РЕФОРМА МЕЖБЮЖДЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
«ЯБЛОКО» предлагает новую модель межбюджетных отношений, ориентированной на реализацию модели федерализма, создающего рынок. Существующая в России модель не способствует и не побуждает субнациональные органы власти к расширению налоговой базы. Федерализм создающий рынок, призван поставить субнациональные власти в такие условия, при которых они были бы заинтересованы в расширении налоговой базы и ускорении промышленного роста.
Мы предлагаем:
Четко распределить расходные полномочия между всеми уровнями бюджетной системы, до минимума сократив сферу совместной компетенции, обеспечив равенство уровней нормативно-правового регулирования, финансирования и предоставления.
Ввести единую систему (классификацию) налогов и сборов, при которой каждый налог (за исключением НДС) разбивается на налоги трех уровней: федеральный, региональный и местный.
Каждый уровень бюджетной системы наделить полномочиями по самостоятельному установлению своего налога и определению его ставки в пределах законодательно закрепленного максимума для каждого уровня. Например, налог на прибыль, относящийся в настоящий момент к федеральным регулирующим налогам будет трансформирован в три самостоятельных налога следующим образом:
федеральный налог на прибыль;
региональный налог на прибыль;
местный налог на прибыль.
Ограничить действие нормы БК РФ о централизации доходов бюджетов нижестоящего уровня, установив исключительный перечень централизованных мероприятий, на финансирование которых могут направляться централизуемые доходы, а также виды и доли налоговых доходов, которые могут быть централизованы.
Ввести механизм горизонтального выравнивания с помощью разделения 2,5% НДС между регионами пропорционально доле их населения в численности населения РФ в целом, и 2,5% НДС – между муниципальными образованьями пропорционально доле их населения в численности населения РФ в целом. Это необходимо сделать уже в 2004 году, чтобы частично (на 50%) компенсировать потери региональных и местных бюджетов от отмены налога с продаж.
Абсолютные суммы фонда ФФПР закреплять на между регионами, получающими трансферты ФФПР, на трехлетний период (с поправкой на дефлятор ВВП).
Определить, что 50% финансовой помощи бюджетам других уровней из федерального бюджета осуществляется на основе софинансирования – ФРР и ФССР должны в сумме быть равны ФФПР (вследствие реализации п. 6, а также пп. 3, 5, 7, потребность регионов в трансфертах ФФПР резко уменьшится).
Принять рамочным федеральным законом объективную методику выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, обеспечивающую единые принципы выравнивания потенциала местных бюджетов во всех субъектах РФ.
Ввести механизм выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных отделений в субъектах РФ социальных внебюджетных фондов, аналогично методике ФФПР.
-
Основы федерализма, создающего и поддерживающего рынок
Нормативная экономическая теория выделяет следующие принципы функционирования межбюджетных отношений:
Принцип субсидиарности, означающий закрепление расходов за как можно более низким уровнем правительства в целях наиболее адекватного и оптимального их предоставления.
Принцип централизации функций, учитывающий экономию на масштабах предоставления услуг, и исключающий дублирование в предоставлении услуг общественного сектора разными уровнями власти и разными правительствами одного уровня.
Принцип связанности, согласно которому право принимать решения должно принадлежать группе, отвечающей за финансовую сторону вопроса.
Именно в поиске баланса между двумя первыми принципами и находится оптимальная модель разделения расходных полномочий. Принцип субсидиарности также означает, что ответственность за выполнение каких-либо государственных задач должна по мере возможности принадлежать какому-то одному уровню власти, чтобы разные уровни власти не выполняли одни и те же обязанности. Третий принцип больше связан с теорией общественного выбора. Этот принцип будет нарушен, например, в случае, если парламент Федерации примет решение по социальному закону, который повлечет за собой финансовую нагрузку субъектов Федерации или муниципалитетов без передачи соответствующих финансовых ресурсов и полномочий.
Рассматривая первые два принципа, необходимо отметить, что экономическая теория не нашла убедительных и точных моделей распределения функций между уровнями государственного управления (кроме очевидных решений, например, отнесения обороны на национальный уровень5). Определить оптимальное распределение можно лишь используя третий принцип – принцип связанности, исходя из предшествующего исторического развития страны.
