ПРОБЛЕМЫ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ
С ТВЕРДЫМИ БЫТОВЫМИ ОТХОДАМИ
В МУНИЦИПАЛЬНОМ РАЙОНЕ
УФИМСКИЙ РАЙОН РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Р. Ф. Саттаров,
глава Администрации
муниципального района
Уфимский район
Республики Башкортостан
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России наряду с федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации.
На сегодняшний день в Республике Башкортостан действуют несколько законодательных актов, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере природопользования. В частности, это Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон Республики Башкортостан от 18 марта 2005 года № 162-з «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан», Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения поселений, муниципальных районов определены в ст. 14, 15.
Практика применения законодательства о местном самоуправлении выявила определенные проблемы во взаимодействии и разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также проведении единой политики при реализации полномочий по вопросам природопользования.
Так, в соответствии с п. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросу местного значения поселения относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. Вопросом местного значения муниципального района согласно п. 14 ч. 1 ст. 15 того же закона является организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Аналогичные полномочия содержат ч. 1, 2 ст. 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления».
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» сбор отходов представляет собой прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов. В связи с этим необходимо отметить, что в вышеназванных нормах речь идет только о твердых бытовых отходах, то есть об отходах, возникающих в обычных домохозяйствах в связи с бытовым потреблением и проживанием, о комплексе мер и мероприятий, направленных на сбор и вывоз таких отходов (организация), а также о промышленных отходах.
В ГОСТ Р 53692-2009 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла отходов» тоже конкретизировано понятие бытовых отходов и дан их исчерпывающий перечень: отходы потребления, образующиеся у населения, в том числе при приготовлении пищи, уборке и ремонте жилых помещений, содержании придомовых территорий, содержании в жилых помещениях домашних животных и птиц, устаревшие, пришедшие в негодность предметы домашнего обихода.
Следовательно, сбор мусора с места его хранения или временного размещения не является сбором в контексте федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об отходах производства и потребления» и, соответственно, не относится к вопросам местного значения сельского поселения. Более того, законодательно установлен целевой характер сбора и вывоза бытовых отходов и мусора – только для дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования и размещения.
До 2005 года на органы местного самоуправления муниципального района были возложены обязанности по организации и осуществлению экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района. В соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» указанные полномочия были исключены из вопросов ведения органа местного самоуправления.
Соответственно, в настоящее время Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит полномочий органов местного самоуправления осуществлять контроль и надзор за соблюдением экологических, санитарных и иных требований. Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» введено понятие «специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами», на которые возложено выполнение задач и функций государственного управления в области обращения с отходами. В настоящий момент Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации установлено, что этот федеральный орган исполнительной власти является единственным специально уполномоченным государственным органом в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных). В Республике Башкортостан данные обязанности исполняет Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан в соответствии Положением о Министерстве природопользования и экологии Республики Башкортостан, утвержденным Указом Президента Республики Башкортостан от 31 июля 2008 года № УП-346.
Однако прокуратура, в частности Прокуратура Уфимского района Республики Башкортостан, обращается в суды с исковыми заявлениями о бездействии органов местного самоуправления по обнаружению захламлений мусором и отходами и обязании органов местного самоуправления осуществлять сбор любого обнаруженного мусора с места его хранения или временного пребывания, его утилизацию и переработку (дела Уфимского районного суда Республики Башкортостан об обязании устранить нарушения федерального законодательства на территории бывшего обводненного карьера, находящегося рядом с железнодорожной станцией Дема-2; на территории за д. Нурлино рядом с прудом Вольно-Сухарево; недалеко от д. Вавилово).
Несмотря на то что указанные полномочия не отражены в законодательстве о местном самоуправлении, суды удовлетворяют требования прокуратуры и признают бездействия Администрации муниципального района в части полномочий, не возложенных на органы местного самоуправления.
При этом суды зачастую не учитывают факты:
– место расположения свалки (обязывают сельские поселения осуществлять сбор и вывоз мусора за пределами населенного пункта);
– отсутствие мест для утилизации и переработки твердых бытовых отходов, полигонов ТБО, куда могли бы быть вывезены отходы с территорий обнаружения несанкционированных свалок.
