Учреждение Российской академии наук
Институт системного анализа РАН
На правах рукописи
Смирнов Николай Валериевич
Методы оценки коррупции и антикоррупционной политики
в регионах России
Специальность 08.00.05. –
Экономика и управление народным хозяйством
(региональная экономика)
Диссертация на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Научный руководитель:
д.э.н. О.В. Кузнецова
Москва – 2010
Оглавление
Введение 3
Глава 1. Экономическая сущность коррупции и характер ее влияния на социально-экономическое развитие регионов 12
1.1. Существующие представления о коррупции и ее классификации 12
1.2. Предлагаемые определение и классификация коррупции в терминах новой институциональной экономической теории применительно к исследованию регионов 30
1.3. Анализ влияния коррупции на социально-экономическое развитие регионов 37
Глава 2. Методический подход к оценке уровня коррупции в регионах России 64
2.1. Разработка методики оценки уровня коррупции в регионах 65
2.2. Апробация методики оценки уровня коррупции в регионах (на примере Тверской области) 101
2.3. Оценка влияния коррупции на социально-экономическое развитие регионов России 106
Глава 3. Применение методики анализа коррупции к разработке направлений антикоррупционной политики в регионах 112
3.1. Международный и новейший российский опыт проведения антикоррупционной политики 112
3.2. Анализ сложившейся российской практики противодействия коррупции в регионах и методика оценки антикоррупционной политики 121
3.3. Предложения в области формирования и применения мер антикоррупционной политики в органах власти регионов 126
3.4. Предложения по противодействию коррупции в сфере малого и среднего предпринимательства 148
Заключение 155
Список использованной литературы 161
Используемые нормативные правовые акты 172
Приложение 1. Статьи УК РФ, относящиеся к коррупционным нарушениям 174
Приложение 2. Перечень нормативных правовых актов Тверской области, используемых при анализе коррупциогенности должностей 176
Приложение 3. Методика составления рейтинга регионов 179
Приложение 4. Перечень официальных сайтов регионов 185
Приложение 5. Перечень проанализированных нормативных правовых документов субъектов Российской Федерации 187
Приложение 6. Рейтинг регионов по наличию и качеству антикоррупционной политики 203
Введение
Актуальность исследования. Проблемы социально-экономического развития современного общества тесным образом связаны с качеством институциональной среды и эффективностью государственной политики. В настоящее время доказано, что страны с более низким уровнем коррупции, как негативной системной характеристикой институциональной среды, в среднем развиваются быстрее тех стран, в которых коррупция получила более широкое распространение.
Коррумпированные институты искажают координацию экономических субъектов, нарушают легальные механизмы спецификации и защиты прав собственности, снижают уровень общественного доверия к власти, бизнесу и внутри себя. Государственная политика в условиях коррупции не способна эффективно ставить и достигать общественно-значимые цели в силу существования устойчивых механизмов реализации иных частных или узкогрупповых интересов.
В своей статье «Россия, вперед!» Президент России Д.А. Медведев называет коррупцию одним из «запущенных социальных недугов, сковывающих её [нашей страны] творческую энергию, тормозящих наше общее движение вперёд».
По мнению Д. Кауфмана, в прошлом директора по управлению Всемирного банка, коррупция, а именно лоббирование финансовыми гигантами заниженных стандартов резервирования активов, стала одной из базовых причин, повлекших за собой в 2008 году мировой финансовый кризис1.
В течение последних двух десятилетий переходного периода уровень коррупции в России значительно вырос и представляет собой сложнейшее препятствие на пути модернизации экономики. В 2009 году Россия заняла 146 место из 180 стран по индексу восприятия коррупции международного агентства Трансперенси Интернешнл. При этом размеры коррупции в экономике страны сопоставимы с объемом консолидированного государственного бюджета.
Последние 4-5 лет, по субъективным данным социологических опросов граждан, коррупция является основным препятствием на пути экономического подъема в России2. Тем не менее, как показывают данные тех же социологических опросов, осуществление частного выбора гражданами связано с высокой долей коррупционных трансакций и с ростом спроса на коррупцию, а не повышением доли вопросов, решаемых в рамках законных формальных правил.
В настоящее время можно уверенно утверждать, что проблема коррупции получила официальное признание на высшем политическом уровне, о чем свидетельствует ежегодное ее упоминание в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, а также утверждение Президентом РФ в июле 2008 года Национального плана противодействия коррупции и сопутствующего пакета антикоррупционного законодательства в 2009-2010 годах. Важнейшим шагом для этого стала ратификация в 2006 году Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
В 2005 году задача внедрения механизмов противодействия коррупции была поставлена и на региональном уровне3 в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. Антикоррупционная политика получила нормативно-организационное развитие во многих субъектах РФ. При этом, как и в случае с гражданами, осуществление выбора отдельными представителями органов власти, вместо следования национальным интересам и добросовестного выполнения должностных обязанностей, достаточно часто происходит в пользу коррупции, что отражается на росте ее предложения4.