В анализе распределения государственных функций между уровнями бюджетной системы необходимо различать финансирование, нормативно-правовое регулирование и предоставление общественных благ6. Эти функции могут быть закреплены за разными уровнями бюджетной системы. Например, законодательные рамки и финансирование социальной помощи лучше устанавливать и осуществлять из Центра для обеспечения общегосударственных социальных стандартов; предоставление же осуществлять на местном уровне, как более приближенном к конкретным гражданам, и где наиболее адекватно можно провести проверку нуждаемости. Тем не менее, из принципа связанности следует, что в большинстве случаев уровни финансирования, нормативно-правового регулирования и предоставления должны совпадать.
Программа развития бюджетного федерализма в России до 2005 г.7 впервые попыталась осуществить распределение регулирования, финансирования и предоставления всех видов расходов по уровням бюджетной системы.
Переговорному аспекту федерализма уделяют в последнее время всё большее внимание. По мнению Д. Елеазара, директора Центра федеративных исследований Темплсткого университета, федерализм –это «тесный союз, предусматривающий распределение ресурсов между несколькими центрами, которые для достижения общих целей должны вырабатывать совместные соглашения8». Эффективность федерализма как особой формы территориальной демократии в разрешении многих проблем как больших, так и малых стран, как моно, так и многонациональных, приводит к тому, что федеративная форма государственного устройства оказывается всё более популярной.
Весьма важной для рассмотрения специфики федеративного аспекта межбюджетных отношений является концепция национальной солидарности. Национальная солидарность – важнейший и старейший принцип любого человеческого сообщества, означающий взаимосвязанность и взаимную ответственность9. В этом качестве солидарность противостоит как безудержному индивидуализму, так и тотальному коллективизму. Солидарность предотвращает раскол общества на непримиримые и враждующие друг с другом классы, означает ответственность не только за тех, с кем связаны твои непосредственные интересы, но и за всех, кто живет в одной стране.
Впервые принцип солидарности был сформулирован в известной энциклике папы римского Льва XIII Rerum Novarum в 1891 г.10 Однако в начале XX века этот принцип использовался только социалистами и социал-демократами. Только с середины XX века солидарность стала базовым принципом христианской демократии, причем выходит на первое место, «обгоняя» принципы общего блага, субсидиарности, права и справедливости11. А с 1967 г. солидарность стала базовым принципом Всемирного Либерального Интернационала12. Таким образом, солидарность стала общим для всех основных политических течений принципом, и потеряла политическую окраску. Во многих странах солидарность является конституционным принципом13.
Раскол или дезинтеграция государства таким образом, связана с неудачей в реализации национальной солидарности. Если центральное правительство не способно (или не желает) осуществлять межрегиональное перераспределение и поддержание единых социальных стандартов, то в лучшем случае можно ожидать глубокого кризиса (Бельгия, Канада, Италия, Мексика); в худшем - возможен раскол (Югославия, Чехословакия, Советский Союз).
В этих условиях многими исследователями предлагаются два отчасти пересекающихся варианта – переход к модели конкурентного бюджетного федерализма, и то, что можно коротко охарактеризовать, как установление четких правил, жестких нормативов и методик (налогов и расходных полномочий, оказания финансовой помощи). В зрелых федерациях разделение полномочий, сфер деятельности и ресурсов между Центром и регионами стабильно, предсказуемо, так как ясно очерчено в Конституции, опирается на судебную практику, многолетнюю политическую традицию, определяется четко установленными правилами игры и является, поэтому производным от существующих федеральных институтов. В России такая связь противоположна – здесь институты федерализма формируются спонтанно протекающими политическими процессами, где доминируют предпочтения элит.
На наш взгляд, здесь происходит определенная подмена понятий. Какой бы совершенной ни была методика, в ней невозможно будет учесть все параметры. В принципе, такая методика вряд ли вообще возможна в связи с известным принципом «ограниченности мышления». К тому же, как уже было отмечено выше, не существует единого оптимального распределения расходных полномочий. Соответственно, или методика и «жесткие параметры» будут волюнтаристски установлены федеральным Центром, или они будут результатом того же самого переговорного процесса Центра и региональных элит.
