1.2. Основные результаты антимонопольного контроля и поддержания условий для конкуренции на рынках Российской Федерации: итоги 2014 года
На итоговой коллегии ФАС России 12 марта 2014, Первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалов подчеркнул: «Первостепенной задачей ФАС в этом году является движение по Дорожной карте24». Среди иных задач, которые должна решать ФАС России в 2014 году, были определены следующие:
- принятие «четвертого антимонопольного пакета» и поправок в статью 178 УК РФ;
- сокращение количества мелких расследований и дел;
- принятие Правил недискриминационного доступа в ряде отраслей;
- реформирование системы госзаказа для нужд малого и среднего бизнеса;
- ужесточение норм Федерального закона № 223-ФЗ;
- применение методов административного обжалования в строительстве.
Принятие «четвертого антимонопольного пакета» и поправок в статью 178 УК РФ. Сокращение количества мелких расследований и дел
Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации одобрен в первом чтении «Четвертый антимонопольный пакет».
Законопроект разработан в целях реализации пункта 25 Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году (т.н. «антикризисный план»). Принятие законопроекта позволит исключить применение антимонопольного законодательства к субъектам, не обладающим существенной рыночной властью.
Одним из существенных изменений является введение исключения в для хозяйствующих субъектов с выручкой менее 400 млн. руб. контроля злоупотребления доминирующим положением и заключения соглашений между участниками одного рынка (кроме картелей и запрещенных «вертикальных» соглашений) для хозяйствующих субъектов с совокупной выручкой менее 400 млн. руб. Исключения не будут касаться естественных монополий, финансовых организаций и компаний с государственным участием.
Одновременно, проектом предложено исключить из статьи 5 Закона о защите конкуренции нормы о том, что доминирующим может быть признано положение хозяйствующего субъекта с долей менее 35 %.
Кроме того, законопроект предусматривает сокращение оснований проведения внеплановых проверок субъектов малого предпринимательства. Проверки по заявлению юридических лиц и граждан будут проводиться после согласования с органами прокуратуры. Исключения составят проверки по выявлению картелей, для них сохранится существующий порядок «внезапных» проверок.
Также проект поправок предусматривает внесение изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании торговой деятельности», исключающий из-под регулирования этого закона компании с оборотом менее чем 400 млн. рублей.
25 декабря 2014 г. Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу разработанный ФАС России в целях совершенствования уголовной политики в сфере экономики проект поправок к проекту федерального закона «О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Изменения в статью 178 УК РФ устанавливают более высокий порог ущерба и дохода, что позволит исключить уголовную ответственность для субъектов малого предпринимательства. Поправки отменяют преследование за неоднократное злоупотребление доминирующим положением.
Документ исключает уголовную ответственность за злоупотребление доминирующим положением, поскольку за злоупотребление доминирующим положением у ФАС России есть эффективный механизм воздействия на компании - это риски оборотных штрафов. Также законопроект конкретизирует порядок освобождения от уголовной ответственности лица, содействующего раскрытию такого преступления. Законопроект одобрен во втором чтении.
Принятие Правил недискриминационного доступа в ряде отраслей
Утверждены Правила недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи (Постановление Правительства Российской Федерации от 29.11.2014 № 1284).
ФАС России разработан проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по транспортировке газа по магистральным газопроводам, Правил подключения (технологического присоединения) к магистральным газопроводам, а также о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (далее – проект Правил). Проект Правил направлен на оптимизацию существующей системы доступа организаций к магистральным газопроводам. Так, вводится понятие «свободной мощности магистрального газопровода» и «магистрального газопровода», что создает равные условия доступа к мощностям магистральных газопроводов.
Кроме того, ФАС России ведется работа над проектом постановления Правительства Российской Федерации «Об обеспечении недискриминационного доступа к газораспределительным сетям в Российской Федерации» (далее – проект Положения), предусматривающим отмену действующего постановления Правительства Российской Федерации от 24.11.1998 № 1370 «Об утверждении положения об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям». Проект Положения направлен на оптимизацию существующей системы доступа организаций к газораспределительным сетям, обеспечивающим поставку газа до конечных потребителей. Проект Положения уточняет определение свободной мощности газораспределительных сетей и создает равные условия доступа к указанным мощностям для организаций группы лиц ОАО «Газпром» и независимых организаций. Введение этого принципа позволит упростить доступ потребителей к газораспределительным сетям.