Отсутствие удовлетворительных результатов борьбы с коррупцией может быть обусловлено проблемно-целевыми, стратегическими и тактическими причинами. Все они в той или иной степени присутствуют в политике, проводимой в настоящее время субъектами Российской Федерации в рамках реализации Национального плана противодействия коррупции. Ошибки подобного рода могут не только привести к безрезультатности затрачиваемых усилий, но и усугубить проблемную ситуацию, придать вектору социально-экономического развития региона дополнительную негативную составляющую.
Именно поэтому реализация антикоррупционной политики требует определения условий и критериев целесообразности применения мер, действительно способных привести экономические отношения отдельных субъектов и всего общества в нормальное институциональное состояние, наиболее благоприятное для устойчивого развития. Вместе с тем, эффективность антикоррупционной политики в регионах не сводится к реализации действующего федерального законодательства, которое само по себе не застраховано от изъянов и не всегда способствует решению данной проблемы5.
Спецификация региональных особенностей проблемы коррупции требует вовлечения активных социальных групп в процесс принятия антикоррупционных политических решений, что создает возможности для экономического развития в рамках институционального консенсуса, то есть вне коррупции. Таким образом, социально-экономическое развитие регионов находится в тесной зависимости от проводимой в них антикоррупционной политики.
Уровень разработанности проблемы. Учитывая огромную весомость коррупции прежде всего в экономике, а также в социально-политической и духовно-культурной сферах жизни людей во многих странах мира и особенно в России и ее регионах, данная проблема получила самое широкое признание и пользуется пристальным вниманием со стороны многочисленных исследовательских субъектов. Последние представлены международными организациями (Transparency International, World Bank, GRECO, IMF, Freedom House, и др.), национальными и субнациональными правительствами и отдельными публичными органами власти многих стран, включая Россию, некоммерческими неправительственными организациями, коммерческими консалтинговыми агентствами, высшими учебными заведениями, а также многими представителями научно-академического, экспертного сообществ и даже отдельными гражданами, прямо не связанными с перечисленными выше субъектами.
Исследованию влияния коррупции на социально-экономическое развитие стран и отдельных территорий, а также разработке рецептов противодействия коррупции посвящено достаточно большое количество работ. Однако единая научно-обоснованная методика оценки социально-экономического эффекта от коррупции в регионах отсутствует. В России изучению уровня коррупции в регионах уделяется крайне мало внимания: последнее межрегиональное исследование коррупции в России было проведено еще в 2002 году.
Несмотря на многообразие инициатив, проектов и организаций, качественное развитие мировой антикоррупционной политики в основном приостановлено6. Во многом это связано с исчерпанием потенциала существующих аналитических подходов и отсутствием достаточно точного определения коррупции как самостоятельного явления экономической природы. В новейшей российской практике антикоррупционные инновации также не нашли широкого распространения. Вместо этого происходит лишь бессистемное применение отработанных рецептов, что обусловлено необходимостью выполнения международных обязательств, принятых Россией в 2006 году. Таким образом, возникает необходимость обновления теоретической основы коррупции и разработки нового подхода к исследованию данной проблемы, способного открыть возможности для дальнейшего совершенствования теории и практики антикоррупционной политики.
Основной целью настоящей работы является разработка методики анализа коррупции, а также подходов к антикоррупционной политике в субъектах Российской Федерации с позиций новой институциональной экономической теории (НИЭТ).
Выбор автором настоящей диссертационной работы экономического подхода для анализа проблемы коррупции основан на том, что именно экономическая наука в наибольшей степени предназначена для рационального объяснения масштабов распространения коррупционного поведения, а направление НИЭТ является наиболее продуктивным для структурного анализа и поиска оптимальных решений.
Для достижения этой цели в рамках исследования решаются следующие задачи:
дать оценку существующим и сформулировать новое определение коррупции как особого феномена, оказывающего влияние на социально-экономическое развитие регионов;
исследовать применяющиеся классификации и предложить новую классификацию коррупции, являющуюся следствием сформулированного определения;
проанализировать влияние коррупции на сравнительную эффективность альтернативных режимов регулирования экономической деятельности в регионах;
оценить уровень коррупции в экономике регионов на отдельном примере;
сравнить качество антикоррупционной политики в регионах;
разработать структурно-дифференцированный подход к проведению антикоррупционной политики в регионах.
Объектом исследования являются институты государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются коррупционные трансакции, совершаемые в рамках институтов государственной власти.
Теоретико-методологическую основу работы составляют фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых в области новой институциональной экономики (А.А. Аузан, А. Банерджи, Р. Коуз, П.В. Крючкова, Д. Норт, С. Пейович, В.Л. Тамбовцев, О.И. Уильямсон, Э.Г. Фуруботн, А.Е. Шаститко), и региональной экономики (Л.А. Валитова, Ж.А. Зайончковская, Н.В. Зубаревич, О.В. Кузнецова, Н.В. Мкртчян, М.Е. Портер, А.В. Сидорович, М.Дж. Энрайт), а также современные научно-прикладные и методические наработки в области исследования коррупции (Р. Вишни, Д. Кауфманн, М.И. Левин, Дж.Г. Ламбсдорфф, М.А. Овчинников, С.А. Пархоменко, В.Л. Римский, С. Роуз-Акерман, Г.А. Сатаров, В. Танзи, Дж.С. Хелман, А. Шляйфер). В ходе исследования автором был реализован комплексный подход к изучению коррупции, базирующийся как на общенаучных методах исследования, так и на современных прикладных методиках.