Также суды удовлетворяют исковые требования, не связывая их с землепользователями и землевладельцами и не рассматривая факт нахождения земельных участков в федеральной собственности или аренде у иных юридических лиц, которые и обязаны согласно ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации соблюдать при использовании земельных участков требования экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов и не допускать загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий. Не учитываются и нормы Конституции Российской Федерации, по которым каждый имеет право на вознаграждение за труд и каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Так, решением Уфимского районного суда Республики Башкортостан от 14 сентября 2011 года № 2-1630/2011 удовлетворили требования Прокуратуры Уфимского района Республики Башкортостан и обязали Администрацию муниципального района Уфимский район осуществить сбор и вывоз, а в дальнейшем утилизацию и переработку отходов с места их временного пребывания. Решением суда от 22 августа 2011 года по делу № 2-1699/2011 требуется осуществить сбор и вывоз, а в дальнейшем утилизацию и переработку отходов с места их временного пребывания, возникшего в результате стихийного отдыха населения рядом с озером, которое находится в федеральной собственности.
Вследствие того что законодательство не урегулировало однозначно данные вопросы и создало определенные коллизии в указанных правоотношениях, в органах местного самоуправления, органах государственной власти, судебных органах существует различное толкование норм права и возникают проблемы при реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере природопользования.
Сложившаяся в настоящее время ситуация требует системного подхода, нацеленности на конкретный результат.
Еще одна проблема заключается в том, что большую долю загрязнения окружающей среды составляют неорганизованные свалки вокруг садоводческих товариществ и дачных участков, которые образуют сами садоводы, например, в Уфимском районе их 238. При этом от садоводческих и дачных товариществ не поступают местные налоги и сборы, в связи с чем невозможно организовать сбор отходов. К тому же ст. 4 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» прямо указывает, что право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались. Право собственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов. Соответственно, обязанности по уборке указанного мусора должны быть закреплены за указанными лицами. В 2011 году проводилось общегодовое собрание председателей садоводческих товариществ с участием главного специалиста-эксперта Уфимского территориального управления Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан, на котором выступили представители Администрация МР Уфимский район Республики Башкортостан с разъяснением основных требований природоохранного законодательства. Однако количество свалок после этого не уменьшилось.
Исходя из системного анализа норм действующего законодательства, а именно федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об отходах производства и потребления», муниципальные образования должны обеспечить весь «цикл обращения» с бытовыми отходами, то есть осуществлять организацию их сбора, вывоза, утилизации и переработки. Все эти мероприятия делят между собой муниципальные образования, имеющие статус сельского поселения и муниципального района. Сельское поселение занимается сбором и вывозом, муниципальный район – утилизацией и переработкой.
Кроме того, в соответствии с Законом «Об отходах производства и потребления» для организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора органы местного самоуправления должны создавать специализированные муниципальные предприятия или заключать договоры с предприятиями иных форм собственности. Деятельность этих предприятий регулируется Правилами предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов (утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1997 года № 155).
Ежегодно на территории МР Уфимский район подлежит утилизации порядка 1 350,0 тыс. тонн отходов производства и потребления. Существует острая проблема размещения и переработки твердых бытовых отходов. На территории МР Уфимский район нет ни одного полигона по размещению отходов и предприятия по утилизации и переработке, соответствующих требованиям природоохранного законодательства. В результате практически на всех территориях сельских поселений и садоводческих товариществ образовались несанкционированные свалки, которые наносят непоправимый вред не только окружающей среде, но и здоровью населения и ухудшают экологическую ситуацию в районе.
Администрацией МР Уфимский район в адрес Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан было направлено письмо (исх. № 5117 от 13.12.11) с просьбой о включении в план Республиканской адресной инвестиционной программы на 2012 год следующих объектов:
1. Проектно-изыскательские работы по объекту: «Полигон твердых бытовых отходов в с. Русский-Юрмаш» – 5 000 тыс. рублей.