При этом предусматривается введение существенных условий договора об оказании услуг по транспортировке газа, что необходимо для нормативного закрепления основных положений договора в целях исключения возможных случаев дискриминации независимых от собственников газораспределительных сетей потребителей услуг по транспортировке газа путем предъявления необоснованных требований со стороны организаций, осуществляющих транспортировку газа по газораспределительным сетям.
Ужесточение норм Федерального закона № 223-ФЗ
В 2014 году вступил в силу Федеральный закон от 05.05.2014 № 122-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», устанавливающий административную ответственность в отношении заказчиков за нарушение требований законодательства Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (разработчик – ФАС России).
ФАС России осуществляет ведение реестра недобросовестных поставщиков в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 № 1062 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)». По состоянию на 31.12.2014 в Реестр недобросовестных поставщиков включено 156 реестровых записей в отношении 142 участников закупок, уклонившихся от заключения договора, поставщиков (исполнителей, подрядчиков), договор с которыми расторгнут в связи с существенным нарушением ими договора.
Применение методов административного обжалования в строительстве
В декабре 2013 года Государственной Думой в первом чтении был принят проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части установления процедуры административного обжалования решений и (или) действий (бездействия) уполномоченных органов в градостроительной сфере).
В целях подготовки к рассмотрению законопроекта во втором чтении (запланировано во втором квартале 2015 года) ФАС России подготовлен и в октябре 2014 года внесен в Правительство Российской Федерации Проект поправок, подготовленных во исполнение решений, принятых Правительством Российской Федерации.
Законопроект предусматривает, что ФАС России будут рассматриваться жалобы по «короткой процедуре» на решения и (или) действия (бездействие) органов власти (органов местного самоуправления) и организаций, эксплуатирующих сети инженерно-технического обеспечения, принятые в рамках исчерпывающих перечней процедур в сфере строительства, установленных Правительством Российской Федерации. При этом рассмотрение будет осуществляться в 7-дневный срок в целях оперативного восстановления прав субъектов градостроительной деятельности, а должностные лица, допустившие нарушение, могут быть привлечены к административной ответственности – вплоть до дисквалификации.
В связи с принятием Указа Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 г. № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» Правительством Российской Федерации перед ФАС России была поставлена задача по реализации мер, направленных на обеспечение сбалансированности товарных рынков и недопущение ускоренного роста цен на сельскохозяйственную и продовольственную продукцию.
В рамках реализации поставленной задачи ФАС России был организован мониторинг оптово-отпускных цен в отношении определенного перечня социально-значимых продуктов питания, реализуемых хозяйствующими субъектами, занимающими существенную долю на региональных рынках. В перечень товаров, подлежащих мониторингу, были включены говядина (кроме бескостного мяса), свинина (кроме бескостного мяса), куры (кроме окорочков), рыба мороженная неразделанная, масло сливочное, молоко питьевое, картофель, капуста белокочанная свежая, лук репчатый, морковь, яблоки и гречневая крупа.
Кроме того, для получения оперативной информации о ценовой ситуации на продовольственных рынках на официальном сайте ФАС России и сайтах его территориальных органов были организованы «горячие линии».
Результаты мониторинга цен, а также анализа поступающей на «горячую линию» информации от граждан и хозяйствующих субъектов являлись основанием для проведения ФАС России и его территориальными органами контрольных мероприятий на тех рынках сельскохозяйственного сырья и продовольствия, на которых отмечалось наибольшее повышение цен. В частности, ФАС России были проведены массовые проверки на рынках мяса птицы и свинины, гречневой крупы, хлеба и муки, семян подсолнечника, сахара.
Принят Федеральный закон от 21.07.2014 № 265-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который направлен на расширение практики применения концессионных соглашений, упрощение заключения концессионных соглашений, привлечение в государственный сектор экономики частных инвестиций, увеличение круга участников концессионных соглашений, развитие добросовестной конкуренции;
Законом № 343-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации, которые исключают неопределенность в его применении (вступили в силу 06.12.2014). У иностранных инвесторов появилась возможность продлить срок действия выданного ранее решения о предварительном согласовании сделки без повторной подачи документов и прохождения всей процедуры.
В рамках реализации пунктов 35-38 Плана мероприятий («дорожной карты») «Повышение доступности энергетической инфраструктуры», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 г. № 1144-р, ФАС России разработаны и внесены в Правительство Российской Федерации проекты постановлений Правительства, направленные на введение типовых форм заявок на технологическое присоединение; соглашения о перераспределении мощности; типовых форм договоров энергоснабжения (купли-продажи) электрической энергии (мощности).
