РАЗДЕЛ 1
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВЫМ ОЗДОРОВЛЕНИЕМ В РОССИИ
Проводимая государством экономическая политика уже дала положительные результаты как в финансовой сфере, так и в сфере производства. Можно говорить об ориентации на финансовую стабилизацию, ослаблении тенденций спада производства и ухудшения структуры экономики даже в условиях, когда резервы развития отечественного товаропроизводства за счет девальвации рубля к настоящему времени полностью исчерпаны.
Вместе с тем о реальном преодолении всех негативных тенденций говорить еще рано. Одной из основных причин замедления темпов реформирования экономики сейчас является неупорядоченность системы управления ею. Понимая под управлением целенаправленное воздействие на объект, рассмотрим особенности формирования целей, методов и форм организации такого воздействия на экономику, определяемые рыночными условиями хозяйствования и особенностями осуществляемой реформы.
1.1. Государственное регулирование процессов санации экономики
Основная цель экономики (цель первого уровня) состоит в обеспечении максимального благосостояния общества. Подобная глобальная цель представляет, по сути, многоуровневую систему целей. Так, совокупность задач второго уровня ориентирована на обеспечение свободного развития общества, правового порядка, внешней и внутренней безопасности. Решение задач третьего уровня, которые мы условно назовем системой прикладных экономических целей, состоит в обеспечении экономического роста, полной занятости населения, стабильности уровня цен, устойчивости национальной валюты и внешнеэкономического равновесия.
Все экономические задачи (цели) взаимосвязаны и взаимозависимы: результат решения нижестоящей задачи представляет собой средство для решения задачи более высокого уровня. Кроме того, ограниченность ресурсов делает невозможным одновременное достижение всех поставленных целей, поэтому некоторые из них в комбинации противоречат одна другой: достижение полной занятости и сохранение окружающей среды, высокой степени занятости и внешнеэкономического равновесия.
Определение упорядоченного множества целей экономической политики, включающей государственное регулирование, представляет собой сложный процесс, требующий взвешенного и профессионального подхода. Его сложность во многом определяется ограничениями, характерными для управления рыночной экономикой на уровне страны. Речь идет о неравенстве Я. Тинбергена, согласно которому количество целей не должно превосходить запас инструментов экономической политики, имеющийся в распоряжении государства.
Ограничим рассмотрение совокупности мер, используемых государством для достижения поставленных целей, двумя основными видами: финансовым, основанным на кейнсианских принципах макроэкономического регулирования, и кредитно-денежным, получившим в экономической науке название монетаризма.
Финансовая и кредитно-денежная политика (отличающиеся экономическим инструментарием) совпадают по целевым установкам.
Необходимыми требованиями эффективного государственного регулирования экономики являются системность и логическая урегулированность всех элементов реализации и той и другой политики. Основными элементами технологии логического обоснования воздействия на экономику являются следующие: выделение субъекта воздействия на экономику; обоснование его функций; определение экономических инструментов и проблем, возникающих при их практической реализации. Комплексными критериями рациональности государственного воздействия могут быть конъюнктурное, структурное, региональное и социальное на правления экономической политики.
К конъюнктурному направлению (в ряде работ известному больше как антициклическое регулирование) отнесем политику экономического роста и структурных перемен. Все направления экономической политики кроме социального необходимо анализировать с точки зрения двух упомянутых подходов и соответственно нужно выделять финансовые и кредитно-денежные инструменты воздействия на экономику.
Эффективная реализация данных направлений экономической политики предполагает выполнение ряда условий, прежде всего проведение структуризации управления экономикой. Организационная упорядоченность субъекта воздействия представляется необходимым признаком целеустремленных систем. В рамках такой упорядоченности можно организовывать как процессы достижения результатов, так и процессы функционирования систем.
Доказано, что в рыночных условиях хозяйствования необходима двухуровневая система управления экономикой: на государственном уровне и на уровне предприятий. Такая иерархия обусловлена различиями в характере взаимосвязей, осуществляемых на каждом уровне.
На государственном уровне реализуется вертикальное управление. В коммерческом секторе выделено два подуровня, в сфере федеральных отношений — три подуровня управления. На уровне предприятия взаимодействие строится по горизонтальному принципу и предполагает самоорганизацию хозяйствующих субъектов как во внутрифирменных отношениях, так и в налаживании внешних хозяйственных связей. Иными слонами, структуризация процесса управления по уровням позволяет упорядочить отношения партнерства и подчиненности, свойственные рыночной экономике. Подобная структуризация создает основу для формирования соответствующих механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных управленческих отношений.
