ПРЕДЛОЖЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ КОНКУРЕНТНЫХ МЕХАНИЗМОВ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ СРЕДСТВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2003 ГОД
Предложения «ЯБЛОКА» по совершенствованию конкурентных механизмов распределения средств федерального бюджета на 2003 год направлены на повышение эффективности бюджетного процесса по следующим четырем основным взаимосвязанным направлениям, реализация каждого из которых предполагает решение ряда входящих в него суб-задач:
Повышение эффективности взаимодействия с частными предприятиями и предприятиями других форм собственности, поставляющих товары и услуги органам власти различных уровней
Увеличение эффективности расходования бюджетных средств на проекты и программы, финансируемые из федерального бюджета
Повышение конкурентности распределения государственных заказов, направляемых предприятиям и организациям различных форм собственности
Стимулирование конкурентных начал в экономике в ходе реализации государственных программ и проектов, размещения государственных заказов
Повышение качества поставляемых государству товаров и услуг, профессионального и технологического уровня предприятий и организаций, работающих по выполнению государственных заказов и подрядов; внедрение стандартов качества продукции, квалификационных требований к персоналу, используемым технологиям, методам управления, расчета себестоимости продукции и внутрифирменного учета
Увеличение соответствия выполняемых по заказу государства работ и проектов поставленным перед эти проектам государственным задачам
Предотвращение развития форм монополизма в ходе разработки и реализации бюджета
Повышение эффективности использования федеральных трансфертов, направляемых регионам, за счет развития межрегиональной конкуренции за получение федеральных средств. Межрегиональная конкуренция за привлечение инвестиций.
Повышение прозрачности и эффективности целевого использования федеральных трансфертов бюджетам регионов и (через регионы) муниципальных образований
Развитие конкуренции между регионами и муниципальными образованиями по линии повышения эффективности расходования выделяемых им средств федерального бюджета
Экономия бюджетных средств
Улучшение соотношения затрат и выгод при расходовании бюджетных средств
Привлечение средств в местные бюджеты за счет создания более благоприятных условий для ведения бизнеса и проживания налогоплательщиков в местный бюджет по сравнению с другими административно - территориальными образованиями.
Повышение эффективности расходования государственных средств, выделяемых на поддержание конкуренции и предотвращение монополизации отдельных отраслей и секторов экономики
Повышение эффективности органов антимонопольной защиты, входящих в состав исполнительной ветви власти, прежде всего, МАП
Расширение возможностей правоприменения в области предотвращения монополизации рынков товаров и услуг и обеспечения развития на них справедливой конкуренции (за исключением случаев естественной монополии)
Пополнение государственного бюджета за счет возбуждения и выигрывания государственными органами судебных исков против монополистов, оставление значительной части выигранной исковой суммы в распоряжении выигравшего дело в суде государственного органа и ее использование на его развитие и премирование сотрудников, непосредственно причастных к выигрыванию дела
Проведение разъяснительной работы и формирование мотивационных механизмов для защиты своих интересов, ущемленных в ходе монополистической практики частных предприятий и государственных органов, широкими слоями населения, общественными организациями, предприятиями различных форм собственности, органами власти различных уровней
Учет последствий реструктуризации естественных монополий для доходной и расходной части федерального и местных бюджетов
Учет прямых последствий
Учет косвенных последствий
По первому из названных направлений представляется необходимым дать следующие пояснения.
Составление и исполнение бюджетов всех уровней может как содействовать, так и препятствовать реализации приоритетов антимонопольной политики, иначе говоря, бюджетный процесс способен как создавать монополии, так и, напортив, содействовать развитию конкуренции. В ходе размещения заказов как федеральных, так и местных органов власти государство имеет возможность формировать рынок соответствующих товаров и услуг и воздействовать на стратегическое поведение на нем поставщиков, включая их технологическую, сбытовую, инвестиционную политику, выбор и построение отношений с субподрядчиками и т.д.
Это касается, прежде всего, механизмов и процедур исполнения бюджета. Исполнение заложенных в бюджет программ, расходование целевых и несвязанных средств создает своеобразный рынок государственных заказов и подрядов, предполагает передачу части государственных средств в руки частных подрядчиков и исполнителей работ интересах государственных органов различных уровней. В зависимости от процедур размещения государственных средств этот рынок может быть как монополизирован, так и представлять собой поле для развития справедливой конкуренции.