В 2014 году запущен пилотный проект по реализации круглого леса посредством биржевых торгов в Иркутской области25. ФАС России принимал активное участие в подготовке правовой базы, а также в создании порядка реализации лесоматериалов на товарных биржах.
Механизм реализации лесоматериалов на территории Российской Федерации посредством участия в биржевых торгах позволит отечественным предпринимателям максимально эффективно отслеживать рынок лесоматериалов: изменение ценового уровня, анализ конъюнктуры рынка лесоматериалов, динамику уровня обеспеченности, спроса и предложений.
24 октября 2014 года на Санкт-Петербургской Международной Товарно-сырьевой Бирже (далее – СПМТСБ) состоялись первые биржевые торги природным газом. Проект реализован в рамках исполнения протокола Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности от 4 июля 2014 года № А4-26-368. Во исполнение решения президентской комиссии по ТЭК, на площадке ФАС России была организована совместная с Банком России, Минэнерго, СПМТСБ, ОАО «НК «Роснефть» и ОАО «Газпром» работа по запуску биржевых торгов.
Федеральным законом Российской Федерации от 22.12.2014 № 438-ФЗ внесены изменения в статьи 23.48 и 23.74 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся отнесения к подведомственности антимонопольных органов рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 6 статьи 14.24 «Нарушение законодательства об организованных торгах» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с одновременным исключением их из юрисдикции Банка России.
Вносимые изменения обусловлены отсутствием у Банка России полномочий по контролю за хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговлю наличным товаром во внебиржевом сегменте, в том числе, нефтью и нефтепродуктами (указанные полномочия есть у ФАС России).
Принят совместный приказ ФАС России и Минэнерго России от 12.01.2015 № 3/15/3 «О внесении изменений в приказ ФАС России и Минэнерго России от 30.04.2013 № 313/13/225 «Об утверждении минимальной величины продаваемых на бирже нефтепродуктов и требований к биржевым торгам, в ходе которых заключаются сделки с нефтепродуктами хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на соответствующих товарных рынках».Указанное изменение обеспечит повышение прозрачности ценообразования и снизит возможность искажения цены отдельными компаниями на рынке СУГ.
Кроме того, предполагается введение дополнительной биржевой торговой сессии, призванной удовлетворять потребности, в том числе занимающих доминирующее положение хозяйствующих субъектов по покупке СУГ и нефтепродуктов, что, в свою очередь, должно способствовать повышению объективности данных при расчете соответствия реализованных на бирже объемов установленной минимальной величине.
Мониторинг розничного сегмента рынка нефтепродуктов дал основу для создания в сентябре 2014 года интерактивного модуля в виде карты Российской Федерации. Данный модуль отображает ценовую ситуацию в розничном сегменте рынка нефтепродуктов, в каждом регионе Российской Федерации. Кроме того, модуль дает возможность просмотреть ценовую ситуацию в целом по Российской Федерации, по каждому округу в отдельности, по каждой нефтяной компании, по каждому виду нефтепродукта, а также за любой отрезок времени, начиная с января 2013 года. Информация обновляется еженедельно.
Размещение интерактивной карты на официальном сайте ФАС России позволит любому потребителю ориентироваться в ценовой ситуации на розничном рынке нефтепродуктов, а также получать информацию о структуре этого рынка.
В целях устранения негативных практик на рынке автомобилей, запасных частей и сервисного обслуживания Ассоциацией европейского бизнеса в России по согласованию и при методической поддержке ФАС России был разработан Кодекс поведения автопроизводителей (далее - Кодекс), который определил основные принципы взаимодействия автопроизводителей и дистрибьюторов с дилерами и независимыми сервисными станциями. Основная цель разработки этого документа – формирование прозрачных недискриминационных правил взаимодействия между автодистрибьюторами и дилерами.
В целях оценки эффективности применения Кодекса ФАС России организован сбор информации от участников рынка, по результатам анализа которой можно утверждать, что снизилось количество обращений на действия официальных автодистрибьюторов в части отказов от сотрудничества с сервисными станциями и неофициальными дилерами на территории Российской Федерации.
ФАС России рассматривается возможность распространения опыта внедрения Кодекса на иные товарные рынки.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2014 г. № 1489 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации в связи с упразднением Федеральной службы по оборонному заказу» с 1 января 2015 г. Федеральной антимонопольной службе переданы функции по контролю за соблюдением законодательства в сфере государственного оборонного заказа (далее – ГОЗ) в части контроля размещения и исполнения ГОЗ, а также контроля за соблюдением порядка ценообразования на продукцию, поставляемую по ГОЗ, формированием и применением государственных регулируемых цен на такую продукцию при размещении и выполнении оборонного заказа. В дополнение к имеющимся у ФАС России функциям по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства указанные изменения позволят ФАС России сформировать комплексный подход к осуществлению контроля и надзора в сфере ГОЗ и повысить эффективность предотвращения и пресечения нарушений в данной сфере.
