1.1.Анализ нормативно-правовой базы,
регулирующей отношения в области разработки, принятия, применения и исполнения требований на
добровольной основе
Отношения в области разработки, принятия, применения и исполнения требований на добровольной основе регулируются Федеральным законом «О техническом регулировании» и нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с данным законом. К их числу относятся:
Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 458 «Об опубликовании и размере платы за опубликование уведомлений о разработке проекта национального стандарта и о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта»;
Постановление Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 500 «О федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию»;
Постановление Правительства РФ от 25 сентября 2003 г. № 594 «Об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации»;
Постановление Правительства РФ от 23 января 2004 г. № 32 «О регистрации и размере платы за регистрацию системы добровольной сертификации».
В соответствии с Законом «О техническом регулировании» разработка, принятие, применение и исполнение требований на добровольной основе осуществляются в рамках деятельности по стандартизации, которая предполагает установление правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленное на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ, услуг. Статья 2 Закона, закрепляющая основные понятия, определяет, что стандарт – это документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.
Законом закреплено, что стандартизация осуществляется в целях:
повышения уровня безопасности жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействия соблюдению требований технических регламентов;
повышения уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
обеспечения научно-технического прогресса;
повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг;
рационального использования ресурсов;
технической и информационной совместимости;
сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных;
взаимозаменяемости продукции.
К числу основополагающих принципов стандартизации отнесены:
добровольное применение стандартов;
максимальный учет при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц;
применение международного стандарта как основы разработки национального стандарта, за исключением случаев, если такое применение признано невозможным вследствие несоответствия требований международных стандартов климатическим и географическим особенностям Российской Федерации, техническим и (или) технологическим особенностям или по иным основаниям либо Российская Федерация в соответствии с установленными процедурами выступала против принятия международного стандарта или отдельного его положения;
недопустимость создания препятствий производству и обращению продукции, выполнению работ и оказанию услуг в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения заявленных целей стандартизации;
недопустимость установления таких стандартов, которые противоречат техническим регламентам;
обеспечение условий для единообразного применения стандартов.
В соответствии с логикой реформы технического регулирования выделяется два уровня стандартов:
национальные стандарты;
стандарты организаций.
К документам в области стандартизации, используемым на территории Российской Федерации, относятся также правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации, а также применяемые в установленном порядке классификации, нормы и рекомендации в области стандартизации.
Национальные стандарты
Наиболее существенным различием между отечественной и международной практикой стандартизации до начала реализации реформы технического регулирования являлся статус стандартов. В большинстве развитых стран стандарты применяются на добровольной основе, тогда как в России требования целого ряда государственных стандартов были обязательны. С вступлением в силу Федерального закона «О техническом регулировании» это различие было устранено – применение стандартов стало осуществляться на добровольной основе. Изменение статуса стандартов требует пересмотра основополагающих принципов функционирования национальной системы стандартизации.
Закон «О техническом регулировании» определяет, что национальную систему стандартизации составляют национальные стандарты и общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации, в том числе правила их разработки и применения. Данное определение представляется несколько зауженным и требует корректировки в части более полного отражения системных вопросов стандартизации с учетом участников национальной системы стандартизации и правил ее функционирования.
Национальная система стандартизации, как указывалось выше, действует в соответствии с Законом «О техническом регулировании», определяющим участников работ по стандартизации, правила разработки стандартов, их добровольный статус, взаимосвязь с техническими регламентами.
К документам, на основе которых строится национальная система стандартизации, также относятся:
основополагающие стандарты национальной системы стандартизации;
документы международных организаций по стандартизации;
кодекс установившейся практики по разработке, принятию и применению стандартов Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле.
В совокупности они составляют законодательную и нормативную базу работ по стандартизации.
Субъектами работ по стандартизации являются:
национальный орган по стандартизации;
технические комитеты по стандартизации;
разработчики стандартов.
В настоящее время Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии выполняет функции национального органа по стандартизации, которые возложены на него постановлением Правительства Российской Федерации, в объеме, установленном ст.14 Закона «О техническом регулировании».
Национальные стандарты разрабатываются и утверждаются в порядке, закрепленном ст.16 Закона, в соответствии с программой разработки национальных стандартов. Разработчиком национального стандарта может быть любое лицо. Уведомление о разработке национального стандарта направляется в национальный орган по стандартизации и публикуется в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме и в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию. В Законе заложено требование обеспечения доступности проекта национального стандарта заинтересованным лицам для ознакомления и предусмотрено, что плата, взимаемая разработчиком за предоставление копии проекта, не должна превышать затраты на ее изготовление. С учетом полученных замечаний заинтересованных лиц разработчик дорабатывает проект национального стандарта и прилагает к нему перечень таких замечаний с кратким изложением их содержания и результатов обсуждения. Законом установлен минимальный срок публичного обсуждения проекта национального стандарта со дня опубликования уведомления о разработке проекта национального стандарта до дня опубликования уведомления о завершении публичного обсуждения, составляющий два месяца.
