Методы оценки коррупции и антикоррупционной политики в регионах России

Скачать 3.34 Mb.

Название	Методы оценки коррупции и антикоррупционной политики в регионах России
страница	5/29
Тип	Автореферат

rykovodstvo.ru > Руководство эксплуатация > Автореферат

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 29

1.3.1. Коррупция как социально-экономическая проблема

Социально-экономическое развитие России и ее регионов на современном этапе неразрывно связано с рыночными отношениями. В соответствии с классическими представлениями в области политической экономии свободный рынок совершенной конкуренции обеспечивает наиболее эффективное распределение ресурсов. Данное утверждение, однако, можно считать верным лишь при условии отсутствия так называемых рыночных изъянов, то есть характеристик экономических обменов, соответствующих «устойчивому отклонению фактического размещения ресурсов от Парето-оптимального, то есть такого, при котором потенциальные выгоды от взаимовыгодного обмена исчерпаны полностью»^⁷⁴.

Понимание регулирования как средства реализации общественного интереса предполагает рассмотрение наличия рыночных изъянов как необходимого условия для вмешательства государства или иных экономических институтов. Однако указанное условие не является достаточным в силу того, что механизмы такого вмешательства также несовершенны. Одним из несовершенств является коррупция, понимаемая нами здесь как структура управления оппортунистическим поведением в институтах регулирования.

Существование коррупции поддается объяснению в рамках понимания регулирования как средства реализации частных интересов при официальном стремлении к достижению общественного интереса^⁷⁵. В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции данная проблема является неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства. С нашей точки зрения коррупция как явление не ограничивается рамками такого понимания и может рассматриваться вне зависимости от форм интересов по отношению к самым различным институтам, тем не менее, настоящий раздел сфокусирован именно на институтах регулирования.

Достаточно часто в органах власти коррупция рассматривается как абсолютное зло, а борьба с ней провозглашается самоцелью. Мы же придерживаемся более взвешенной и рациональной позиции в духе экономики общественного сектора: «Варианты, предполагающие активное государственное вмешательство, помогают преодолевать изъяны рынка, но часто связаны с изъянами государства. Принимая политическое решение, следует сопоставить экономические последствия тех и других, чтобы определить оптимальную форму и меру вмешательства»^⁷⁶. Таким образом, далее мы не будем отдавать предпочтения ни одному из указанных подходов в чистом виде, а выберем комплексный вариант в виде новой институциональной экономической теории (НИЭТ) как наилучший аналитический инструмент для достижения поставленных ниже задач.

Далее в разделе анализ посвящен влиянию коррупции на сравнительную эффективность альтернативных режимов регулирования экономической деятельности в регионах России. Объектом анализа являются следующие режимы: государственное (федеральное и региональное) регулирование, саморегулирование (делегированное и добровольное), сорегулирование (с участием государства и без него).

Собственно сравнительный анализ эффективности указанных альтернатив можно считать задачей, уже решенной в работе П.В. Крючковой^⁷⁷, поэтому мы будем опираться на имеющиеся результаты при анализе коррупционного и регионального аспектов данной проблемы, являющихся центральными в настоящем разделе. Для достижения поставленной выше цели необходимо последовательно решить следующие задачи:

Сформулировать базовые предпосылки и дать операциональные определения основным используемым понятиям,
Проанализировать на предмет коррупциогенности (рисков возникновения коррупции) альтернативные режимы регулирования,
Проанализировать рациональный выбор участников отношений в альтернативных режимах регулирования экономики регионов,
Разработать и предложить на основе анализа рационального выбора варианты оптимизации регулирования экономики на федеральном и региональном уровне.

1.3.2. Предпосылки анализа и общая гипотеза исследования

Таким образом, дальнейший анализ будет основан на следующих предпосылках, в целом согласующихся с принятыми в НИЭТ:

функционирование общих экономических институтов (легальной институциональной среды), включая гражданское право, судебную систему, действующих на всей территории государства;
действие федеральных и региональных метаинститутов регулирования, определяющих порядок введения и изменения регуляций;
действие определенных режимов регулирования, различающихся по регионам и секторам экономики. Под режимом регулирования далее будем понимать комплекс взаимодополняющих институтов ведения хозяйственной деятельности, состоящий из определенных правил и механизмов принуждения (обеспечения их исполнения);
Ограниченная рациональность^⁷⁸ участников отношений, включая объектов и субъектов регулирования, означающая, что их возможности по сбору, обработке информации и принятию рациональных решений имеют, во-первых, технологические (физические и временные) ограничения, во-вторых, экономические ограничения – издержки;
необходимость инвестиций для введения и издержек функционирования режимов регулирования, различающихся по структурным параметрам;
допущение оппортунизма как сильной формы поведения^⁷⁹ и коррупции как структуры управления таким поведением;
использование коррупции связано с инвестициями в общий и специфический (относительно регионов и секторов) коррупционный капитал. Общий коррупционный капитал может быть использован вне зависимости от региона и сектора экономики и характеризует индивидуальные способности участников отношений вступать в коррупционные сделки. Специфический коррупционный капитал является выражением накопленных знаний, опыта, связей, обеспечивающих непрерывность коррупционных трансакций в определенном экономическом секторе или отдельном регионе;
объекты регулирования также могут менять сектор экономики, регион, страну или уходить в «тень», то есть за рамки общей институциональной среды.
перечисленные альтернативные варианты выбора связаны с издержками:

смены экономической деятельности – барьеры входа/выхода в экономический сектор, зависящие от режима регулирования;
смены региона – межрегиональная мобильность капитала;
смены резиденции (оффшор) – внешняя мобильность капитала;
теневой деятельности – издержки сохранения секретности.

Общей исследовательской гипотезой является снижение априорной (ожидаемой) вероятности возникновения коррупции и рост необходимых инвестиций по мере учета интересов участников и аутсайдеров альтернативных режимов регулирования (рис. 1.2), позволяющих компенсировать или устранять изъяны рынка, которые будут последовательно проанализированы нами далее.

Рис. 1.2. Априорно ожидаемые параметры альтернативных режимов регулирования

Источник: составлено автором.
Далее перейдем к непосредственному анализу представленных на схеме режимов регулирования.

1.3.3. Влияние качества федерального и регионального государственного регулирования на рациональный выбор участников экономических отношений

Под государственным регулированием будем понимать использование юридических инструментов (регуляций) для реализации целей социально-экономической политики^⁸⁰. Характеристика регуляций как юридических инструментов означает, что адресаты регулирования принуждаются государством к следованию предписанной модели поведения под угрозой законного наказания, осуществляемого специализированными государственными ведомствами.

В соответствие с определенными нами предпосылками, введение, адаптация и изменение регуляций производится ограниченно рациональными профессионалами, в той или иной степени склонными к оппортунизму. Можно утверждать с высокой степенью вероятности, что данная теоретическая трактовка в целом соответствует мотивации большинства государственных служащих. Из этого следует, что как процесс, так и результаты принятия регулирующих решений часто отклоняются от оптимальных, что сопровождается квазирентными потоками для тех или иных социальных групп (отдельных должностных лиц, бизнеса или граждан).

Для дальнейшего анализа важно заметить, что, в соответствии с принятым нами определением, исходя из двоякой природы государственного регулирования, образующиеся в результате отклонений изъяны могут носить как юридический, так и социально-экономический характер последствий. При этом на практике юридические изъяны, как правило, приводят и к социально-экономическим последствиям. Отметим, что регуляции принято делить на экономические, целью которых является повышение эффективности использования ресурсов, и социальные, направленные на удовлетворение общественных ценностей^⁸¹. В ходе дальнейшего анализа нами сделан акцент именно на экономическом регулировании и характере его последствий, однако логика рассуждений может быть без ущерба распространена и на социальное регулирование.

Процесс введения регуляций, рассматриваемый как контрактный, сопровождается неполнотой и асимметричностью распределения информации между его непосредственными участниками (инсайдерами) с одной стороны и адресатами – с другой, а также третьими лицами. Конкретные параметры распределения информации во многом определяются качеством соответствующих метаинститутов (см. предпосылки анализа). В подобной ситуации, рассмотренной Дж. Акерлофом для рынка подержанных автомобилей^⁸², объективным образом возникает проблема неблагоприятного отбора как ex ante разновидности оппортунистического поведения, поскольку «несовершенные» регуляция, связанные с положительными квазирентными потоками для инсайдеров, постепенно вытесняют регуляции, нацеленные на общественный интерес.