В связи с этим можно говорить о системе управления экономикой, состоящей из двух взаимосвязанных блоков: государственного управления, строящегося на отношениях подчинения, и менеджмента, базирующегося на горизонтальных взаимоотношениях. Достижение системы экономических целей, названных выше, обусловливается, с одной стороны, структурой управления, а с другой — функциями, выполняемыми на каждом уровне (рис. 1.1). В переходной экономике на государственный уровень ложится ответственность за решение традиционных задач.
Ключевой задачей является выбор методов смены механизма хозяйствования с учетом сложившихся условий. Главными показателями эффективности реформирования являются величина государственных средств, отводимая на эти цели, а также распределение расходов по формированию рынка между государством и предприятиями.
Другая важная задача по формированию рынка, решаемая на государственном уровне,— разработка системы законов, устанавливающих нормы поведения хозяйствующих субъектов. При этом законы не должны быть противоречивыми и должны существовать гарантии их соблюдения. По сути, решение этих основополагающих задач создаст необходимые условия формирования институтов рынка и обеспечит их действенность.
Набор рыночных институтов известен из опыта стран с развитой экономикой, их действенность обусловлена рядом факторов. Эти факторы условно можно разделить на фоновые и целевые. В первую группу входят факторы, определяемые общеправовыми нормами и нормами соответствующего права. Ко второй группе относятся факторы, связанные с конкретными институтами, характером отношений, затрагиваемых данной совокупностью правовых норм, например с институтом собственности на рынке. С одной стороны, частная собственность — это базовое понятие рыночной экономики, с другой — понятие «технологическое», связанное с эффективностью хозяйствования.
Рис. 1.1. Взаимосвязь государственного управления и менеджмента при регулировании экономики
Особенность государственного регулирования экономики через нормирование экономического поведения участников рынка состоит в разделении всего множества норм на функциональные группы:
общесистемные нормы, ориентирующие предприятия на самоорганизацию. Это прежде всего нормы, регулирующие корпоративное управление и менеджмент, т.е. механизм выживания на рынке при выполнении коммерческих критериев (в том числе нормативов функциональной структуры и деятельности предприятий);
специальные нормы — по сферам рыночной экономики, в частности финансовой сферы (производство товаров и оказание услуг). Подобное выделение сфер обусловлено упомянутыми выше двумя основными подходами (финансовым и кредитно-денежным) к достижению главных целей развития экономики;
целевые нормы (оздоровление финансов предприятий) — в соответствии с решаемыми проблемами инвестиционной активности.
К последней группе относятся и нормы, касающиеся санации предприятий всех форм собственности для поддержания эффективности рыночной системы.
Возможны и другие группировки норм (например, по формам собственности, т.е. нормы, регулирующие поведение участников рынка с различными формами собственности: государственной, частной, муниципальной, собственностью общественных организаций). Однако для устойчивого и эффективного экономического процесса в любом случае необходимо сочетание полноты набора и правильной функциональной ориентации норм.
Таким образом, первым направлением деятельности государства по регулированию национальной экономики является конъюнктурное управление, главной функцией которого выступает формирование рынка.
Можно выделить и другие задачи, входящие в систему государственного регулирования экономики и обеспечивающие максимальное благосостояние общества только в комплексном их решении. В числе системных задач государства выделим следующие.
Обеспечение развития и структурной перестройки экономики представляет второе направление деятельности государства. Формирование структурной политики в переходный период отличается тем, что любая негативная тенденция может быстро превратиться в главное направление развития экономики. Несовершенство рыночных механизмов, неполнота и некомплексность институтов рынка, недостаточный опыт государственного регулирования приводит к быстрому возникновению негативных явлений. Подобное положение обусловливает усиление вмешательства государства в экономику.
Речь идет о преодолении тенденций топливно-сырьевой специализации экономики России и утрачивания накопленного научно-технического потенциала и позиций в отраслях высоких технологий.
Третьим направлением деятельности служит выполнение государством социальных функций, прежде всего в области образования, здравоохранения и защиты социально уязвимых слоев населения.
Анализ российской практики решения социальных проблем переходного периода показывает, что проблема сводится к выбору одной из следующих альтернатив: инициировать необходимые для общества изменения, даже если они непопулярны среди населения (например, подорожание товаров и услуг), и тем самым поставить граждан перед необходимостью решать финансовые проблемы личного бюджета или двигаться и направлении все большего привлечения квалифицированных специалистов к участию в конкретных делах, иными словами, развиваться в направлении замены самостоятельной деятельности граждан работой чиновников. Обе альтернативы имеют положительные и отрицательные стороны, поэтому при выборе золотой середины следует помнить, что недовольные будут всегда, особенно в условиях недостатка средств. Такое положение хорошо иллюстрирует начальные этапы проведения жилищной реформы.