С точки зрения возможностей формирования конкурентных начал на товарных рынках при размещении государственных заказов наиболее важным представляется, во-первых, совершенствование правил размещения государственных заказов и торговли на рынках, где государство закупает необходимые ему товары и услуги.
Прежде всего, необходимо повысить прозрачность и усовершенствовать процедуры тендеров, через которые размещаются государственные заказы органами власти федерального, регионального и местного уровня. Указ Президента РФ и размещении государственных заказов через коммерческие конкурсы и торги (тендеры) распространяется преимущественно на размещение заказов органами власти федерального уровня.
Однако и на федеральном уровне отсутствует должный контроль за справедливым проведением тендеров. На практике решение конкурсных комиссий в подавляющем случае является окончательным и не оспаривается. Это создает условия для необъективного решения конкурсных комиссий относительно исходов тендеров. Для предотвращения дальнейшего развития этой негативной тенденции «ЯБЛОКО» предлагает внести поправки в действующее законодательство, обеспечивающие наличие внешних стимулов для конкурсных комиссий в целом и их отдельных членов к максимально объективному принятию решений об исходе тендеров. Эти поправки, в частности, должны включать:
Публикацию и доведение до широкой общественности результатов голосования конкурсных комиссий с поименным указанием подачи голосов конкретными членами комиссий
Право конкурентов победителя тендера по коммерческому конкурсу и других заинтересованных сторон4 на оспаривание результатов решения конкурсной комиссии в суде
В случае, если конкурентам или другим заинтересованным сторонам удастся доказать в суде неправомерность решения конкурсной комиссии, те ее члены, которые голосовали за неправомерное решение, должны нести правовую ответственность в индивидуальном порядке.
На региональном же и местном уровне проводимые тендеры носят скорее формальный характер, и выбор победителя на них, как правило, заранее предопределен властями еще до проведения тендера. Для пресечения такого положения вещей при использовании перечисляемых регионам и далее муниципалитетам средств федерального бюджета «ЯБЛОКО» предлагает прекращать такое перечисление в случае, если органами антимонопольной защиты общества федерального уровня (в настоящее время МАП и другие заинтересованные ведомства) будут выявлены случаи профанирования коммерческих конкурсов по использованию федеральных средств на региональном и местном уровне. Подробнее вопросы конкуренции при использовании федеральных трансфертов регионам и далее муниципалитетам будут рассмотрены в разделе 2.
Во-вторых, еще одним направлением, по которому государство может достичь экономии бюджетных средств при размещении своих заказов, является стимулирование биржевой торговли нормальными гомогенными товарами и услугами, которые государство закупает наряду с частными предприятиями и организациями, населением. Будучи крупным покупателем, а, следовательно, игроком на таких товарных биржах, государство может не только добиться наиболее выгодных для себя условий закупки необходимых ему товаров и услуг, но и способствовать общему снижению цен и развитию конкуренции между поставщиками товаров и услуг на такие биржи.
Помимо этого, в качестве меры по поддержанию справедливой конкуренции государственные органы должны и далее сокращать преференции, предоставляемые отдельным предприятиям и организациям различных форм собственности в виде налоговых льгот, государственных гарантий, прямого финансирования и т.д.
По поводу второго из названных выше направлений развития конкурентных начал в бюджетном процессе представляется целесообразным дать следующие комментарии.
К вопросу о конкуренции между подрядчиками на выполнение государственных заказов тесно примыкает и проблема эффективности использования федеральных трансфертов местными властями. Этот процесс особенно важен в контексте вопроса о бюджетной самостоятельности региональных и местных уровней власти. В западной практике объем выделяемых федеральными властями средств по запросу региональных властей и объем трансфертов, выделяемых региональными властями органам власти муниципального уровня на программы местного развития от зависит эффективности использования органами власти нижестоящего уровня средств, получаемых от органов власти вышестоящего уровня. (Разумеется, речь в данном случае не идет о государственных средствах, направляемых целевой росписью на пенсии, пособия инвалидов, многодетным семьям и т.д., объем которых определяется расчетным способом в зависимости от числа бенефициариев данного вида трансфертов в регионе.) Одновременно по этой линии может развиваться и своего рода региональная монополизация бюджетных трансфертов в том случае, когда их выделение зависит не от эффективности использования бюджетных средств органами власти регионального уровня, а от лоббистских усилий регионалов на федеральном уровне и муниципалов на региональном (по данному вопросу см. подробнее раздел «Межбюджетные отношения»).