Изъяны регулирования могут появляться как случайно, так и целенаправленно. Введение последних, с одной стороны, требует осуществления инвестиций, по большей части специфических, а, с другой стороны, связано с рисками, что является основанием для создания структуры управления, обеспечивающей целостность трансакций (по введению «несовершенных» регуляций), то есть – ex ante коррупции. При небольших рисках срыва введения «нужного» регулирования могут возникать гибридные коррупционные сделки, при которых стороны сохраняют свою автономность, но создают специфические меры предосторожности, например, взаимные возможности разоблачения или индуцированную асимметрию информации^⁸³. Достаточно высокие риски могут послужить основанием для вертикальной коррупционной интеграции^⁸⁴ в виде расстановки «своих» людей на ключевые должности, при этом направление интеграции может быть как прямым (так называемый «захват» бизнеса), так и обратным («захват» регулятора), и зависит от соотношения переговорных сил сторон.

Действующие изъяны, появившиеся в результате введения регулирования случайным или целенаправленным образом, выражаются в недоучете, игнорировании или нарушении интересов адресатов регулирования, а также третьих лиц, воспринимающих косвенные эффекты. Стремление «проигравших» компенсировать свои потери в частном порядке может быть реализовано в формах постконтрактного (ex post) оппортунистического поведения, включая (1) отлынивание (shirking), состоящее в скрытом использовании контрактных ресурсов в иных целях^⁸⁵ или, что то же самое – в производстве ложных контрактных сигналов, примером которого является оформление необходимой документации за вознаграждение без проведения надлежащей проверки (либо наоборот – проведение проверок без оформления соответствующих документов), (2) вымогательство или шантаж (hold-up), означающие использование преимуществ, возникших в рамках выполнения контракта, для изменения его условий, буквальным примером которых является требование официального лица взятки за успешное и своевременное завершение процедуры. В условиях значимых изъянов регулирования их частная компенсация требует систематического, а значит рискованного использования отлынивания и шантажа. Снижение рисков такой компенсации возможно путем создания специализированных структур управления – ex post коррупции. Гибридной формой структуры управления коррупционными трансакциями являются, в частности, посреднические фирмы, снижающие риски разоблачения, а также личные связи.

Воспроизводство коррупции происходит за счет неблагоприятного отбора участников отношений регулирования и накопления коррупционного капитала в обществе как значимого конкурентного преимущества.

Полученная нами теоретическая классификация коррупции в сфере государственного регулирования – выделение ее ex ante и ex post разновидностей – основана на ее оппортунистической природе, и поэтому должна быть дополнена важным объединяющим компонентом – коррупцией, основанной на стратегической форме постконтрактного оппортунизма^⁸⁶. Несмотря на ограниченную рациональность, проектировщики регулирования могут быть осведомлены о последствиях введения того или иного изъяна регулирования в виде будущих коррупционных возможностей. Таким образом, введение «несовершенного» регулирования может стать элементом коррупционной стратегии, целью которой является извлечение коррупционной ренты. Результатом реализации коррупционных стратегий являются интегрированные коррупционные сети, способные охватить даже метаинституты и которым соответствуют народные эпитеты «все схвачено» или «везде свои люди». Стратегический выбор между использованием юридических и чисто экономических изъянов связан с разницей между ожидаемыми потоками коррупционной ренты и необходимыми коррупционными инвестициями во введение изъяна и создание ex ante структуры управления. Представляется, что юридические изъяны требуют больших инвестиций ex ante, что связано с более высокими рисками разоблачения, так как их легче выявить, но и с большим потоком ренты ex post, так как юридические изъяны позволяют в дальнейшем избегать законного наказания, то есть легализовать ex post коррупцию. Таким образом, стратегический выбор зависит от доступности для непосредственных проектировщиков регулирования коррупционного ресурса и склонности к риску^⁸⁷.

Направление частных и общественных потоков ренты, как распределительный эффект регулирования, определяет необходимые условия эффективности видов коррупции: ex ante, ex post, стратегической формы. Результаты подробного анализа, основанного на этом утверждении, наглядно продемонстрированы в таблице 1.3.

Таблица 1.3. Возможности эффективной коррупции в зависимости от распределительных последствий регулирования

Поток ренты от регулирования		 тип регуляции	Возможности эффективной коррупции
Поток ренты от регулирования			Ex ante		Ex post		Стратегическая
Общест-венный	Частный		Общест-венная	Частная	Общест-венная	Частная	Общест-венная	Частная
тип коррупционного эффекта 			1	2	3	4	5	6
Положи-тельный (+)	+	(1)	нет	нет	нет	нет	нет	нет
Положи-тельный (+)	-	(2)	нет	нет	нет	есть	нет	нет
Отрица-тельный (-)	+	(3)	нет	есть	нет	есть	нет	есть
Отрица-тельный (-)	-	(4)	нет	есть	есть	есть	нет	есть

Источник: составлено автором.
Рассмотрим возможности эффективной коррупции для каждого из четырех типов регуляций, характеризуемых направлением общественного и частного потоков ренты.

