкой сфере аккредитации;
обеспечении доверия со стороны мирового сообщества.
Следует также стремиться к тому, чтобы федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на выполнение работ по оценке соответствия, получили аккредитацию международных организаций. Со временем орган, выполняющий функции национального органа по аккредитации, должен получить право подписи международных соглашений и, тем самым, быть признанным равным международным организациям.
Практическое внедрение механизмов, направленных на повышение качества принимаемых решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности посредством повышения открытости и транспарентности процесса институционального проектирования.
Даже на завершающем этапе проектирования регуляции (на котором находится рассматриваемый проект) необходимо проведение всеобъемлющих консультаций со всеми заинтересованными сторонами, возможными формами которых могут стать:
организация многосторонних встреч;
организация рабочих групп;
размещение релевантной информации в открытых источниках;
приглашение всех желающих высказать замечания и предложения по рассматриваемой проблеме в рамках открытых форумов;
другие формы.
Следует также отметить, что проект относительно эффективно (относительно имеющихся институциональных альтернатив) решает задачи:
обеспечения конкуренции и ограничения монополизма в сфере аккредитации и услуг по оценке соответствия;
снижения административных барьеров в сфере аккредитации и услуг по оценке соответствия.
При этом при доработке проекта регулирующего решения и осуществлении государственного регулирования национальной системы аккредитации необходимо руководствоваться необходимостью дальнейшего совершенствования ее функционирования посредством повышения конкурентности соответствующих рынков и сокращения административных барьеров. Направления возможных разработок в этой сфере были обозначены в настоящем исследовании.
Принимая во внимание процедурную полноту и логическую строгость проведенного анализа регулирующего воздействия проекта Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)», реализацию данного институционального проекта с учетом высказанных замечаний относительно возможности проявления «встроенных проблем» и предложенных рекомендаций следует признать целесообразной. Утверждение проекта постановления имеет принципиальное значение для дальнейшей реализации административной реформы и реформы в сфере технического регулирования и позволит обеспечить создание и эффективное функционирование национальной системы аккредитации.
2. Анализ существующей системы требований
стандартов, а также требований,
предъявляемых саморегулируемыми
организациями своим членам,
применяющихся в Российской Федерации, и
соответствующих им форм оценки
соответствия
|