В 2014 году ФАС России подготовлен проект нормативного правового акта, предусматривающего порядок и сроки перехода на международный принцип исчерпания прав на товарные знаки в Российской Федерации26.
Переход к международному принципу исчерпания прав на товарный знак будет способствовать увеличению внутрибрендовой конкуренции путем увеличения количества хозяйствующих субъектов, импортирующих товар на территорию Российской Федерации, что в итоге создаст предпосылки для снижения розничных цен на товары правообладателя, и создаст возможность свободного перемещения на территории Российской Федерации товаров, товарные знаки на которых были законно размещены правообладателем за пределами Российской Федерации.
Изменение принципа исчерпания прав имеет большое значение, поскольку на ряде рынков национальный принцип исчерпания исключительных прав может привести к тяжелым последствиям (недостаточность или дороговизна лекарственных средств и медицинской техники), а также ограничивает возможности для конкуренции в целом.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.2014 № 871 утверждены разработанные с участием ФАС России Правила формирования перечней лекарственных препаратов, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Новый порядок, в частности:
1. Сделал процедуры формирования перечней открытыми и прозрачными.
2. Предотвратил конфликт интересов, а также минимизировал риски принятия решений участниками процесса, имеющими личную заинтересованность, за счет введения требований:
3. Ввел требование ежегодного пересмотра перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов.
4. Предусмотрел право заявителя в следующем календарном году подать доработанные предложения, в случае не включения препарата в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов в текущем году – при наличии уточненных данных.
Приняты разработанные с участием ФАС России поправки в Федеральный закон от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств».
Указанными нормами исключены механизмы недобросовестной конкуренции на фармацевтическом рынке, в том числе со стороны иностранных производителей, в части исключения понятия «оригинальных препаратов», 6-летнего срока защиты прав производителей «оригинальных препаратов», возможности ввозить в Российскую Федерацию препараты, не соответствующие правилам надлежащей производственной практики, выпуска на рынок препарата, не находящегося затем в обращении (в целях затягивания начала процедуры регистрации дженерика) и т.д.
Поправками установлены обязательные требования к лекарственным препаратам на всех стадиях их обращения, в том числе произведенным за пределами России, что обеспечит равные условия производителям лекарств.
С 5 ноября 2014 вступил в силу разработанный ФАС России Федеральный закон от 04.11.2014 № 333-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения положений, устанавливающих преимущества для отдельных хозяйствующих субъектов» (далее — Федеральный закон № 333-ФЗ).
Данный Федеральный закон исключил законодательства нормы, в соответствии с которыми денежные средства названных в этих законодательных актах категорий граждан27могут быть размещены только в банках, не менее половины акций (долей) которых принадлежит Российской Федерации.
Законодательно закреплен конкурентный механизм формирования органов управления единого общероссийского профессионального объединения страховщиков, осуществляющих ОСАГО (Российского союза автостраховщиков - РСА). Федеральный закон от 21.07.2014 № 223-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» закрепил конкурентный механизм формирования органов управления РСА, основанный на принципах равенства прав всех членов объединения на выдвижение кандидатур в названный орган управления и учитывающий также интересы средних и мелких страховщиков, оказывающих услуги на рынке ОСАГО.
В 2014 году внедрялись лучшие региональные практики:
- Стандарт развития конкуренции в субъектах Российской Федерации - «пилотное» внедрение в Республике Татарстан, Хабаровском крае, Волгоградской, Нижегородской и Ульяновской областях и г. Санкт-Петербурге28 (ФАС России, Минэкономразвития России, Агентство стратегических инициатив и Аналитический центр при Правительстве РФ оказывали содействие внедрению Стандарта развития конкуренции в этих регионах).
- принятие и реализация отраслевых «дорожных карт» по развитию конкуренции в регионах России;
- дальнейшая реализация региональных программ развития конкуренции.
- продолжена практика подготовки и размещения в Интернете «Черной и Белой книг проконкурентных и антиконкурентных региональных практик»
- ФАС России впервые разработала методику и сформировала рейтинг субъектов Российской Федерации по степени интенсивности конкуренции и состоянию конкурентной среды.
|