Эффективное регулирование, сопровождающееся чистыми (за вычетом издержек) выгодами как для общества в целом, так и для каждого адресата, не способно спровоцировать возникновение коррупции, так как нарушение правил в данной ситуации не соответствует рациональному поведению экономических агентов (субъектов экономики). Примером такого регулирования может теоретически служить регистрация прав собственности на недвижимость, приносящая выгоды как владельцам недвижимости, так и обществу в целом. Этот пример не означает, тем не менее, априори отсутствия коррупции на практике, так как, во-первых, практика применения института регистрации может существенно отличаться от его идеальной модели, а во-вторых, существует вероятность наличия несогласных меньшинств или маргиналов (преступников), для которых, в отличие от большинства объектов регулирования, частные издержки регулирования превалируют над выгодами. Для них такие регуляции относятся ко второму типу.
Эффективные регуляции, сопровождающиеся чистыми издержками для адресатов, являются, по определению, эффективными административными барьерами^⁸⁸. Возникновение в них коррупции вполне возможно ex post и сопровождается негативными общеэкономическими последствиями. Представляется, что борьба с коррупцией силовыми методами, проводимая правоохранительными органами, обусловлена именно этими предпосылками. Однако в силу практического несовершенства метаинститутов они часто не выполняются.
Если возникновение первых двух типов регуляций объясняется теориями общественного интереса, то возникновение неэффективных регуляций, связанных, тем не менее, с положительным рентным потоком для адресатов, объясняется с позиций экономической (чикагской) теории регулирования^⁸⁹. Такие регуляции обязаны своим появлением ex ante коррупционной сделке, предмет которой включает юридические изъяны. Типичным примером регуляций третьего типа является разнообразная промышленная политика, проводимая в интересах конкретных отраслей без учета общеэкономических издержек. Наглядным примером могут также являться различные необоснованные законодательные изъятия. Возможность получения выгод ex post от введенного регулирования может привлечь аутсайдеров и спровоцировать возникновение ex post коррупции. Общественно затратные регуляции, как правило, являются продуктом стратегической коррупции.
В полной мере это относится к регуляциям четвертого типа – неэффективным административным барьерам, возникновение которых объясняется с позиции теории рентоориентированного поведения^⁹⁰. Возникая, как правило, в результате коррупции, они нацелены на массовое воспроизводство коррупционных потоков. Поэтому, в результате их установления, ex post коррупция может иметь даже общественное экономическое оправдание, что делает беспомощной антикоррупционные общественные призывы и пропаганду. В российской практике это произошло в связи с введением всеобъемлющей обязательной сертификации продукции в начале 1990-х годов. Тогда временно были установлены такие требования и процедуры, которые не могли ни физически соблюдаться производителями ни проверяться государственными органами. Так фактически был создан коррупционный рынок сертификатов, создающий иллюзию безопасности продукции и реальный неэффективный административный барьер, преодоление которого добросовестным образом в целом связано с запретительно высокими издержками. Адекватной же мерой противодействия такой коррупции, на наш взгляд, является дерегулирование, то есть замена государственных регуляций альтернативными формами. При кажущейся технологической простоте и логичности дерегулирование, в первую очередь, имеет политический характер и упирается в стратегическое противостояние коррупционных и антикоррупционных сил, победа в котором, если и возможна, то только при условии перманентного превосходства одной из сторон, либо в результате сильных внешних потрясений, носящих ex ante непредсказуемый характер последствий. Применительно к сертификации, это выражается в безуспешности реформы технического регулирования^⁹¹, которая изначально была нацелена не только на исправление существующей ситуации, но и недопущение подобных случаев в будущем. Положительные практические сдвиги можно наблюдать, например, в принятии в конце 2009 года постановления Правительства РФ, утвердившего замену обязательной сертификации декларированием соответствия значительной части продукции^⁹².

Федеральные регуляции по определению распространяются на всю территорию государства и могут носить универсальный характер (например, налогообложение, общие требования безопасности продукции и процессов, связанных с ее производством) или распространяться на отдельные отрасли или сектора экономики (лицензирование отдельных видов деятельности, требование обязательного страхования ответственности, специальные режимы налогообложения). Региональное регулирование также может носить общий экономический характер (например, региональное налогообложение) или охватывать лишь отдельные виды деятельности (лицензирование, находящееся в ведении субъектов федерации, или тарифное регулирование).