Информационную базу исследования составляют федеральные нормативные правовые акты в области противодействия коррупции и соответствующее законодательство субъектов Российской Федерации, в том числе положения об органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации; рейтинги российских регионов по качеству государственного управления; результаты социологических исследований в области коррупции; материалы административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах; данные официальной статистики о социально-экономическом положении регионов; зарубежные и отечественные прикладные исследования, посвященные разработке инструментария антикоррупционной политики; материалы научных конференций, посвященных проблеме коррупции и поиску путей ее решения.
Научная новизна работы состоит в определении условий и факторов распространения коррупции и ее структурных характеристик в регионах в терминах теории трансакционных издержек (подраздел НИЭТ) и разработке на основе полученных выводов подхода к разработке и применению антикоррупционной политики. Основными результатами, отражающими личный вклад автора и содержащими научную новизну, являются следующие:
сформулировано определение коррупции с позиций новой институциональной экономической теории как структуры управления оппортунистическим поведением и предложена общая классификация коррупции, основанная на этом определении и являющаяся обобщением известных классификаций;
на основе проведенного анализа сравнительной эффективности альтернативных режимов регулирования в регионах с учетом коррупции как следствия ограниченной рациональности и склонности к оппортунизму участников коррупционных трансакций предложена схема оптимизации режимов регулирования в регионах;
разработана методика эмпирической оценки коррупции в регионах, на основе которой получена оценка уровня коррупции в Тверской области;
разработана методика рейтинговой оценки антикоррупционной политики в российских регионах на основе информации, размещенной на официальных сайтах органов власти субъектов РФ и в региональных правовых базах, и составлен двойной рейтинг российских регионов, во-первых, по наличию и открытости, во-вторых, по качеству мер антикоррупционной политики;
сформулировано научное понятие фундаментальной деформации как феномена смещения институционального равновесия в сторону коррупции в результате инвестиций в коррупционный капитал; научно обосновано влияние специфичности активов, неопределенности и частоты трансакций на выбор контрагентами оптимальной формы коррупции как частной формы преодоления изъянов экономического регулирования, определяющий релевантный набор антикоррупционных мер;
на основе сформулированных критериев результативности и эффективности антикоррупционной политики с точки зрения социально-экономического развития регионов, с учетом сформулированного понятия фундаментальной деформации и выбора формы коррупции разработаны положения дифференцированного подхода к антикоррупционной политике, суть которых состоит в позитивной трансформации общего и специфического коррупционного капитала;
на основе разработанного подхода к антикоррупционной политике выработаны предложения к антикоррупционной стратегии в сфере малого и среднего предпринимательства (МСП).
Теоретическая значимость работы заключается в обогащении неоинституциональной экономической теории новой постановкой проблемы коррупции и структурном анализе роли коррупции в социально-экономическом развитии регионов. Результаты исследования могут быть использованы в качестве основы для дальнейшей разработки экономической теории коррупции в рамках институционального, регионального и некоторых других ее разделов.
Практическая значимость работы заключается в возможности применения ее результатов в ходе реализации антикоррупционной политики, включая разработку, применение, мониторинг и адаптацию антикоррупционных механизмов в рамках Национальной стратегии противодействия коррупции, административной реформы в Российской Федерации и регионах, а также в ходе иных реформ, направленных на модернизацию российской экономики.
Представленные результаты могут быть также использованы при подготовке и совершенствовании специализированных курсов в области государственного управления и региональной экономики, например, «Экономические теории коррупции», «Теории государственного регулирования (региональной) экономики», «Экономические основы региональной политики», «Экономическая теория преступления и наказания» или «Теории институциональных изменений».
Апробация и внедрение результатов. Основные теоретические и прикладные положения работы нашли свое отражение в ведомственных антикоррупционных программных документах и отчетных материалах, подготовленных в рамках проектов административной реформы в 2006-2010 годах, федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», а также Национального плана противодействия коррупции.
Начиная с 2009 года автор участвует в качестве независимого эксперта в Комиссии ФАС России по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов.
Материалы исследования были также использованы в рамках специализированного учебного курса «Новые технологии государственного управления» на факультете государственного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.
Автор принимал участие в научных и практических конференциях и семинарах, посвященных вопросам государственного управления, в том числе 5-й ежегодной международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (2007 г.), круглом столе ЦСР «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Российской Федерации: организация проведения и совершенствование механизма» (2009 г.), Форуме «Дни малого и среднего бизнеса России-2009» на ВВЦ, серии научно-практических конференций «Перспективы развития малого и среднего бизнеса в современных условиях», организованной НИСИПП совместно с региональными администрациями и др. (2010 г.).
Основные теоретические и эмпирические результаты исследования опубликованы в 7 научных работах общим объемом около 15 печатных листов, из них выполнено лично автором 5,5 печатных листов, в том числе 2 работы в научных журналах, рекомендованных ВАК.
|