Разработанный проект национального стандарта одновременно с перечнем полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц представляется разработчиком в технический комитет по стандартизации, который организует проведение экспертизы. Технический комитет по стандартизации готовит мотивированное предложение об утверждении или отклонении проекта национального стандарта, которое вместе с результатами экспертизы направляется в национальный орган по стандартизации. На основании документов, представленных техническим комитетом по стандартизации, национальный орган по стандартизации принимает решение об утверждении или отклонении национального стандарта.
Стандарты организаций
В рамках реализации реформы технического регулирования разработка, принятие, применение и исполнение требований на добровольной основе в форме стандартов организаций приобретает определяющее значение. Использование данного инструмента позволяет устранить недостатки действовавшей системы государственного регулирования в сфере предъявления требований к качеству и безопасности продукции, производственных процессов, выполнения работ и оказания услуг, основными из которых являются:
громоздкость, противоречивость и непрозрачность обязательных требований;
избыточный охват обязательных требований;
неудовлетворительное качество государственных стандартов;
неэффективность системы контроля за исполнением обязательных требований.
Кроме того, развитие системы добровольных к исполнению требований в форме стандартов организаций в перспективе позволит осуществить сокращение государственного регулирования в тех сферах, где субъекты рынка в состоянии самостоятельно устанавливать правила профессиональной (предпринимательской) деятельности и эффективно обеспечивать их исполнение, что соответствует основным приоритетам реализуемой в настоящее время политики дерегулирования.
Согласно Закону «О техническом регулировании» стандарты организаций, в том числе коммерческих, общественных, научных, саморегулируемых организаций, объединений юридических лиц, могут разрабатываться и утверждаться ими самостоятельно исходя из необходимости применения этих стандартов для указанных выше целей стандартизации, для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг, а также для распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований (испытаний), измерений и разработок (п.1. ст.17.).
Порядок разработки, утверждения, учета, изменения и отмены стандартов организаций устанавливается ими самостоятельно с учетом основополагающих принципов стандартизации. Проект стандарта организации может представляться разработчиком в технический комитет по стандартизации, который организует проведение его экспертизы. На основании результатов экспертизы технический комитет по стандартизации готовит заключение, которое направляет разработчику проекта стандарта.
Отношения в области разработки, принятия, применения и исполнения требований на добровольной основе в форме стандартов организаций регулируются также нормами гражданского законодательства. В части, касающейся установления стандартов деятельности саморегулируемых организаций, действуют законодательные нормы, регулирующие образование и функционирование профессиональных ассоциаций, являющихся инструментом саморегулирования секторов экономики. Соответствующий анализ приведен в разделе 3.
Осуществленный выше краткий нормативно-дескриптивный анализ базировался преимущественно на тексте Федерального закона «О техническом регулировании». При этом представляет интерес изучение принятых в развитие Закона подзаконных нормативных правовых актов, связанных с регулированием отношений в области разработки, принятия, применения и исполнения требований на добровольной основе3.
Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 458 «Об опубликовании и размере платы за опубликование уведомлений о разработке проекта национального стандарта и о завершении публичного обсуждения проекта
национального стандарта»
Постановление устанавливает размер платы за опубликование уведомлений о разработке проекта национального стандарта и о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта, который составил «1000 рублей за один лист оригинала уведомления, напечатанный с одной стороны». В первоначальной версии проекта постановления предусматривалась плата за опубликование в размере 10 МРОТ за одну страницу формата А4. Данное положение подвергалось критике в отношении необоснованно завышенного размера, не соответствующего разумным рыночным расценкам на издательские расходы. Однако в конечном итоге сумма осталась фактически прежней, просто выраженной в других единицах.
Постановлением также установлен порядок опубликования уведомлений о разработке проекта национального стандарта и о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта, который, в целом, повторяет нормы ст.16 Закона. В отличие от первой редакции проекта постановления в окончательном тексте внесена ясность в вопрос о том, кто является плательщиком за публикацию уведомления: оплату осуществляет разработчик (Постановление содержит положение о том, что разработчик должен представить в Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии документ, «подтверждающий внесение в установленном порядке платы за опубликование уведомления»).