Наряду с коррупцией, как частным способом компенсации несовершенства государственного регулирования, для его адресатов существуют альтернативные возможности его избежать (устранить для себя), различающиеся по регионам. Так смена экономической деятельности (в частности, производство товаров-субститутов) позволяет избежать отраслевого регулирования, однако сохраняет необходимость иметь дело с федеральными регуляциями и преодолевать барьеры входа/выхода. Эффект от данной альтернативы становится максимальным, когда регулирование носит узко специализированный характер, виды экономической деятельности позволяют использовать одни и те же ресурсы производства, так что безвозвратные потери в связи с отказом от использования специализированных ресурсов незначительны. Препятствием для смены экономической деятельности являются также факторы спроса, включающие ценовую и неценовую эластичности и издержки переключения.

Другой альтернативой является смена региона или государства как способ избежания действия общеэкономических региональных или федеральных регуляций соответственно. Логично предположить, что издержки эмиграции выше издержек смены региона, однако это становится не так очевидно для приграничных регионов или анклава (Калининградской области). Смена государства открывает гораздо более широкий выбор режимов регулирования, чем просто переезд в соседний регион, что активно используется оффшорными компаниями.

В этом смысле интерпретация действий региональных органов государственного регулирования, направленных на выстраивание барьеров выезда из региона, состоит в инвестициях в устойчивость коррупционных трансакций. Различные институциональные барьеры, такие как регистрация по месту жительства, трансакционные издержки продажи жилья, инфраструктурные ограничения, включая транспортную и информационную недоступность, даже культурные традиции, включающие территориальные и родственные связи выступают в качестве механизмов поддержки коррупционных трансакций. Действия или бездействия региональных властей, направленные на сохранение или усугубление данной ситуации, таким образом, являются инвестициями в коррупционный капитал.

В условиях сравнительно высоких барьеров смены вида деятельности или территориального размещения, определяемых в основном объективными экономическими условиями, изъяны регулирования позволяет избежать теневая структура управления, опосредующая трансакции вне легальной институциональной среды. Одним из наиболее выдающихся исследований, создающих системное представление об условиях теневой деятельности, опубликовано в книге Эрнандо де Сото «Иной путь» ^⁹³.

Основной причиной возникновения теневых («внелегальных» по Де Сото) отношений является отрицательный спрос на регуляции типа 4, и их избежание является самой важной выгодой адресатов. При этом они вынуждены нести целый ряд частных издержек:

инвестиции в создание теневой институциональной среды (коллективное действие),
повышенные трансакционные издержки (в силу сравнительных недостатков теневой институциональной среды),
издержки отказа от ряда эффективных комплементарных регуляций,
ограничения в источниках инвестиций и рынках сбыта,
издержки взаимодействия с агентами легальной экономики,
издержки сохранения секретности.

Среди общественных издержек теневой деятельности наиболее значимыми являются:

ограничение экономического развития в силу имманентных свойств теневой деятельности,
снижение спроса на право и воспроизводство правового нигилизма как неформального правила,
снижение эффективности выполнения государственных функций.

Таким образом, нами показано, что изъяны государственного регулирования могут сопровождаться достаточно разнообразными координационными и распределительными последствиями в виде неэффективных ограничений и безвозвратных потерь для субъектов экономики и ее развития в государстве и регионах. Решение данной проблемы связано с поиском альтернативных механизмов регулирования экономической деятельности.

1.3.4. Саморегулирование как альтернатива государственному регулированию

Анализ эффективности государственного регулирования показал, что базовые предпосылки ограниченной рациональности и оппортунизма в результате неблагоприятного отбора регуляций приводят к распространению коррупции. Частный выбор в данных условиях всегда связан с существенными безвозвратными издержками, и даже попытки коллективного ухода в теневой сектор не способны повлиять на суть проблемы.

Возвращаясь к предпосылкам анализа (п. 1.3.2), заметим, что оппортунизм, видимо, является чертой человеческого поведения, которая так или иначе проявляется во всех культурных сообществах и вне зависимости от воспитания, а ограничения способностей человека принимать рациональные решения могут быть преодолены технологически лишь отчасти^⁹⁴. Тем не менее, возможности применения НИЭТ позволяют нам утверждать, что коррупция, обусловленная этими предпосылками, может быть преодолена институционально в результате выбора альтернативных режимов регулирования.

