1.2.2. Сопоставительный анализ существующих нормативно оформленных предложений по формированию единой системы аккредитации в области оценки соответствия
Одним из основных направлений реализации реформы технического регулирования в настоящее время является урегулирование отношений, возникающих в процессе аккредитации юридических и физических лиц на выполнение работ в области оценки соответствия, с учетом существующих в данной сфере приоритетов. Сложившаяся в настоящее время система аккредитации не отвечает ряду существенных требований, является запутанной, громоздкой, непрозрачной и вступает в противоречие с принципами реформы технического регулирования. Анализ действующих нормативных правовых актов, регулирующих отношения, которые возникают при аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ в области оценки соответствия, а также практики их применения, свидетельствует о существовании следующих основных недостатков системы аккредитации:
неоднородность правовых норм, устанавливающих требования к порядку аккредитации и органам по сертификации и испытательным лабораториям (центрам), что не дает возможности установления единого порядка аккредитации и проведения единой политики в данной области;
несоответствие действующих норм и правил аккредитации международным требованиям, что является препятствием для вступления России в международные организации по аккредитации;
наличие случаев совмещения в одном федеральном органе исполнительной власти полномочий по установлению правил аккредитации, проведению аккредитации, а также по организации и проведению работ по обязательной сертификации в созданных ими системах обязательной сертификации, что противоречит законодательству о техническом регулировании и ограничивает развитие добросовестной конкуренции при осуществлении деятельности в области подтверждения соответствия.
Закон «О техническом регулировании» заложил основу для реформирования системы аккредитации и определил его основные направления. Законом закреплено понятие аккредитации, понимаемой как официальное признание уполномоченным органом компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия. В ст. 3 к числу основных принципов технического регулирования среди прочего отнесены:
единство системы и правил аккредитации;
недопустимость ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;
недопустимость совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию.
Статья 31 закона закрепляет основные цели и принципы аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке соответствия, а также определяет, что порядок осуществления аккредитации устанавливается Правительством.
Из вышеизложенного отчетливо явствует необходимость конструирования и нормативно-правового оформления принципиально новой системы аккредитации в области оценки соответствия. При этом существует несколько различных сценариев реформирования системы аккредитации, расхождения между которыми по отдельным аспектам весьма существенны. Соответственно центральным вопросом является выбор оптимальной институциональной альтернативы с точки зрения максимального соответствия критериям целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования в рамках заявленных допустимых целей регулирующего воздействия. Поставленная задача решается посредством осуществления оценки регулирующего воздействия, суть которой заключается в проведении многоаспектного анализа с точки зрения важности решаемых задач, выгод, издержек (соотношения затраты–результат) и рисков с обязательным изучением возможных альтернатив и учетом воздействия регулирующего решения на все заинтересованные стороны (хозяйствующих субъектов, потребителей и государство) с целью установления баланса интересов.
На начальном этапе анализа необходимо в явной форме обозначить существующие институциональные альтернативы, предложив несколько содержательно различных вариантов системы аккредитации в области оценки соответствия и предложений по их нормативно-правовому закреплению. Определение возможных (потенциальных) регулятивных опций и их ключевых характеристик существенно упрощается, учитывая существующие активные внешние ограничения: в силу того, что разработка предложений по реформированию системы аккредитации в соответствии с приоритетами реформы технического регулирования ведется в течение довольно длительного периода (фактически с момента вступления в силу Закона «О техническом регулировании»), в настоящее время существует несколько нормативно оформленных предложений. Приведем наиболее проработанные проекты, учитывая, что с наибольшей вероятностью именно один из них в том или ином виде будет принят в качестве основного и именно на нем сосредоточится дальнейшая законопроектная работа.
Проект Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования».
Проект Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия».
Проект Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)».
Отметим, что существует также и ряд других предложений, которые имеют целью урегулирование отношений, возникающих в процессе аккредитации юридических и физических лиц на выполнение работ в области оценки соответствия. Однако в силу того, что качество их проработки представляется недостаточно высоким, детальный анализ данных предложений в качестве альтернативных регулятивных опций нецелесообразен.