Ничего страшного в этом нет. Согласования и переговоры – неотъемлемый элемент современной демократии. Другими словами, проблема не в переговорном характере российского федерализма, а в том, что переговорный процесс носит закрытый характер.
В США, например, прямо предусматривается связь объема финансовой поддержки с результатами деятельности администрации по мобилизации и целевому использованию бюджетных средств, по проведению активной социально-экономической политики – категориальные гранты (софинансирование отдельных видов расходов совместно со штатами) в 20 раз превышают блочные гранты («трансферты на выравнивание»14).
Это позволяет сделать следующий вывод: между переговорным и конкурентным федерализмом нет противоречий. Отчасти переговорный и конкурентный аспекты федерализма играют свою роль на разных этапах. Так, на этапе формирования собственной модели федерализма в переходной экономике более важным является переговорный аспект, а при дальнейшем функционировании модели – конкурентный.
В 1945 г. Ф. Хайек предположил, что, поскольку местные власти имеют больше информации о местных условиях и предпочтениях, чем национальное правительство, то они примут лучшее решение15.
Дж. Бреннан и Дж. Бьюкенен подчеркивают, что децентрализация является серьезным органичением для государства-Левиафана16 - мобильность экономических агентов между субнациональными органами власти в поисках "фискальной выгоды" (больше общественных благ, меньше налогов) может являеться частичной или даже абсолютным заменителем ограничений поведения государсвта, направленного на максимизацию налоговых поступлений17.
Р. Масгрейв отметил, что децентрализованные государства «обходятся» меньшей долей государственных расходов в ВВП, чем централизваонные, что свидетельствует о повышении эффективности государсвтенных расходов при децентрализации18.
Р. Инман и Д. Рубинфельд, суммируя современные дебаты по бюджетному федерализму, выделяют 3 его преимущества: он позволяет распределить ресурсы более эффективно, обеспечивает политическое участие как неотъемлемый элемент демократии, защищает базовые права и свободы человека19.
Гипотеза Тибу является важнейшим доводом в пользу децентализации – по аналогии с рынком частных благ потребители-избиратели выявляют свои предпочтения по поводу общественных благ, и побуждают государство повышать эффективность их производства, переезжая из общины в общину, «разрешая» облагать себя налогами, и «покупая» общественные блага в той или иной общине –«голосуя ногами». В то же время, в отношении центрального правительства у потребителей-избирателей нет столь действенных механизмов контроля. Важнейшие условие реализации гипотезы Тибу – конкуренция местных общин (как в области налогообложения, так и производсвта тех или иных общественных благ) и высокая мобильность населения.
Однако вплоть до середины 1990-х гг. модель Тибу была лишь элегантной и интересной теоретической конструкцией. В модели Роуза-Акермана (1979 г.) с использованием местными общинами налога на собственность было доказано, что равновесие в модели не существует. В моделях Дунца (1985 г.), Гринберга и Шитовица (1988 г.), Кониши (1994 г.) существование равновесия было возможно только с использованием пропорционального подоходного налога при запрещении налога на собственность. Наконец, модель Эппла, Филимона и Ромера (1994 г.20) возможность равновесия допускается, однако при использовании серьезных ограничений индивидуальных функций предпочтений и производственных функций. Существование равновесия в модели Тибу без необходимости внесения внешних ограничений в модель доказал Т. Нешиба21 в 1996 г., причем при инкорпорации в модель национального уровня власти и национальных общественных благ.
Наличие значительных внешних эффектов является традиционным аргументом в пользу национального уровня для производства общественного блага. Однако децентрализация и конкуренция между общинами в рамках модели Тибу также способствует интернализации внешних эффектов при инвестировании в межпоколенческие общественные блага (intergenerational public goods), такие как общественная инфраструктура, защита окружающей среды, НИОКР22. Другими словами, нынешние поколения склонны недооценивать ценность таких благ, что приводит к их недопроизводству, т.е. является ярким примером отрицательного внешнего эффекта. В результате децентрализации этот внешний эффект интернализируется.