В постановлении также указан срок (отсутствующий в законе), в течение которого должно быть опубликовано уведомление: «Уведомления о разработке проекта национального стандарта и о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта публикуются Ростехрегулированием в сети Интернет на его официальном сайте – в 10-дневный срок и в печатном издании Комитета (информационном указателе «Национальные стандарты») – в двухмесячный срок со дня поступления указанных в п. 2 настоящего Положения документов». К сожалению, предлагаемый порядок опубликования может привести к недопониманию в отношении окончания срока публичного обсуждения. Согласно закону этот срок не может составлять менее двух месяцев. При этом в постановлении не определено, какое уведомление считается официальным (размещенное на сайте в 10-дневный срок либо в печатном издании в двухмесячный срок), исходя из этого оба уведомления можно считать официальными, и срок начинает течь с момента размещения первого уведомления (на сайте). Однако при отсутствии специальных разъяснений в отношении этого может сложиться спорная ситуация, например, когда объявленный разработчиком срок на публичное обсуждение будет равен двум месяцам, и заинтересованное лицо, узнав об уведомлении из печатного органа, будет рассчитывать на возможность представления замечаний в течение указанного срока, в то время как публичное обсуждение будет уже фактически завершено. Таким образом, заинтересованное лицо может быть введено в заблуждение относительно возможности своего участия в обсуждении.
На практике реализация постановления в принятой редакции уже вызвала ряд проблем. В постановлении не указано, куда должна вноситься плата за опубликование. В свою очередь в Ростехрегулировании длительное время отсутствовал механизм внесения данной платы, таким образом, подача проектов национальных стандартов усложнялась. В результате плата за опубликование стала вноситься на счета консультационно-внедренческой фирмы «Интерстандарт».
Содержащееся в постановлении требование указания кода ОКС разработчиком также вызывает на практике ряд проблем. Разработчик не обязан быть знаком с кодировкой и принципами присваивания кодов данного классификатора. На практике устные разъяснения сотрудников департамента в отношении осуществления данной процедуры сводились к тому, что разработчик сам должен воспользоваться классификатором, подобрать соответствующую объекту стандартизации категорию и указать код. Учитывая, что сам классификатор далеко не совершенен, а разработчик, не являясь специалистом в области классификации, может указать ошибочный код, возникает вопрос в необходимости его присваивания на данном этапе (это вполне может быть сделано специалистами в области стандартизации на этапе утверждения стандарта).
Постановление Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 500 «О федеральном информационном фонде технических
регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию»
Постановлением утверждено Положение, которое устанавливает порядок создания и ведения федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов, правила пользования им, а также порядок создания и функционирования единой информационной системы по техническому регулированию, предназначенной для обеспечения информацией о технических регламентах, стандартах и других документах по техническому регулированию. Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов создается и ведется Ростехрегулированием. Создание и ведение федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов осуществляется за счет средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, а также за счет средств субъектов хозяйственной деятельности, общественных объединений и физических лиц, заинтересованных в получении соответствующей информации и документов, на основе договоров и в порядке, устанавливаемом Ростехрегулированием по согласованию с Минфином РФ. Федеральным органам законодательной и исполнительной власти, а также судебным органам услуги по предоставлению информации, содержащейся в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов, предоставляются бесплатно, другим органам и лицам – за плату, размер которой устанавливается Ростехрегулированием. Плата за указанные продукцию и услуги, за исключением оплаты доставки, одинакова для отечественных и зарубежных потребителей.
В настоящее время трудно оценить доступность для заинтересованных лиц включенной в фонд основной информации. Однако, учитывая прежний опыт по доступности ГОСТов, можно предположить возникновение определенного рода ограничений по предоставлению подобной информации, несмотря на необходимость ее наличия, в том числе в электронно-цифровой форме.
Один из разделов Положения касается создания и ведения информационных фондов федеральных органов исполнительной власти. В эти фонды включаются принимаемые федеральными органами исполнительной власти «документы в сфере технического регулирования, в том числе нормативные правовые акты, акты рекомендательного характера, стандарты отраслей (на период до их отмены) и другие документы». При этом не вполне понятно следующее: согласно Закону «О техническом регулировании» (п. 3 ст. 4) федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, предусмотренных ст.5 Закона. Таким образом, не вполне ясно, какие документы имеются в виду под формулировкой «документы в сфере технического регулирования, в том числе нормативные правовые акты».
Ссылка на стандарты отраслей «на период до их отмены» представляется не вполне обоснованной. Действующий Закон «О техническом регулировании» не содержит понятия «стандарт отрасли». С вступлением данного закона в силу утратил силу Закон РФ «О стандартизации», из чего следует недействительность и принятых ранее стандартов отраслей. Учитывая произошедшее глобальное изменение подходов к стандартам (из документов, содержащих нормы права, они превратились в документы для добровольного исполнения), установка на необходимость специальной отмены принятых ранее стандартов отраслей не согласуется с концепцией построения системы технического регулирования. Представляется, что в данном пункте постановления содержится серьезное идеологическое несоответствие, которое, если не будет исправлено, может отразиться на итогах реформы технического регулирования в целом.
Постановление Правительства РФ от 25 сентября 2003 г. №594 «Об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации»
Постановлением утвержден порядок публикации национальных стандартов и общероссийских классификаторов, а также поправок к ним. Принятая редакция сняла все претензии, высказывавшиеся к проекту данного документа.