2. Проектно-изыскательские работы по объекту: «Полигон твердых бытовых отходов в д. Николаевка» – 5 000 тыс. рублей.
3. Ликвидация 52 несанкционированных свалок на территории МР Уфимский район Республики Башкортостан – 355 029,48 тыс. рублей.
Ни один из перечисленных объектов не был включен в РАИП на 2012 год.
Также службами района был проведен мониторинг несанкционированных свалок с целью дальнейшей разработки комплекса мероприятий по их ликвидации и рекультивации. Мониторинг показал, что объем отходов на несанкционированных свалках составляет 1 011 480 куб. метров. Администрацией МР Уфимский район в адрес Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан было направлено письмо (исх. № 4155 от 12.10.11) об оказании содействия по включению МР Уфимский район Республики Башкортостан в Республиканскую программу по ликвидации и рекультивации несанкционированных свалок с последующим выделением денежных средств из бюджета Республики Башкортостан. Рассмотрев наше обращение, Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан сообщило, что в связи с высокой стоимостью работ на проектирование и ликвидацию несанкционированных свалок, расположенных на территории МР Уфимский район Республики Башкортостан, финансирование рекультивации свалок за счет Республиканской целевой программы «Экология и природные ресурсы Республики Башкортостан (на 2004–2010 годы и период до 2015 года)» является нецелесообразным.
В соответствии с указанными полномочиями объективными проблемами органов местного самоуправления при организации обращения с отходами являются:
– однобокость природоохранного законодательства (основная тяжесть решения проблемы ТБО лежит на местном самоуправлении);
– отсутствие адекватного финансирования на решение указанных задач;
– отсутствие четкого разграничения полномочий по вопросам природопользования и охраны окружающей среды;
– отсутствие законодательно закрепленных гарантий по инвестициям перевозчикам, переработчикам отходов;
– отсутствие полигонов на территории муниципальных образований, при этом сложно регулировать софинансирование работ из бюджетов, поступление доходов в бюджеты различных уровней;
– поступление тарифных денег от населения в составе общей суммы квартплаты (зачастую образуются большие задолженности перед перевозчиками отходов и полигонами).
Вследствие этого возникает острая необходимость:
1) конкретизации полномочий между органами власти, возложения основной нагрузки полномочий по организации сортировки, утилизации, обезвреживания и захоронений ТБО на субъекты Российской Федерации, то есть на тот уровень власти, который может реализовать их наиболее полно и эффективно;
2) выделения денежных средств для строительства и оборудования современных полигонов, где будет обеспечено безопасное захоронение отходов;
3) дифференцированного подхода к организации сбора ТБО в районах с разнотиповой застройкой и соответствующим имущественным расслоением населения;
4) ускорения и упрощения процедуры подготовки проектной и предпроектной документации, в частности в МР Уфимский район Республики Башкортостан, согласований строительства полигонов ТБО в с. Русский Юрмаш и д. Николаевка для МР Уфимский район Республики Башкортостан.
О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ТАРИФОВ
ОРГАНИЗАЦИЙ КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА,
ОКАЗЫВАЮЩИХ УСЛУГИ
ПО УТИЛИЗАЦИИ (ЗАХОРОНЕНИЮ)
ТВЕРДЫХ БЫТОВЫХ ОТХОДОВ
Ф. Ф. Салимгареев,
председатель
Государственного комитета
Республики Башкортостан
по тарифам
Утилизация (захоронение) твердых бытовых отходов наряду с передачей электрической энергии, транспортировкой газа по трубопроводам, теплоснабжением, водоснабжением, водоотведением и очисткой сточных вод относится к инфраструктурным секторам.
Система государственного регулирования инфраструктурных секторов включает систему тарифного регулирования – ценообразования на товары и услуги субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса, отраслевое регулирование, в том числе отраслевые инвестиционные программы развития, антимонопольное и техническое регулирование, бюджетную, налоговую и социальную политику государства. Эффективность системы государственного регулирования инфраструктурных секторов во многом определяется согласованностью принципов, задач, механизмов и инструментов регулирования между его различными аспектами, а также органами регулирования федерального уровня исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» регулированию подлежат тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.
Юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в соответствии со ст. 2 Федерального закона признается организацией коммунального комплекса.
Установление тарифов на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов для организаций коммунального комплекса производится органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования тарифов и надбавок.
Указанный Федеральный закон не относит услуги по сбору и вывозу твердых бытовых отходов к числу услуг организаций коммунального комплекса, подлежащих государственному регулированию. Данная услуга является конкурентной, и ее стоимость устанавливается организацией, оказывающей этот вид деятельности, на основании договора с потребителем.
В то же время ст. 154 Жилищного кодекса Российской Федерации определена структура платы за жилое помещение и коммунальные услуги.
Согласно ч. 2 ст. 154 ЖК РФ плата за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя:
– плату за содержание и ремонт жилого помещения, состоящую из платы за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме;
– плату за коммунальные услуги.
В соответствии с ч. 4 указанной статьи плата за коммунальные услуги включает в себя плату за холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления).
В указанный перечень не входят сбор, вывоз, утилизация твердых и жидких бытовых отходов.
Услуга по сбору, вывозу и утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов включена в плату за жилое помещение и относится к понятию «содержание жилого помещения».
Таким образом, в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом услуга по утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов является коммунальной, а согласно Жилищному кодексу Российской Федерации – жилищной.
Необходимо обозначить некоторые проблемы при установлении тарифов на указанную услугу.
В расчет финансовых потребностей в сфере утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов наряду с другими экономически обоснованными затратами входит и амортизация основных средств.
Годовая сумма амортизационных отчислений определяется по первоначальной стоимости основных средств и норм амортизации, исчисленной исходя из срока полезного использования этого объекта в соответствии с Классификацией основных средств, включаемых в амортизационные группы.
Полигоны твердых бытовых отходов, построенные за счет средств Республики Башкортостан в 14 муниципальных районах, переданы в хозяйственное ведение ГУП «Табигат» Республики Башкортостан. Первоначальная стоимость эксплуатируемых ГУП «Табигат» Республики Башкортостан полигонов ТБО – от 5 млн рублей до 78 млн рублей, соответственно амортизационные отчисления составят от 400 тыс. рублей до 3 300 тыс. рублей, что занимает более 60 % в себестоимости услуги на утилизацию ТБО.
Включение амортизации в полном объеме привело бы к увеличению тарифа в среднем от 10 до 28 раз по сравнению с действующими тарифами (например, по п. Нугуш МР Мелеузовский район действующий тариф для населения 36,46 рубля за 1 куб. метр, с учетом амортизации тариф составил бы 941 рубль за 1 куб. метр. Соответственно, платеж гражданина только за услуги утилизации ТБО с 1 кв. метра составил бы от 0,19 рубля в 2010 году до 5,14 рубля в 2011 году).
Для сведения: средний тариф на услуги по утилизации (захоронению) ТБО по Республике Башкортостан на 2011 год – 46 рублей за 1 куб. метр.
Найти выход из сложившейся ситуации и принять решение об установлении тарифов, соответствующих критериям доступности для потребителей, позволила корректировка годовой суммы амортизационных отчислений. Она определена исходя из первоначальной стоимости объектов основных средств и норм амортизации с учетом срока полезного использования 90 лет, что не противоречит ст. 258 Налогового кодекса Российской Федерации.
Кроме того, значительное влияние на величину тарифа оказывает объем принятых для последующей утилизации ТБО. Для определения объемов должны быть установлены нормы образования твердых бытовых отходов населением в разрезе муниципальных образований, так как более 70 % поступает на утилизацию от населения. На сегодняшний день норматив образования ТБО составляет от 0,9 до 2 куб. метров на человека в год.
Полномочия по установлению нормативов образования твердых бытовых отходов законодательно не определены, поэтому необходимо закрепить это право за органами местного самоуправления.
|