Одним из них является саморегулирование – институт, в рамках которого (1) группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легальные правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, (2) экономические агенты, будучи объектами регулирования, имеют возможность легально управлять поведением регулятора^⁹⁵. Если первая часть данного определения означает установление неких регуляций, что характерно и для государственного регулирования, то вторая его часть содержит принципиальное отличие, так как государство может быть «управляемо» непосредственно объектами регулирования только с помощью коррупции, что было подробно проанализировано нами выше.

Под саморегулируемой организацией (далее – СРО) будем понимать сеть контрактов (обычно – зонтичный контракт), заключаемых множеством экономических агентов, действующих в рамках правил, определяемых институтом саморегулирования^⁹⁶.

По степени автономности от государства можно различать добровольное и делегированное саморегулирование. В случаях установления правил и контроля их выполнения полностью сами участники саморегулирование считается добровольным. Участие государства в каком-либо из компонентов, помимо институциональной среды, означает делегированный характер саморегулирования.

С одной стороны, в рамках добровольного саморегулирования, по сравнению с государственным регулированием, рациональные ограничения введения, изменения и адаптации регуляций являются гораздо менее жесткими, так как в информационном обмене участвуют все объекты регулирования, а издержки избегания регулирования частным образом существенно ниже в силу возможности выхода из состава СРО. Таким образом, саморегулирование связано с гораздо меньшими внутренними системными изъянами^⁹⁷, способными спровоцировать внутреннюю коррупцию (между СРО и ее участниками), риск возникновения которой все же остается при наличии значимых барьеров выхода и асимметричного распределения информации и переговорных сил между участниками.

Тем не менее, возможности устранения внутренних изъянов рынка посредством саморегулирования имеют существенные ограничения, обусловленные издержками коллективных действий агентов экономики и противодействием государства, не желающего терять свои монопольные позиции в области регулирования. Так, саморегулирование может быть основано между экономическими агентами, объединенными только по определенным принципам и лишь определенным образом (например, в отдельных отраслях); имеющийся набор санкций имеет ограниченную (как правило, меньшую по сравнению с юридическими) действенность^⁹⁸; данный режим регулирования подразумевает наличие аутсайдеров.

Кроме этого, саморегулирование не только не позволяет устранить внешние изъяны рынка, но и может спровоцировать их увеличение. Так, саморегулирование может быть инструментом ограничения конкуренции (за счет повышенной координации экономических агентов) и введения в заблуждение потребителей (посредством производства ложных сигналов), а также расширения вредного производства, то есть дополнять структурные изъяны рынка стратегическими. Важным с нашей точки зрения выводом является то, что, находясь в рамках общей институциональной среды, саморегулирование может выступать основой структуры оппортунистического поведения в государственном регулировании – коррупции.

Внешние изъяны добровольно саморегулируемого рынка могут быть компенсированы государством при помощи делегирования функций дополнительного контроля за участниками рынка. Делегированные СРО, с одной стороны, характеризуются повышенной действенностью и позволяют компенсировать внутренние и внешние рыночные изъяны, не устраненные в рамках добровольного саморегулирования, а с другой – несут на себе риски возникновения коррупции, присущие государственному регулированию. Риски возникновения и распространения коррупции в режиме делегированного саморегулирования с обязательным членством могут быть даже выше по сравнению с режимом государственного регулирования, особенно, если делегированная СРО занимает монопольное положение^⁹⁹: дополнительный эффект достигается за счет координации, присущей участникам саморегулирования. Отсутствие требования об обязательном участии экономических агентов в СРО способно решить проблему лишь частично, поскольку аутсайдеры саморегулирования, не имея коррупционного ресурса и других, добросовестных, преимуществ СРО, вряд ли будут способны сохранить хоть сколько-нибудь устойчивое положение на рынке.

Анализ влияния структуры регулятора на распределительные последствия коррупции в работе Шляйфера и Вишни^¹⁰⁰ позволяет сделать аналогичные выводы для сравнения различающихся по структуре режимов государственного регулирования и делегированного саморегулирования (таблица 1.4).