Такая институциональная альтернатива, как сохранение статус-кво, также не подлежит рассмотрению, поскольку уже предварительный анализ позволяет говорить о ее неэффективности – реформирование системы аккредитации в области оценки соответствия по любому из предлагаемых сценариев позволит обеспечить более полную и эффективную реализацию целей государственного регулирования в данной сфере. Кроме того, действующая система (закрепленная соответствующими нормативными правовыми актами) вступает в противоречие с Законом «О техническом регулировании», о чем шла речь выше. Таким образом, сохранение статус-кво невозможно по причинам как формального, так и содержательного характера.
Ниже будут рассмотрены упомянутые институциональные альтернативы, а также выявлены их основные сильные и слабые стороны.
Для целей настоящего исследования представляется необходимым четко определить границы предметной области и спектр регулируемых отношений в рамках аккредитации в области оценки соответствия, что позволит обеспечить необходимую логическую строгость и избежать терминологической путаницы при дальнейшем анализе. Федеральный закон «О техническом регулировании» определяет аккредитацию как официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия. Оценка соответствия проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме, т.е. аккредитация является также одной из форм оценки соответствия. Таким образом, следует различать аккредитацию в широком и в узком смыслах – в первом случае речь идет о признании компетентности в сфере прямого или косвенного определения требований, предъявляемых к объекту технического регулирования (аккредитация в области технического регулирования, аккредитация в области оценки соответствия), во втором – об аккредитации как непосредственно о форме оценки соответствия. Далее, границы предметной области аккредитации в сфере оценки соответствия могут сужаться до подтверждения соответствия. В этом случае под аккредитацией понимается подтверждение компетентности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия.
Проект Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического
регулирования»
Во исполнение Закона «О техническом регулировании», устанавливающего, что принципами аккредитации в Российской Федерации являются единая система и правила аккредитации, Госстандарт России разработал проект Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия». Необходимость принятия данного нормативного документа согласно прилагаемой к проекту пояснительной записке обуславливается:
требованием Закона «О техническом регулировании», в соответствии с которым аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, осуществляется в порядке, установленном Правительством (п.3 ст.31);
неэффективностью существующей системы аккредитации: в настоящее время действует около двадцати органов по аккредитации, образованных в составе систем обязательной сертификации федеральными органами исполнительной власти (нарушение принципа недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию), что, среди прочего, обуславливает:
ведомственную зависимость органов по сертификации;
существование неоднородности, множественности и, в отдельных случаях, противоречивости правил по аккредитации;
невозможность обеспечить взаимное признание органов по аккредитации во внешнеэкономической деятельности (и, как следствие, деятельности аккредитованных в системе органов по сертификации и испытательных лабораторий, и далее – признание и доверие к сертифицированной продукции и протоколам сертификации);
отсутствие координации деятельности по аккредитации.
В целях реализации норм Закона «О техническом регулировании», совершенствования системы аккредитации в области оценки соответствия и устранения избыточных административных барьеров, препятствующих осуществлению предпринимательской деятельности, проект постановления предполагает утверждение Порядка аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования (далее – Порядок).
В пояснительной записке указывается, что Порядок аккредитации разработан на основе международных норм и правил и предусматривает общие правила осуществления работ по аккредитации: экспертизу документов, аттестацию заявителя, инспекционный контроль, порядок оплаты работ, порядок рассмотрения жалоб и апелляций. Устанавливается, что объектами аккредитации являются юридические и физические лица, выполняющие работы в области оценки соответствия. Вводится единая форма (бланк) аттестата аккредитации и собственный знак единой системы аккредитации.
В рамках создания единой системы аккредитации в области технического регулирования проектом предусмотрено коренное структурное и функциональное преобразование отдельных ее участников и системы в целом в целях урегулирования отношений в области выполнения работ по оценке соответствия (в форме подтверждения соответствия и иных формах в добровольном порядке). В качестве участников системы аккредитации заявлены:
Межведомственная комиссия по вопросам аккредитации в области технического регулирования;
Российское бюро по аккредитации;
Комиссия по апелляциям;
органы по аккредитации в системах обязательной сертификации, образованных федеральными органами исполнительной власти, на которые законодательными и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации возложены организация и проведение работ по обязательной сертификации (далее – органы по аккредитации в системах обязательной сертификации);
эксперты по аккредитации;
органы по оценке соответствия.
Межведомственная комиссия по вопросам аккредитации, согласно Порядку, создается в целях проведения единой политики по вопросам аккредитации в области технического регулирования. Функции Комиссии и порядок осуществления ею своей деятельности должен быть определен Правительством РФ.