1. Согласно п. 2 проекта публикация национальных стандартов и общероссийских классификаторов должна была осуществляться на основе договора(ов) Госстандарта с издательско-полиграфическим(ими) предприятием(ями). Было прокомментировано, что, поскольку речь идет о размещении государственного заказа, к порядку заключения данных договоров должны быть применены соответствующие нормы, включая конкурсный порядок определения организаций, осуществляющих подобные издания. Согласно принятому постановлению официальное опубликование производится в печатных изданиях (книгах, брошюрах, сборниках) и информационной системе общего пользования – на официальном сайте Госстандарта в сети Интернет. Организации, изготавливающие на договорной основе тираж национальных стандартов и общероссийских классификаторов и осуществляющие его распространение, определяет «в установленном законодательством РФ порядке» Госстандарт РФ.
2. Пунктом 3 проекта было установлено, что утвержденные стандарты и классификаторы должны быть опубликованы «не менее чем за три месяца до введения их в действие на территории РФ». Было высказано замечание, что Законом «О техническом регулировании» не установлен порядок введения в действие национальных стандартов, а лишь порядок их утверждения, что обосновано самой сутью стандартов как документов для добровольного многократного использования, не являющихся нормативными документами в привычном понимании. Фраза «введение в действие» в отношении национального стандарта представляется не имеющей смысла (хозяйствующие субъекты могут работать по конкретному стандарту и до его официального утверждения в качестве национального, точно так же, как другие хозяйствующие субъекты могут его не соблюдать и после такого утверждения). В принятой редакции постановления это замечание учтено, и речь идет исключительно об утверждении стандартов.
3. Пунктом 6 проекта было установлено, что «публикации национальных стандартов и общероссийских классификаторов подлежат продаже любым лицам, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной тайны доступ к публикациям должен быть ограничен». Было высказано замечание, что, исходя из сути национальных стандартов (документов для добровольного и многократного использования), публичного характера их разработки и обсуждения, ограничение распространения информации о них (равно как и самих текстов национальных стандартов) противоречит Закону «О техническом регулировании». В принятую редакцию постановления данный пункт не включен.
4. Пунктом 9 проекта за Госстандартом закреплялось право «применять специальные полиграфические и электронно-цифровые средства защиты для целей предотвращения несанкционированного изготовления и продажи публикаций национальных стандартов и общероссийских классификаторов», а также «право обращаться в различные судебные инстанции о возмещении понесенного ущерба от указанной незаконной деятельности». Экспертами было отмечено, что Госстандарт является лишь органом государственной власти, на который возлагается функция официального опубликования утвержденных национальных стандартов, в то же время он не является собственником данных стандартов. Не обладая правом интеллектуальной собственности на национальные стандарты, Госстандарт не вправе требовать признания за собой эксклюзивного права на их опубликование и распространение, и введение предлагавшегося положения могло значительно затруднить распространение и применение национальных стандартов заинтересованными хозяйствующими субъектами. В принятом постановлении подход кардинально изменен. Как уже указывалось выше, согласно принятому порядку опубликование будет осуществляться и в печатном, и в электронном виде, что должно упростить доступ заинтересованных лиц к информации. Нет запрета на копирование. В отношении официального статуса документов вопрос решен следующим образом. На титульном листе и первой странице текста национальных стандартов и общероссийских классификаторов, официально публикуемых в печатных изданиях и на официальном сайте Госстандарта в сети Интернет, помещается надпись «Издание официальное». Госстандарт устанавливает правила распространения официально опубликованных национальных стандартов и общероссийских классификаторов. Копии официально опубликованных национальных стандартов и общероссийских классификаторов, полученные из информационной системы общего пользования в электронно-цифровой форме, могут быть при необходимости признаны официальными публикациями при наличии электронной цифровой подписи должностного лица, уполномоченного на то в установленном порядке Госстандартом России.
Постановление Правительства РФ от 23 января 2004 г. № 32 «О регистрации и размере платы за регистрацию системы добровольной сертификации»
Положение определяет порядок регистрации системы добровольной сертификации, созданной в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» юридическим лицом и (или) физическим лицом, осуществляющим деятельность в качестве индивидуального предпринимателя, или несколькими такими лицами. Регистрацию системы добровольной сертификации осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии.
Положением предусмотрен закрытый перечень документов, направляемых заявителем в Ростехрегулирование для регистрации системы добровольной сертификации, и установлен срок регистрации системы добровольной сертификации (в пятидневный срок со дня поступления документов), а также основания для отказа в регистрации:
совпадение наименования системы добровольной сертификации и изображения ее знака соответствия с наименованием зарегистрированной ранее системы добровольной сертификации и изображением ее знака соответствия;
несоответствие поданных документов установленным законодательством Российской Федерации требованиям.
|