Важно различать фискальные и прямые внешние эффекты. Фискальные внешние эффекты затрагивают только бюджетные ограничения будущих поколений (например, увеличение задолженности). Прямые внешние эффекты затрагивают производственные и технологические возможности будущих поколений (например, невосполнимый ущерб окружающей среде). Согласно исследованию Дж. Конли и Э. Рэнджела23, полностью интернализировать фискальные внешние эффекты наиболее эффективно способно применение налогообложения земли, в то время как межрегиональная конкуренция позволяет интернализировать прямые внешние эффекты, однако в отличие от фискальных внешних эффектов, полная интернализация прямых невозможна24. Таким образом, пионерное исследование Дж. Конли и Э. Рэнджела опровергает господствовавший в теории бюджетного федерализма вплоть до последнего времени взгляд, что, во-первых, интернализировать внешние эффекты независимо от их типа способна лишь межрегиональная конкуренция, и во-вторых, она способна сделать это полностью. Важнейшие выводы и предложения указанной работы для интернализации "межпоколенческих" внешних эффектов заключаются в следующем:
Каждый уровень правительства должен обладать собственной налоговой базой.
Производство "длительных общественных благ" должно осуществляться на как можно более низком уровне власти, при интернализации всех межрегиональных внешних эффектов и учете экономии от масштаба. Это означает, что национальная инфраструктура, НИОКР, национальные леса, должны финансироваться из федерального бюджета, а именно за счет поступлений от федерального земельного налога. Местная инфраструктура должна финансироваться из местного бюджета, а именно за счет местного налога на землю.
Местные межпоколенческие общественные блага, которые производят значительные прямые внешние межпоколенческие эффекты, такие как например, окончательные решения по поводу окружающей среды, должны быть децентрализованы.
Межпоколенческие общественные блага, которые производят прямые внешние эффекты, а также межрегиональные внешние эффекты должны распределяться по-разному, и зависеть от действия разнонаправленных эффектов – межрегиональные стимулы, что подразумевает децентрализацию, и интернализация межрегиональных внешних эффектов, что подразумевает централизацию. Например, в случае сохранения редких видов животных межрегиональные эффекты доминируют, поэтому необходима централизация подобных решений. Региональные парки вызывают также межрегиональные внешние эффекты, однако оказывают услуги в основном жителям данного региона, поэтому более выгодна децентрализация.
Таким образом, несколько критериев В. Оатса можно свести к двум. Итак, для того, чтобы определить уровень правительства, который наиболее эффективным образом обеспечит производство данного общественного блага, необходимо:
а) определить природу данного блага, т.е. степень его "смешанности";
б) определить природу вызываемых при его производстве внешних эффектов (фискальные или прямые внешние эффекты).
Таким образом, согласно теории бюджетного федерализма функции центрального правительства можно свести к производству чистых (а не смешанных) общественных благ и коррекция прямых (но не фискальных) внешних эффектов.
Финансовое выравнивание служит решению трех задач:
Компенсация внешних эффектов, возникающих в виде перелива выгод от деятельности одного административно- территориального образования в другие.
Перераспределение в целях уменьшения различий в налоговом потенциале, вызванных экономической дифференциацией регионов.
Устранение недостатков налоговой системы25.
В рамках новой институциональной теории перераспределение может привести к риску морального характера (moral hazard): финансово сильные регионы наказываются тем, что должны отдавать свои финансовые ресурсы по мере того, как их экономический успех увеличивает различие между ними и экономически слабыми регионами. Наоборот, экономически слабые регионы теряют право на финансовые трансферты в случае увеличения их доходной базы, и таким образом, не получают пользы от дополнительных доходов, поскольку одновременно теряют право на получение части денежных средств. Таким образом, экономически слабые регионы могут быть не заинтересованы в использовании трансфертов для улучшения экономической ситуации и увеличения доходной базы.
Для избежания проблем «морального риска» и «безбилетника» необходима объективная оценка размеров выравнивания, то есть размеров предоставления финансовой помощи регионам.