Помимо этого, бюджетный процесс непосредственно связан с конкуренцией между регионами за привлечение инвестиций, размещение на своей территории новых частных предприятий, создание условий для расселения граждан – потенциальных крупных налогоплательщиков в местный бюджет.
Важным стимулирующим фактором социально-экономического развития административно - территориальных единиц местного уровня может стать возможность влияния этих единиц на уровень взимаемых ими налогов. Это позволяет им воздействовать на динамику своих доходов в будущем. Для привлечения инвесторов именно на территорию своего региона, а не соседнего, органы власти регионального уровня идут на снижение или даже отмену некоторых местных налогов в расчете компенсировать потери на ставке налога увеличением валового притока налоговых поступлений, обусловленного активизацией предпринимательства и связанным с ним хозяйственным ростом на территории региона.
В большей степени, чем это имеет место сейчас, администрация должна оказывать воздействие на налоги, связанные с предпринимательской деятельностью. Повышение доходов местного бюджета может быть получено не только от повышения ставки, но и при ее снижении вследствие расширения налоговой базы. Малые города и сельские районы могут существенно повысить свои налоговые поступления посредством снижения налоговых ставок и привлечения за счет этого факторов производства из регионов с высокими ставками налогов или из больших городов.
Помимо этого, многие мелкие города и районы могут попытаться улучшить свою транспортную инфраструктуру или систему образования, а также культурную жизнь, чтобы привлечь большее число зажиточных граждан, поскольку это оказывает прямое воздействие на налоговые поступления муниципалитета. Люди, проживающие в зажиточных административно – территориальных образованиях, могут непосредственно почувствовать и увидеть, как повышается их уровень жизни, и на что тратятся их деньги.
Исходя из этого партия «ЯБЛОКО» предлагает внести в действующее законодательство изменения, позволяющие административно-территориальным образованиям регионального и муниципального уровня вести между собой конкуренцию по линии привлечения на свою территорию большего числа коммерческих организаций и зажиточных граждан. Эти образования должны получить достаточные налоговые полномочия, чтобы в конечном итоге увеличить за счет этого свои валовые налоговые поступления посредством сокращения ставки налога на предпринимательскую деятельность и налогов, взимаемых с зажиточных граждан в пользу местных органов власти. Косвенным эффектом такой конкуренции станет экономия средств федерального бюджета, направляемых на дотации регионам и через регионы – муниципалитетам.
Реализация третьего из названных выше направлений предполагает, прежде всего, существенную реорганизацию органов антимонопольной защиты общества, прежде всего, МАП.
Основная идея организации антимонопольного контроля в стране должна состоять в его многосубъектности, независимости от конкретного органа государственной власти, который может строить свою политику под давлением групповых интересов, в том числе – интересов монополистов (Правительство РФ, региональные органы власти, президентские структуры и т.д.). Многосубъектность механизма антимонопольного контроля должна быть закреплена законодательно. Концентрация функций антимонопольного контроля исключительно в МАП создала бы монополию по борьбе с монополиями, которая неизбежно станет объектом воздействия групповых интересов, реализуемых через Правительство. При попадании антимонопольного супер-ведомства в «плохие руки», превращении его в объект доминирования и/или столкновения групповых интересов оно превратится в свою противоположность, с точки зрения проводимой им политики.
В качестве основной причины слабости нынешнего МАП как органа антимонопольной защиты общества представляется его ущербная роль в составе Правительства РФ. Правительство в значительной мере подвержено влиянию занимающих монопольное положение предприятий, прежде всего – естественных монополий. Этим, на наш взгляд, объясняется постепенное лишение МАП функций по реальному контролю и пресечению монополистических проявлений.
Вместе с тем, было бы ошибочно оставлять МАП (пусть даже в реформированном виде) единственным субъектом антимонопольного контроля. В этом смысле целесообразно заимствовать американский опыт, где этим вопросом занимаются два государственных ведомства – Федеральная торговая комиссия и Антитрестовский отдел министерства юстиции страны. Последний выполняет функции «общенациональной юридической конторы», способствуя истцам по антимонопольным делам передавать и решать соответствующие дела в суде, представляя профессиональную поддержку адвокатов и т.д., а также инициируя судебные дела и административные разбирательства по поводу случаев монополизации по с собственной инициативе, подготавливая информационные документы для хозяйствующих субъектов по особенностям стратегического поведения компаний, которые будут оспорены Антитрестовским отделом в судебном порядке при невозможности нахождения компромиссного административного решения.