К четвертому направлению отнесем формирование федеральных отношений. Речь идет прежде всего о создании самодостаточных муниципальных образований.
Роль муниципальных образований в решении социальных проблем постоянно возрастает. В настоящее время законом на этот уровень управления передано решение конкретных задач в сферах: социально-экономического развития городов, поселков, районов; социальной защиты граждан; содержания здравоохранения, образования и транспорта, а также жилищного фонда. Признавая рациональной схему федеративных отношений «федеральный центр — субъект Федерации — муниципия», т.е. структуризацию решения социальных проблем, необходимо отметить недостатки, которые не позволяют эффективно работать новому для России институту муниципальной экономики.
Возложение решения основных социальных проблем на структурные подразделения, которые непосредственно взаимодействуют с населением, позволяет снять с вышестоящих уровней большую нагрузку по оперативному управлению. Кроме того, подобная мера позволяет приблизить чиновника, исполнителя к населению, обеспечить адекватность характера и размера помощи местным особенностям (географическим, этническим, экономическим, экологическим и пр.). Однако делегирование обязанностей по решению этих проблем на уровень муниципии не подкреплено делегированием прав, прежде всего в экономических вопросах. Федеральный центр и субъект Федерации еще не превратились в полноценных субъектов управления муниципальной экономикой, главными задачами которого является формирование норм и инфраструктуры поведения муниципии.
Результатом такого рода усеченной структуризации управления муниципальной экономикой является по существу двухзвенная система федеральных отношений: «федеральный центр — субъект Федерации». Вследствие этого субъект Федерации оказался перегруженным экономическими проблемами муниципального уровня. При этом главные функции муниципии сведены к доведению бюджетных средств до определенных категорий получателей, а также к поддержанию основных средств бюджетных организаций нижнего звена.
Главным же следствием такого положения является то, что не создан механизм самоорганизации и саморазвития муниципии. Бюджет муниципии по-прежнему определяется субъектом Федерации, его доходной частью.
Структура государственного управления федеральными взаимоотношениями в экономической сфере приведена на рис. 1.2.
Рис. 1.2. Структура государственного управления федеральными взаимоотношениями в экономической сфере
Четыре рассмотренные направления деятельности и связанные с ними проблемы (формирование рынка, реформирование структуры хозяйства, решение социальных проблем, формирование федеральных отношений) определяют основные функции управления экономикой, которые схематично представлены на рис. 1.3.
Рис. 1.3. Основные функции управления экономикой
Государство устанавливает требования (нормы) к качеству хозяйствования предприятия. Если качество хозяйствования ниже этих норм, то происходит банкротство. Данные нормы в свою очередь непосредственно влияют на структуру и организацию внутрифирменного управления. Эффективный менеджмент формируется под действием по меньшей мере двух факторов: норм санации, контроля за финансовыми потоками и пр., устанавливаемых в целом для национальной экономики, и упорядоченности конкурентного сектора экономики или сферы деятельности. Воздействие государства только на один из факторов не позволит достигнуть желаемого результата — повышения эффективности хозяйствования в выбранном секторе экономики.
Необходимо отметить, что наличие остро стоящих проблем финансового оздоровления предприятий, участвующих в структурной перестройке экономики (венчурные инновационные предприятия), социальных проблем переходного периода и новых федеральных отношений (муниципальные предприятия) предполагает дифференциацию нормативов финансового оздоровления. Более того, вопросы банкротства по этим направлениям деятельности государства должны решаться прежде всего на базе развитого методического обеспечения деятельности такого рода предприятий, специальных форм селективного планирования и систематического финансового контроля, характерных для рыночных отношений.
Итак, в нормативную базу санации предприятий должны входить две группы норм: нормы, распространяющиеся на хозяйствующих субъектов общерыночной ориентации, и специальные нормы, регулирующие отношения эффективного хозяйствования в целевых сферах государственного управления экономикой (структурная перестройка, социальная сфера, формирование федеральных отношений). Более того, характер этих норм должен отражать особенности решения поставленных задач. Речь идет о возможных особых формах банкротства.
В общеэкономическом смысле банкротство подразумевает изъятие хозяйствующего субъекта из экономической жизни. Его функции легко выполняют конкуренты, занявшие освободившуюся нишу. Для названных ранее областей регулирования экономики подобный подход неправомерен в силу того, что он может привести к прекращению исполнения одной из жизненно необходимых функций (для муниципальных предприятий) или к остановке процесса выработки эффективных технологий, определяющих научно-технический прогресс.
Безусловно, важной целью государства является формирование системы конкурентных отношений в рассмотренных направлениях. Однако необходимо отметить, что формирование механизма конкуренции для решения определенных задач представляется сложной проблемой. Достаточно привести для примера задачу уменьшения экологической угрозы промышленных выбросов, решенную Р. Коузом (лауреат Нобелевским премии 1991 г.).