Концепция «федерализма, поддерживающего рыночные отношения», в отличие от классических работ, основное внимание уделяет не эффективному распределению функций в условиях статичной экономики26, а взаимосвязи межбюджетных отношений, экономического роста и реформ.
По аналогии с новой институциональной теорией фирмы, согласно которой у менеджеров нет разумной причины следовать интересам акционеров, необходимо предположить, что чиновники скорее будут присваивать политическую ренту, чем следовать интересам избирателей. Для недопущения этого необходимо создать соответствующие институты. Для того, чтобы сохранить и поддержать рынок, правительству необходимо:
Поддерживать позитивные рыночные стимулы, которые вознаграждают успех. Если правительство будет забирать слишком большую часть будущего дохода, что экономическим агентам не будет стимула брать на себя риск.
Придерживаться жестких бюджетных ограничений. В случае мягких бюджетных ограничений правительство будет продолжать затратные неэффективные проекты, у экономических агентов не будет стимулов избегать ошибок.
Важное значение имеет также распределение власти между различными уровнями правительства для поддержания жестких бюджетных ограничений. Субнациональные органы власти, не имея доступа к кредитам Центрального банка, а также сталкиваясь с более жесткими условиями заимствования на финансовых рынках, чем федеральное правительство, сталкиваются, соответственно, с более жесткими бюджетными ограничениями27. Таким образом, чем выше доля субнациональных бюджетов в консолидированном, тем жестче бюджетные ограничения национального правительства в целом.
Подчеркивая важность межрегиональной конкуренции, сформулированной Ч. Тибу, концепция федерализма, поддерживающего рынок говорит, что межрегиональная конкуренция является важным дисциплинирующим механизмом, "наказывая" субнациональные органы власти за несвойственное рынку и неоправданное вмешательство. Опять параллель с новой институциональной теорией фирмы – менеджеру, плохо выполняющему свои обязанности, грозит падение зарплаты на будущих местах работы.
Межрегиональная конкуренция в рамках федерализма, поддерживающего рынок означает, что факторы производства перемещаются из тех административно-территориальных образований, которые проводят грабительскую политику. Конкуренция за мобильные факторы производства и доходы предотвращает избыточное налогообложение и регулирование. Конкуренция также способствует поддержанию жестких бюджетных ограничений – общины, производящие неэффективные расходы или поддерживающие неэффективные местные производства, вскоре осознают, что им труднее бороться за привлечение мобильных факторов производства.
Федерализм, поддерживающий рынок, можно описать как комплекс конкретных и неизменных правил, в значительной степени ограничивающих полномочия федерального правительства в области налогообложения, в то время как центральные органы государственной власти наделены полномочиями по обеспечению свободной торговли и мобильности факторов производства, перемещающихся между регионами. Согласно этой теории, ограничение полномочий федерального правительства в сфере налогообложения не позволяют Центру ущемлять интересы частного сектора, в то время как конкуренция между регионами дисциплинирует субнациональные органы государственной власти, заставляя их проводить политику, способствующую предпринимательской деятельности и инвестициям. Создаваемые таким образом действенные стимулы способствуют увеличению объема инвестиций и являются важным фактором, повышающим темпы экономического роста.
Ряд зарубежных исследователей приходят к выводу, что замечательная способность китайских реформ генерировать ресурсы для многих местных органов власти «имела значительные последствия - это позволило им не только обеспечить благосостояние его жителей, часто гораздо большее, чем в близлежащих районах, противящихся рыночным реформам, но это помогло изменить мнение тех, кто скептически относился к реформам28».
По мнению О. Бланшара и А. Шлейфера29, столь существенная разница в темпах экономического роста в Китае и России объясняется во многом разным поведением местных властей в рассматриваемых странах.
Существует две гипотезы, объясняющие негативное отношение местных властей к развитию частного сектора в России. Во-первых, местные власти оказывались под контролем владельцев рент – старых крупнейших предприятий, оставшихся с советского периода. Местные власти были вынуждены направлять трансферты на эти предприятия, и защищать их от (потенциальных) конкурентов – новых фирм. Во-вторых, это рентоориентированное поведение местных властей в результате дезорганизации управления. Многочисленные ведомства и их подразделения пытались получить ренту от частного сектора, делая неприбыльным любой бизнес, по крайней мере, легальный.