Таблица 1.4. Сравнительный уровень издержек коррупции в режимах регулирования

Режим регулирования			Структура регулятора	Частные издержки от коррупции	Общественные издержки от коррупции
Государственное регулирование		1	Несколько независимых служб	+++	+++
Делегированное саморегулирование	Обязательное членство – одна организация	2	Единственная служба	++	+++
	Обязательное членство – несколько организаций (конкуренция среди СРО)	3	Несколько конкурирующих служб	+	++
	Необязательное членство	4	Конкуренция СРО и независимых служб государства	+	++

Источник: составлено автором.
Так, частные издержки от коррупции для агентов рынка будут наибольшими в случае государственного регулирования, что связано с необходимостью инвестирования в коррупционный капитал нескольких служб. Такие инвестиции достаточно осуществить единожды в условиях монопольной делегированной СРО, а значит, соответствующие издержки снижаются для каждого из агентов. Несмотря на это, совокупный объем коррупционных платежей во втором случае может быть больше, благодаря преимуществам координационных действий. Возможность выбора из нескольких СРО или отказа от участия в саморегулировании стимулирует СРО повышать качество режима регулирования, что отражается на снижении коррупционных издержек.

Кроме анализа частных издержек коррупции в таблице 1.4 наглядно продемонстрировано соотношение общественных издержек. Изъяны государственного регулирования связаны с наибольшими коррупционными издержками для агентов рынка, но координационные возможности делегированной формы саморегулирования позволяют перекладывать частные издержки на общество за счет производства внешних рыночных изъянов. Таким образом, изъяны в первых двух режимах регулирования характеризуются сопоставимо высокими общественными издержками. Уровень последних может быть значительно снижен в режимах нескольких СРО или необязательности участия в них, но только с оговоркой об эффективности конкуренции между ними. В противном случае предложение СРО лучших условий агентам рынка может осуществляться за счет размывания самого режима регулирования.

Основной вывод, вытекающий из проведенного нами анализа, состоит в том, что включение в расчеты при выборе оптимального режима регулирования коррупции может существенным образом повлиять на его результаты. Наличие внешних изъянов рынка (неустраненных структурных или стратегических), функционирующего в режиме саморегулирования, создает предпосылки для государственного вмешательства посредством делегирования контрольных функций, для которого характерны повышенные по сравнению с режимом государственного регулирования риски возникновения коррупции с вытекающими последствиями.

1.3.5. Сорегулирование как механизм реализации принципа «включенного третьего»

Если саморегулирование и позволяет устранить изъяны рынка с незначительными рисками возникновения коррупции, то только на определенных рынках, где распределение переговорных сил и информации между участниками достаточно равномерно для эффективного учета их интересов, а внешние экстерналии незначительны. Наличие же последних, а также риска введения дополнительного несовершенного государственного регулирования способны обернуться в серьезные негативные последствия для экономики.

Альтернативным механизмом учета интересов третьих лиц является включение их представителей в процесс разработки, адаптации и изменения регуляций. Общий случай такого регулирования принято называть сорегулированием, рабочее определение которому целесообразно дать по аналогии с саморегулированием: институт, в рамках которого (1) легальные правила, регулирующие хозяйственную деятельность агентов, создаются, адаптируются и изменяются этими агентами, а также третьими лицами, (2) экономические агенты и третьи лица, воспринимая прямое или косвенное воздействие (выгоды и/или издержки) регулирования, имеют возможность легально управлять поведением регулятора.

На практике сорегулирование может быть реализовано в самых разных формах: общественная экспертиза регуляций и их проектов, согласование регуляций с общественными организациями, участие представителей третьих лиц в структурах органов регулирования, представительство третьих лиц непосредственно в органах регулирования и многое другое. Сорегулирование могло бы стать универсальным регулирующим режимом при отсутствии трансакционных издержек функционирования, обусловленных проблемой коллективного действия, а также эффекта блокировки, вызванного сопротивлением получателей рентных потоков действующих режимов регулирования.

Проблема коллективного действия возникает вследствие высоких издержек участия представителей всех групп интересов и ограничений действенности механизма принуждения. Необходимость компенсации ограничений в санкциях создает спрос на вмешательство государства. Предложение такого вмешательства определяется сравнительными преимуществами в применении насилия (юридических санкций) и уже названным эффектом блокировки. В результате взаимодействия спроса и предложения на практике гораздо чаще встречаются формы сорегулирования именно с участием государства.

На наш взгляд, риски возникновения изъянов сорегулирования наиболее вероятно могут быть обусловлены концентрацией переговорной силы и информации у одной из сторон, которой чаще всего является государство или крупный бизнес как носители административно-политических и экономических преимуществ соответственно. Однако сам принцип включения в регулирование не только государства и/или агентов рынка, но и третьих лиц (принцип включенного третьего^¹⁰¹) уже означает более равноправное участие сторон по сравнению с режимами государственного регулирования или саморегулирования, что повышает шансы установления справедливых регуляций, учитывающих издержки и выгоды максимального числа заинтересованных лиц, оставляя минимум пространства для коррупции.