Проектом предусмотрено создание Российского бюро по аккредитации, которое, с одной стороны, призвано выполнять функции одного из органов по аккредитации, а с другой – функции, необходимые для обеспечения функционирования системы по аккредитации в целом. Бюро создается на базе некоммерческой, подведомственной Госстандарту России (Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии) организации, которой передаются закрепленные за Ростехрегулированием функции по аккредитации – как системообразующие функции (функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования), так и функции органа по аккредитации в системе сертификации ГОСТ Р.
К числу реализуемых Бюро правоприменительных функций (функций по оказанию государственных услуг) в сфере технического регулирования Порядком отнесены:
разработка совместно с другими органами по аккредитации проектов нормативных документов, устанавливающих единые правила аккредитации;
ведение Единых реестров аккредитованных объектов, экспертов по аккредитации и нормативных документов по аккредитации;
организация на регулярной основе сбора статистической информации, проведение межлабораторных сравнительных испытаний и сравнительных экспертных работ по оценке соответствия с целью объективного анализа функционирования системы аккредитации;
организация в установленном порядке предоставления всем заинтересованным сторонам информации в области аккредитации, в том числе об аккредитованных объектах, за исключением информации, носящей конфиденциальный характер;
обобщение опыта работы по аккредитации в Российской Федерации и подготовка предложений по совершенствованию системы аккредитации и правил по аккредитации.
Кроме того, Бюро как орган по аккредитации в системе сертификации ГОСТ Р выполняет все функции, вытекающие из Типового положения об органе по аккредитации, утверждаемого Правительством РФ.
В составе единой системы аккредитации федеральными органами исполнительной власти, образовавшими системы обязательной сертификации, создаются органы по аккредитации в форме некоммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность в соответствии с едиными правилами по аккредитации и Типовым положением по аккредитации.
В структуре системы по аккредитации предполагается также формирование Комиссии по апелляциям, рассматривающей жалобы (апелляции) заинтересованных сторон по спорным вопросам, возникающим в процессе аккредитации, в том числе по решениям Бюро, органов по аккредитации, аттестационных комиссий.
Структура участников системы аккредитации в области технического регулирования и соответствующих отношений в области выполнения работ по оценке соответствия обязательным требованиям в форме подтверждения соответствия отражена в блок-схеме 2 «Система аккредитации, формируемая в соответствии с проектом Постановления Правительства ”Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования”».
Проект предусматривает осуществление функционирования системы на основе самофинансирования, мотивируя это отсутствием в ст.45. Федерального закона «О техническом регулировании», определяющей порядок финансирования за счет средств федерального бюджета расходов в области технического регулирования и перечень расходов, финансируемых из бюджетных средств, деятельности по аккредитации, а также учитывая тот факт, что оплата работ по аккредитации осуществляется заявителем. При этом устанавливается, что оплата работ по аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий, в том числе инспекционного контроля за объектом аккредитации, и работа экспертов осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.
Институциональный анализ предлагаемой системы аккредитации в области технического регулирования, экономический и юридический анализ проекта Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования» позволяют констатировать наличие принципиальных недостатков, носящих системный и процедурный характер, а также обусловленных низким качеством проработки проектируемой (предлагаемой к введению) регуляции. Ниже будут приведены наиболее существенные из них.
Системные недостатки
Не реализован основной принцип реформирования системы аккредитации в области оценки соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг, а также иных объектов установленным требованиям, обеспечивающий единство системы и правил аккредитации, который заключается в превращении аккредитации из вспомогательного инструмента в рамках действующих систем сертификации в самостоятельный механизм в соответствии с приоритетами реформы технического регулирования. Так, органы по аккредитации определяются для целей Порядка как «органы по аккредитации в системах обязательной сертификации», а их формирование осуществляется федеральными органами исполнительной власти, образовавшими системы обязательной сертификации, на базе подведомственных некоммерческих организаций.