Неформальное влияние субнациональных властей может сказываться различным образом, включая контроль над лицензированием, водоснабжением, различными видами дотаций или штрафов, обеспечение защиты от банкротства, проведение инспекций, предоставление гарантий по коммерческим ссудам и прямое участие в капитале, предоставление коммунальных услуг, бюджетные и внебюджетные фонды, лицензирование, влияние на судебную систему и региональные энергетические комиссии, условия реструктурирования и погашения задолженности и т.д. Широко применяются двусторонние соглашения с крупнейшими налогоплательщиками региона, согласно которым предприятия осуществляют прямое финансирование производства общественных благ (содержание объектов ЖКХ и социальной сферы, инвестиции в предприятия региона и даже компенсация убытков социальной сферы30).
Федерализм может сыграть ведущую роль в развитии страны31. Сам новый термин – «федерализм, сохраняющий рынок», был введен, чтобы подчеркнуть преимущества децентрализации для роста в Китае32. В работе Е. Журавской система межбюджетных отношений, сложившаяся в России, охарактеризована как "федерализм, препятствующий рынку" (market-hampering federalism33). Причина этого – в слабых фискальных стимулах, т.е. независимости доходов субнациональных бюджетов от роста местной налоговой базы.
В отсутствие фискальной независимости изменения объемов местных налоговых сборов мало влияют на ту часть средств, которая остается в распоряжении местных органов власти. Напротив, прирост налоговых поступлений достается властям более высокого уровня, тогда как их уменьшение компенсируется ростом субсидий со стороны бюджета более высокого уровня. В таким условиях местным органам власти достанется больше, если они попытаются получить субсидии от властей более высоких уровней, нежели будут развивать свои собственные налоговые базы. Кроме того, у местных органов власти есть стимулы сбора средств через систему коррупции, поскольку полученными таким образом деньгами не надо делиться с властями более высоких уровней. Поэтому в отсутствие фискальной независимости у местных органов власти нет стимулов для развития своих налоговых баз.
Местные власти могут выбрать три способа получения дополнительных доходов – расширение местной налоговой базы, выбивание трансфертов из Центра, получение взяток и прочие нелегальные каналы от бизнеса. Каким из трех способов сбора средств пользуются местные политики в большой мере определяется степенью фискальной независимости местного бюджета. При этом, уровень сбора налогов зависит как от усилий налоговых органов, так и от размера налоговой базы. Местные органы власти в России сами не занимаются сбором налогов, хотя и могут влиять на работу местных органов по сбору налогов. Однако размер местной налоговой базы в большой степени зависит от действий местных органов власти.
Доля местных бюджетов в КНР в расходах расширенного правительства достигла 50% в 1993 г. против менее 1/3 в России. Анализ Е. Журавской показал, что между КНР и РФ на местном уровне нет большой разницы в расходных полномочиях и доходных источниках. Где существует большая разница – это в разделении доходов между уровнями власти.
В Китае местные власти обязаны отчислять в бюджеты высших уровней более или менее фиксированные суммы доходов, однако после отчисления они регулируют использование оставшихся в их распоряжении средств, в основном, самостоятельно. Более того, по поводу разделения бюджетных доходов в вышестоящим уровнем власти заключаются долгосрочные соглашения, которому местные власти перечисляют абсолютную сумму или определенный процент от доходов. Нет нужды говорить, какие это создает стимулы для местных властей по наращиванию налоговой базы. Что касается внебюджетных доходов местных властей в Китае, то они ни с кем не делятся34.
В результате, предельная норма перевода средств в вышестоящий бюджет составила всего 0,16 в 1982-1992 гг.
Контраст с ситуацией в России, где многочисленные предложения, например, по фиксированию абсолютной величины трансфертов на несколько лет были отвергнуты, и соглашения о разделении доходов часто (ежегодно) пересматриваются. Разделение доходов зависит во многом от политических факторов, а не от усилий субнациональных властей по расширению налоговой базы.