1.3.6. Анализ рационального выбора регионов в условиях альтернативных режимов регулирования и предложения по оптимизации

Общая классификация рассмотренных режимов регулирования, основанная на взвешенной позиции автора, обозначенной в начале настоящего раздела, представлена на следующей схеме (рис. 1.3).

Рис. 1.3. Классификация режимов регулирования по условиям оптимальности

Источник: составлено автором.
Представленная классификация является, по сути, схемой оптимизации регулирования, практическая реализуемость которой зависит, во многом, от реального соотношения переговорных позиций между группами экономических агентов, воспринимающих прямое или косвенное воздействие регулирования.

Итак, по результатам проведенного выше анализа мы можем заключить, что если в режиме государственного регулирования ограниченная рациональность является значимым фактором возникновения коррупции, то саморегулирование (отчасти) и сорегулирование (в наибольшей степени) позволяют устранить данную проблему. Склонность к оппортунистическому поведению может быть реализована в виде изъянов регулирования за счет преимуществ в переговорной силе, однако и эта проблема находит свое общее решение в форме включения в процесс регулирования максимально возможного количества структур координации групп интересов, в том числе некоммерческих организаций граждан и бизнеса и других структур.

Предложенная в начале данного раздела общая исследовательская гипотеза (о снижении априорной (ожидаемой) вероятности возникновения коррупции и росте необходимых инвестиций по мере учета интересов участников и аутсайдеров альтернативных режимов регулирования, позволяющих компенсировать или устранить изъяны рынка) подтверждается в краткосрочном периоде с весьма существенной оговоркой на близкое к равномерному распределение переговорных сил сторон. Выбор последних может быть наиболее вероятно отдан режиму государственного регулирования, если его сравнительные преимущества по применению легального насилия достаточно велики. Рациональной стратегией региональных органов власти в таком случае станет строительство барьеров для ухода из-под регулирования, включая действия по усилению контрольных мероприятий и борьбы с теневым сектором, подчинению бизнеса собственным решениям, а также бездействие в области производства инфраструктуры, направленные на снижение всякого рода мобильности. Результатом подобных усилий является повышение спроса на коррупцию как частный способ компенсации изъянов регулирования. Возникающая в регионах фундаментальная деформация институтов способна завести экономику в устойчивое «плохое» (коррупционное) равновесие. Вывод региональной ситуации из состояния «плохого» равновесия, на наш взгляд, мог бы взять на себя федеральный центр, адекватной антикоррупционной стратегией которого было бы повышение мобильности предпринимательских, трудовых и прочих ресурсов за счет институционального объединения экономического пространства и осуществления федеральных инвестиций в экономическую инфраструктуру^¹⁰², однако эффективность данной стратегии может быть существенно снижена в условиях высоких накоплений общего коррупционного капитала в масштабах всего государства. Аналогичный негативный эффект может быть вызван промедлениями в реформировании, создающими возможности для коррупционной адаптации. Попытки федеральных властей усилить контрольный аппарат могут дать краткосрочный положительный эффект только в регионах с низким запасом коррупционного капитала. В остальных регионах, а также в долгосрочном периоде такая политика может лишь сыграть на руку апологетам коррупционных стратегий.

Различные формы предпринимательских объединений, в том числе проанализированные нами режимы саморегулирования, а также разнообразные объединения граждан являются альтернативными институтами, позволяющими решить проблему коллективного действия и повысить переговорную силу сторон в процессе установления, адаптации и изменения режимов регулирования. По мнению автора, важнейшим результатом проведенного выше анализа является новая гипотеза: развитие саморегулирования или иных форм координации агентов экономики, сопровождающееся повышением переговорных сил отдельных сторон, создает преимущество общих решений перед частными, эффективность и коррупциогенность которых зависит от равномерности общего распределения переговорных сил. Другими словами, координация одних участников регулирования может быть направлена против других его участников в процессе установления регулирования, что может привести к еще большей неэффективности и коррупции.

Наилучшим вариантом долгосрочной антикоррупционной стратегии, таким образом, можно назвать стимулирование развития институционального разнообразия за счет снижения трансакционных издержек заключения институциональных соглашений. Региональная политика гостеприимности к «нестандартным» формам гражданской организации может быть индикатором положительной тенденции в качественных институциональных изменениях. Продолжение научно-исследовательской работы в данном направлении представляется автором в эмпирической проверке вновь сформулированной гипотезы на основе региональных оценок. Следующая глава посвящена описанию возможных и достигнутых результатов такой оценки.