В современных условиях, когда еще не сложилась позитивная практика создания механизмов конкуренции в отдельных сферах экономики, решение вопросов финансового оздоровления предприятий требует иного подхода. Ключевыми моментами для этого подхода являются, с одной стороны, комплекс мер, направленных на формирование предприятий и соответствующей инфраструктуры, с другой — специальные нормы и процедуры санации предприятий с подобной направленностью основной деятельности.
Схема государственного управления процессом санации предприятия в условиях переходной экономики с учетом отмеченных особенностей изображена на рис. 1.4 (с. 22).
Сущность процедуры банкротства предполагает определенную взаимосвязь проблем государственного уровня. Так, одновременно с реализацией мер по санации хозяйствующего субъекта планируется решение его социальных проблем. Высвобождаемый персонал нуждается в социальной поддержке и трудоустройстве. Масштабы подобной работы в российских условиях могут оказаться очень большими, например, с точки зрения градообразующих мероприятий.
Таким образом, сложность и важность задачи государственного управления процессами санации в условиях переходной экономики обусловливает необходимость создания специального органа по регулированию сферы финансового оздоровления хозяйствующих субъектов. Вместе с тем закрепление за государственным органом конкретных функций связано с дополнительным анализом организации управления финансовыми процессами.
1.2. Государственное управление и антикризисный менеджмент
Задача санации хозяйствующих субъектов в российских условиях представляется более значительной проблемой, чем в странах с развитыми рыночными отношениями. Так, по данным Московского арбитражного гула, число исков о признании банкротом в 1999 г. увеличилось по Московскому региону в 5 раз по сравнению с 1998 г., а только за два квартала 2000 г. — в 1,5 раза по сравнению с 1999 г.
По результатам рассмотрения исков более 80% предприятий доводятся до стадии конкурсного управления. Если в странах с развитой конкуренцией практически во всех сферах деятельности банкротство одного предприятия заметно не меняет экономическую и социальную ситуацию, то в России с высоким удельным весом предприятий-монополистов, укрупненными объемами производства, сосредоточением огромного числа работников на одном предприятии банкротство порождает множество социальных проблем. Эти проблемы часто гораздо сильнее воздействуют на экономику и социальную обстановку региона, чем наличие низкоэффективного предприятия, его неплатежи партнерам, налоговым органам и фондам. В связи с этим задача банкротства предприятия может рассматриваться как система мер по существенному повышению эффективности его деятельности. Вместе с тем российские особенности финансового оздоровления предприятия не умаляют самой проблемы организации систематической санации предприятия как способа поддержания необходимого уровня эффективности его деятельности. Это «технологическая» по содержанию, традиционная для рыночного хозяйствования мера регулирования состояния предприятий. Система санации обычно предусматривает удаление из хозяйственного поля предприятий на основании установленных организационно-правовых норм.
Главными рыночными критериями обычно выступают, во-первых, наличие потребителя производимой предприятием продукции или услуг, а во-вторых, ритмичность бизнес-процессов (сбытовых, производственных, финансовых, кадровых и пр.).
В качестве показателей, характеризующих состояние предприятия, принимаются обычно финансовые показатели, хорошо отражающие состояние дел в краткосрочной перспективе. Хотя опыт предприятий в условиях развитых рыночных отношений свидетельствует, что система показателей должна прежде всего фиксировать состояние конкретных бизнес-процессов и организации управления этими процессами.
Таким образом, санация сводится к удалению из системы «балласта», т.е. не функциональных по критериям рынка элементов.
Вместе с тем организация системы санации как способа нормативного управления рыночной экономикой представляет собой один из элементов системы антикризисного управления национальной экономикой — одного из важнейших институтов рынка. Речь идет о комплексе мер как на уровне национальной экономики (государственная экономическая политика), так и на уровне хозяйствующих субъектов (организация бизнеса в различных сферах), обеспечивающих бескризисное развитие отечественной экономики, активную защиту от влияния международных или локальных кризисов в странах — активных масштабных партнерах российского бизнеса.
Итак, антикризисное управление экономическими процессами сводится в первую очередь к предотвращению кризисных режимов работы и но вторую очередь — к разработке мер по организации деятельности и этих режимах.
Решение проблемы санации в российской экономике предполагает двухуровневую схему организации управления:
1) государственный уровень — стратегическое планирование и создание нормативной базы для самоорганизации хозяйствующих субъектов, а также целевое воздействие на определенные секторы экономики и социальной сферы;
2) низовой уровень (хозяйствующие субъекты, прежде всего в коммерческом секторе, и субъекты муниципальной экономики).
|