Модель Журавской35.
Мэр города решает следующую задачу:
max c*P+B+S, Р+S<=Tсобств+Трег (3.1.1)
Мэр выбирает уровень производства общественных благ P, степень регулирования частного бизнеса В, а также часть бюджета S, направляемая на "личное" использование мэра. Мэр получает политическую выгоду c*P от предоставления общественных благ, частную выгоду от избыточного регулирования В в виде взяток предпринимателей за отказ от регулирования, причем 0, что означает, что мэр оценивает выше свою частную выгоду от взяток и воровства бюджетных денег, чем политическую выгоду от направления бюджетных средств на производство общественных благ. Бюджетное ограничение мэра заключается в том, что сумма бюджетных расходов не может превышать сумму доходов от собственных и регулирующих налогов.
Собственные налоговые источники Тсобств – возрастающая функция от налоговой базы города, и положительно зависит от Р (общественные блага, включая такие, как обеспечение правопорядка и законности, уменьшают издержки предпринимателей) и отрицательно – от В. Сделаем предположение, что Тсобств состоят из фиксированной части W и переменной W(P,B):
Тсобств=W+W(P,B) (3.1.2)
W(P,B)=g(P)*y(B) (3.1.3)
Где g'>0, y'<0.
Разделяемые доходы, состоящие из регулирующих налогов, зависят от суммы собственных доходов города W, и состоят из фиксированной части T и переменной части T(W), равной a*W:
Трег=Т+T(W) (3.1.3)
T(W)=a*W (3.1.4)
Экзогенный параметр a, -1<=a<=0, представляет собой оценку слабости фискальных стимулов. Если а=-1, то фискальные стимулы абсолютно слабые, т.е. бюджетные доходы не зависят от действий мэра, т.е. от P, B и S, поскольку увеличение собственных доходов влечет аналогичное уменьшение доходов от регулирующих налогов. Если а=0, то фискальные стимулы сильные – увеличение налоговых доходов города полностью идет на увеличение собственных доходов. Параметр а близок к 0 в Китае, и к –1 – в России.
Тогда задачу оптимизации мэра можно переписать следующим образом:
max c*P+B+S, P+S<=T+W+(1+a)*g(P)*y(B) (3.1.5)
Пусть P*, B*, S* - решение задачи оптимизации. Следующие предположения позволяют проиллюстрировать, как фискальные стимулы влияют на решение мэра.
dB*/da <0 для всех a
dP*/da>0 для всех a
dS*/da<0, d[T+W]=-d[(1+a)g*y*]
Пп. 1 и 2 означают, что по мере роста фискальных стимулов размер регулирования и взяток уменьшается, а объем производства общественных благ возрастает. П. 3 означает, что в если сравнить два города с одинаковыми бюджетными доходами, но с разными фискальными стимулами, то в городе с более сильными стимулами мэр меньше ворует из бюджета. Но это означает, что не только объем, но и эффективность производства общественных благ выше в случае сильных фискальных стимулов.
Модель иллюстрирует, таким образом, что сильные фискальные стимулы влияют на поведение политиков по отношению к частному бизнесу и эффективности производства общественных благ.
Используя модель, Е. Журавская тестирует гипотезу 1, согласно которой фискальные стимулы в России очень слабы, и показатель а, таким образом, близок к –136; гипотезу 2, согласно которой скорость формирования новых предприятий положительно коррелирует с величиной фискального стимула; гипотезу 3, согласно которой усиление фискальных стимулов повышает эффективность производства общественных благ37. Величина a получилась равной меньше -0,9. Это означает очень большое изъятие дополнительных доходов, почти абсолютное. То есть 90 коп. из каждого дополнительного рубля собственных доходов местных бюджетов изымалось региональными властями в виде уменьшения доли местных властей в регулирующих налогах или уменьшения трансферта. Соответственно- никакого стимула для местных властей расширять налоговую базу. Более того, это означает, что местное самоуправление отнюдь несамостоятельно в финансовом отношении.