В работе МАП и других антимонопольных органов особую роль должен занимать вопрос об адаптации антимонопольного контроля к изменениям в структуре как конкурентных рынков, так и рынков, находящихся в состоянии естественной монополии. С введением новых технологий и форм реализации товаров и услуг может возникнуть возможность доступа конкурентов на ранее монополизированные рынки и, наоборот, новые входные барьеры на рынках, доступ на которые не представлял ранее затруднений. К этой проблеме примыкает также и вопрос о реструктуризации естественных монополий, выделения из них конкурентной составляющей и сохранения тех ее мощностей, характер которых предопределяет состояние данного рынка как естественной монополии (например, трубопроводов, ЛЭП и т.д.), т.е. рынка, на котором фактор экономии на масштабах производства продолжает действовать постоянно с увеличением объема производства. МАП и другие антимонопольные органы должны отслеживать такие структурные изменения и реагировать на них посредством изменения правил регулирования товарных рынков и поведения производителей на них через законодательные инициативы. Необходимость кодификации законодательных положений, связанных с изменением структуры товарных рынков, также предопределяется континентальным характером права в РФ. Если в условиях англосаксонского права для пресечения монополистических проявления используется судебный прецедент, то в РФ потребуется отдельный закон для пресечения каждой новой формы монополистических проявлений, не подпадающих под уже действующие законы, или отдельный закон, связанный с реструктуризацией естественных монополий.
Относительно четвертого из выделенных направлений – бюджетных последствий реструктуризации естественных монополий, необходимо дать следующие комментарии.
Прямые последствия определяются возможными изменениями в выручке и прибыли естественных монополий и ранее причисляемых к естественным монополиями предприятий, которые после реструктуризации естественных монополий могут работать в условиях конкурентного рынка. На сегодняшний день реструктуризация естественных монополий затрагивает, прежде всего, электроэнергетику. При правильном проведении ее реструктуризации в состоянии естественной монополии останется передача электроэнергии и системы управления ею на федеральном и зональном рынках электроэнергии. Рынок же генерации, за исключением закрытых энергосистем и зональных рынков с ограниченным количеством генерирующих предприятий, не дающим возможности конкурентного ценообразования на рынке, должен в целом стать конкурентным.
В области передачи электроэнергии следует ожидать некоторого роста тарифов, связанного в необходимостью финансирования возмещения устаревших основных средств, и как следствие – увеличения выручки, прибыли и получаемых с них налоговых поступлений в бюджеты федерального и регионального уровней. На рынке же генерации при переходе его на конкурентное ценообразование следует ожидать даже некоторого снижения цен на электроэнергию и сокращения объема ее поставок за счет выбытия из энергооборота нерентабельных электростанций, преимущественно тепловых. Соответственно, снизится выручка, прибыль и взимаемые с них налоги с генерирующих предприятий.
Таким образом, при правильном проведении реструктуризации РАО ЕС, а вслед за ней и других естественных монополий прямой эффект этой меры для бюджета окажется в целом нейтральным. Соответственно, нейтральным окажется и косвенный эффект, поскольку стоимость электроэнергии для потребителя окажется в целом неизменной.
При ошибочной реструктуризации электроэнергетики и других естественных монополий, влекущей за собой рост тарифов, прямой эффект будет обусловлен увеличением выручки и прибыли, а значит – и взимаемых с них налогов. То есть, бюджетные поступления возрастут. Однако, косвенный эффект для бюджета будет крайне негативным, поскольку повышение тарифов на электроэнергию значительно снизит прибыль и выручку ряда крупных отраслей, в настоящее время обеспечивающих значительную часть налоговых поступлений. Более того, косвенный эффект скажется и на расходной части бюджета: увеличение тарифов на электроэнергию потребует дополнительных дотаций в региональные бюджеты; ряд ранее рентабельных предприятий обанкротится и пойдет на увольнение своих сотрудников, которым понадобятся пособия по безработице; возрастут затраты государства на находящиеся в его собственности предприятия и объекты, потребляющие в значительных количествах электроэнергию и т.д. В целом снизится национальная конкурентоспособность и замедлится экономический рост со всеми вытекающими из этого бюджетными последствиями.
|