Статус органов по аккредитации (некоммерческие организации) и порядок их формирования, определенный, как указывалось выше, таким образом, что федеральные органы исполнительной власти создают органы по аккредитации на базе подведомственных организаций, передавая им соответствующие функции государственного регулирования. Данное положение противоречит основным задачам управления государственной собственностью с целью повышения его эффективности, закрепленным Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы). Указанным нормативным документом предусмотрена необходимость поэтапного сокращения избыточной части государственного сектора и, в частности, установлена необходимость принятия мер по сокращению количества государственных учреждений, не участвующих в обеспечении выполнения полномочий соответствующими органами публичной власти, и реорганизации государственных учреждений, не требующихся для обеспечения выполнения функций государства, в иные некоммерческие и коммерческие организации. С учетом заявленных приоритетов представляется нецелесообразным формирование уполномоченными федеральными органами исполнительной власти подведомственных государственных учреждений и наделение их функциями органов по аккредитации в рамках существующих систем обязательной сертификации, поскольку даже предварительный анализ позволяет говорить об их потенциальной неэффективности с точки зрения реализации делегированных функций и качества оказываемых юридическим и физическим лицам услуг. Это, однако, не означает принципиальной невозможности выведения функций по аккредитации в области оценки соответствия установленным требованиям из сферы компетенции федеральных
органов исполнительной власти и передачи их на
аутсорсинг23. Обобщение существующего зарубежного опыта в данной области свидетельствует о возможности построения эффективной24 системы аккредитации, основывающейся на независимости аккредитующих органов. Так, в США действуют несколько органов по аккредитации, работающих на основе конкуренции без координации их деятельности (децентрализованная система), в Германии – несколько конкурирующих органов по аккредитации, координируемых Национальным советом (DAR, централизованная система). Каждая из структурных альтернатив имеет свои преимущества и недостатки, обсуждение которых выходит за рамки настоящего исследования. Применительно к проблеме создания единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации возможно осуществление анализа целесообразности вывода функций по аккредитации в области оценки соответствия из сферы компетенции федеральных органов исполнительной власти в перспективе с делегированием соответствующих полномочий специализированным агентствам. Агентства могут иметь организационно-правовую форму автономных некоммерческих организаций, которые согласно действующему законодательству создаются на базе имущественных взносов учредителей для оказания различных услуг и являются собственниками своего имущества (чем отличаются от финансируемых собственниками учреждений). Федеральная власть при этом может выступать в качестве учредителя (одного из учредителей). К одному из основных преимуществ данного вида некоммерческих организаций, являющегося новым для отечественного правопорядка, следует отнести то, что учредители автономной некоммерческой организации не приобретают никаких прав на ее имущество и не несут никакой ответственности по ее обязательствам, осуществляя при этом в обязательном порядке надзор за соответствием ее деятельности уставным задачам.
Совмещение Бюро по аккредитации функций органа по аккредитации в системе обязательной аккредитации (ГОСТ Р) и функций, обеспечивающих функционирование системы аккредитации в целом. Реализация в рамках одного органа указанных разнородных функций неизбежно приведет к возникновению конфликта интересов и проявлению оппортунистического (рентоориентированного) поведения операторов регулятора. Данный недостаток усугубляется, если принять во внимание предлагаемое организационно-правовое оформление Бюро.
Наделение Межведомственной комиссии по вопросам аккредитации в области технического регулирования функциями проведения единой государственной политики в соответствующей сфере противоречит основным принципам административной реформы. В соответствии с принятой системой и структурой федеральных органов исполнительной власти проведение государственной политики в установленной сфере относится к ведению уполномоченных министерств. Кроме того, несмотря на значительный потенциал координационных органов (комиссий), заключающийся в возможности решать широкий круг вопросов, относящихся к ведению исполнительной власти и требующих согласования интересов и координации деятельности различных сторон, организации межведомственного взаимодействия, существует ряд системных недостатков указанной формы организации исполнительно-распорядительной деятельности25, о чем свидетельствует количество упраздненных комиссий в рамках формирования обновленной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти весной 2004 г.
Порядок финансирования функционирования системы аккредитации в области технического регулирования, определенный как самофинансирование. Учитывая тот факт, что в систему по аккредитации входят федеральные органы исполнительной власти (Ростехрегулирование), нормативное закрепление данного порядка финансирования некорректно и противоречит действующему законодательству.
Следующий блок выявленных недостатков анализируемого проекта – недостатки, связанные с нормативным закреплением порядка организации работ по аккредитации в сфере оценки соответствия обязательным требованиям (процедурные недостатки).