Результаты, полученные в модели также объясняют, почему среди городов России Москва и С.-Петербург резко выделяются по числу малых и вновь созданных предприятий, причем столь существенная разница отнюдь не может быть сведена к выгодам, связанным с развитием инфраструктуры. Обладая до последнего времени двойственным статусом муниципального образования и региона (субъекта Федерации), эти города имели меньше проблем с фискальными стимулами.
Модель Бланшара-Шлейфера38.
Местные власти сталкиваются со следующим выбором: либо ограничить трансферты старым государственным или бывшим государственным фирмам и позволить новым частным фирмам развиваться, расти и входить на рынок, способствуя росту, либо осуществлять трансферты старым предприятиям, не допускать появление новых фирм, и замедлять рост. Что побуждает местные власти выбирать второй вариант? Контроль старых владельцев рент, защита их от конкуренции. Рентоориентированное поведение означает, что местные власти просто не в состоянии ограничить взятки и коррупцию местных чиновников.
Пусть у – дополнительный выпуск в результате роста, а также дополнительные налоговые доходы центральных и местных властей в результате роста, b – частная выгода местных властей от препятствования росту, например, сумма взяток и других платежей старых фирм местным властям за ограничение конкуренции.
Центральное правительство хочет ускорить рост, оно использует политику «кнута и пряника»:
используя дополнительное разделение доходов (пряник) от роста с местными властями в доле а, тогда если местные власти ускоряют рост, то их доходы увеличатся на а*у.
Воздействуя на вероятность того, что местные правительства останутся у власти. Пусть рх – вероятность того, что местные правительства останутся у власти, если они препятствуют росту, и ру – если они проводят политику, ускоряющую рост. Определим р=ру/рх. Конечно, величина р зависит от того, выбираются или назначаются местные власти (в последнем случае центральное правительство может устанавливать р как оно пожелает). Воздействие на величину р в случае выборности местных правительств осуществляется путем поддержки определенных кандидатов и влияния на мнение избирателей и исход выборов. Если это влияние слабо, то р может быть меньше единицы – местное правительство с большей вероятностью останется у власти, если будет проводить сдерживающую рост политику (старые фирмы политически более организованы и влиятельны, чем их новые (потенциальные) конкуренты).
В результате, местное правительство выберет политику, ориентированную на рост, если
ру*а*у>рх*b, или
р*а*у>b (3.1.7)
Таким образом, чем больше воздействие центрального правительства на местные власти, чем больше разделение дополнительных налоговых доходов от роста, чем больше сам потенциал роста, и чем меньше доходы от препятствования роста, чем больше местные власти будут выбирать политику, ориентированную на рост.
Очень важна величина а. Исследования для Китая устанавливают её в размере 0,839, правда, для случая отношений между центральными и региональными бюджетами. Насчет межбюджетных отношений региональных и местных властей исследования не проводились. Тем не менее, это означает, что 80% дополнительных доходов от ускорения экономического роста достаются региональным, а не центральным властям.
Что касается России, то величина а составила всего 0,140 (для отношений региональных и местных бюджетов), что безусловно является весьма слабым стимулом для ориентированной на рост политики местных властей. Неудивительно, что среди 13000 российских муниципальных образований лишь 400 являются донорами41. Обычно они являются "дойными коровами" региональных властей. Более того, заведомая невыполнимость и нерациональность устанавливаемых федеральным Центром требований прямо побуждают субфедеральные власти прибегать к использованию различных форм «теневой» бюджетной политики (исполнение бюджетов в режиме выборочного секвестра, применение денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды, предоставление индивидуальных налоговых льгот42, что в рассматриваемой модели является поведением, препятствующим экономическому росту).
Трансферты могут способствовать стимулированию экономического роста, в том числе и на субфедеральном уровне. То есть трансферты рассматриваются как финансовые перечисления, которые должны выравнивать социально-экономические условия в различных регионах, обеспечить одинаковую «чистую финансовую выгоду» для граждан (net fiscal benefits). Однако целью такого выравнивания является не только установление социальной справедливости, сколько эффективное функционирование экономики страны43.
|