Пункт 11 Порядка посвящен проведению работ в системе аккредитации. Претендующий на аккредитацию заявитель должен подать в орган по аккредитации официально оформленную заявку и комплект документов, в котором должна быть представлена информация, необходимая и достаточная для оценки готовности заявителя к аккредитации. Предусмотрен закрытый перечень документов, прилагаемых к заявке. Представляется, что данный перечень является избыточным. Так, среди прочих подлежащих подаче документов указывается, например, перечень договоров с испытательными лабораториями, перекрывающий область аккредитации для работ по оценке соответствия (для органов по сертификации, что непосредственно в Порядке не прописано). Следует отметить отсутствие унифицированного комплекта документов для органов по сертификации и испытательных лабораторий. В комплект документов при подаче заявки также входит гарантийное письмо о согласии заявителя выполнять требования аккредитации независимо от ее результатов. Данная норма представляется избыточной при условии, что сама процедура аккредитации прописана четко, однозначно определяет права и обязанности участников аккредитации, а также исключает избыточно широкие дискреционные полномочия представителей, уполномоченных осуществлять аккредитацию органов. В соответствии с Порядком к заявке также необходимо прилагать гарантийное письмо об оплате аккредитации, что сопряжено с поддержанием необоснованно высоких препятствий для заявителей аккредитации и связано с существованием неэффективной системы оплаты работ по аккредитации (заявитель гарантирует оплату неоговоренной заранее суммы, которая впоследствии определяется органом по аккредитации). Необходимость в подаче гарантийного письма об оплате отпадает в том случае, если после приема заявления, документов и сведений, представленных заявителем по аккредитации, орган по аккредитации выставляет счет с указанием суммы и срока оплаты соответствующих работ (определяемых в соответствии с установленным порядком), и дальнейшая экспертиза и проверка соответствия заявителя установленным критериям аккредитации проводится после оплаты счета.
Проведение работ по аккредитации включает следующие основные этапы:
экспертиза документов, представленных заявителем, и составление программы проверки (аттестации);
создание аттестационной комиссии;
утверждение программы проверки (аттестации);
проверка (аттестация) заявителя на соответствие критериям аккредитации, установленным в системе аккредитации;
принятие решения об аккредитации или об отказе в аккредитации и выдача аттестата аккредитации либо письменного решения об отказе в аккредитации;
инспекционный контроль за аккредитованным объектом.
Предлагаемое нормативное закрепление порядка проведения работ по аккредитации по его основным этапам следует признать не соответствующим целям и принципам реформирования аккредитации в области технического регулирования, также критериям полноты и логической строгости. Наиболее существенные процедурные недостатки таковы:
не указаны предельные сроки прохождения отдельных этапов аккредитации (в частности, продолжительность инспекционного контроля);
не установлен срок принятия решения об аккредитации или об отказе в аккредитации;
не установлены общие критерии аккредитации для заявителей и аккредитованных органов по оценке соответствия;
закреплен неэффективный порядок оплаты работ по аккредитации;
не прописано содержание аттестата аккредитации;
не установлена нижняя граница срока действия аттестата об аккредитации (отнесена на усмотрение органа по аккредитации);
отсутствует закрытый перечень документов, на основании которых принимается решение об аккредитации или об отказе в аккредитации (решение принимается «на основании результатов рассмотрения комплекта документов заявителя, экспертного заключения, акта аттестации и другой информации, полученной в процессе экспертизы документов и аттестации заявителя» (п. 11.5 Порядка));
не указан закрытый перечень оснований отказа в аккредитации;
приостановление и отмена действия аттестата аккредитации осуществляется органом по аккредитации на одних и тех же основаниях (таким образом, орган по аккредитации наделяется необоснованно широкими полномочиями в сфере квалификации нарушений, допущенных органами по сертификации и аккредитованными испытательными лабораториями, и применения соответствующих санкций, что создает очевидные стимулы для проявления оппортунистического (рентоориентированного) поведения);
недостаточно полно прописан порядок осуществления инспекционного контроля за деятельностью аккредитованных органов по оценке соответствия (в частности, не установлены периодичность и частота планового контроля, закрытый перечень оснований проведения внеплановых проверок);
не установлен порядок оплаты инспекционного контроля;
решение о приостановлении или отмене действия аттестата аккредитации по результатам инспекционного контроля (при обнаружении невыполнения предписанных корректирующих действий по устранению нарушений) принимается органом по аккредитации в отсутствии нормативно закрепленных критериев.
Особо следует отметить нечеткость определения порядка отмены действия аттестата аккредитации аккредитованного органа по оценке соответствия. Согласно Порядку действие аттестата аккредитации может быть приостановлено или отменено, в частности, в случае нарушения аккредитованным органом критериев и требований аккредитации (которые, как указывалось выше, проектом не определены и отнесены к компетенции непосредственно органов по аккредитации). Указанные нарушения выявляются в процессе осуществления инспекционного контроля и подлежат устранению в установленные сроки («орган по аккредитации должен установить сроки для выполнения корректирующих действий», п. 11.9.6 Порядка). При обнаружении невыполнения корректирующих действий орган по аккредитации принимает решение о сокращении области аккредитации аккредитованного органа по оценке соответствия или о приостановлении или отмене действия аттестата аккредитации. Однако Порядком также закреплено положение, в соответствии с которым аналогичное решение принимается на основании результатов инспекционного контроля (п. 11.9.8 Порядка), что делает возможным неоднозначную трактовку полномочий органа по аккредитации по отмене действия аттестата аккредитации.
Важным недостатком проекта Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования» следует признать неудовлетворительное качество проработки проектируемой регуляции с точки зрения юридической техники (технические недостатки).
Недостаточно корректно определена сфера регулирования. Исходя из предложенной формулировки это аккредитация в области технического регулирования. Как указывалось выше, при определении границ предметной области в соответствии с Законом «О техническом регулировании» данное понятие следует рассматривать как эквивалентное термину «аккредитация в области оценки соответствия». Вместе с тем согласно проекту область применения Порядка распространяется на отношения в сфере выполнения работ по аккредитации в области подтверждения соответствия, а также ряд других работ по оценке соответствия, осуществляемых в добровольном порядке, то есть происходит фактическое сужение сферы регулирования (до подтверждения компетентности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия).
Проект нормативного документа содержит положения, калькированные из ведомственных актов, регулирующих отношения по аккредитации в настоящее время в рамках функционирования старой системы (принятых до начала реформы технического регулирования). В качестве примера можно привести п. 11.5.1 Порядка («Принятие решения об аккредитации заявителя или об отказе в ней осуществляет орган по аккредитации на основании результатов рассмотрения комплекта документов заявителя, экспертного заключения, акта аттестации и другой информации, полученной в процессе экспертизы документов и аттестации заявителя»), практически дословно повторяющий п. 5.4 Постановления Госстандарта России от 30 декабря 1999 г. № 72 «Об утверждении общих правил по проведению аккредитации в Российской Федерации» («Решение об аккредитации или об отказе в ней принимает аккредитующий орган на основании результатов рассмотрения акта аттестации, экспертного заключения, комплекта документов заявителя и другой информации, полученной в процессе экспертизы и аттестации»).
Наличие в проекте положений, трактовка которых в контексте реформы технического регулирования представляется весьма затруднительной. К их числу можно отнести п. 5.4.2 Порядка, в соответствии с которым орган по аккредитации в системе обязательной сертификации (привязка к старой системе, в рамках которой аккредитация рассматривалась как вспомогательный инструмент в системах обязательной сертификации) проводит аккредитацию объектов, осуществляющих подтверждение соответствия, по требованиям, установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, принятыми до 1 июля 2003 г., если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Как показал проведенный анализ, проект Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования» содержит ряд существенных недостатков, носящих системный, процедурный и технический характер. Их проявление во многом обусловлено ориентацией разработчиков на действующую систему аккредитации в области оценки соответствия установленным требованиям. Так, фактически не осуществлен переход к использованию аккредитации как самостоятельного инструмента, используемого в рамках осуществления государственной политики в сфере технического регулирования, не предложен единый детально проработанный порядок осуществления работ по аккредитации, не снят ряд существенных неэффективных административных барьеров и не устранены стимулы к появлению новых. Принятие регуляции в предлагаемой конструкции с учетом высказанных замечаний неизбежно приведет к консервации отдельных элементов существующей системы аккредитации и проявлению ряда новых встроенных проблем, что не позволит достичь заявленных целей реформирования на основе принципа единства системы и правил аккредитации. Соответственно, выбор данной институциональной альтернативы сопряжен с риском недостижения целей регулирования и не может рассматриваться в качестве оптимального решения.
Формальный анализ рассматриваемой структурной альтернативы на предмет соответствия критериям целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности в рамках использования инструментария оценки регулирующего воздействия приведен ниже.
|
