Выводы
Доли статей функциональной классификации расходов в ВВП подвержены сильным и неоправданным колебаниям.
Наименее эффективны с точки зрения воздействия на рост расходы на госуправление, международную деятельность, обслуживание госдолга, прочие расходы, расходы на социально-культурные мероприятия. Наибольшая корреляция между темпами роста ВВП наблюдается у расходов на сельское хозяйство, оборону. правоохранительную деятельность и промышленность.
РФ имеет относительно низкую долю расходов на социальное обеспечение, образование, здравоохранение и высокую – по общественным услугам (госуправление, правоохранительная деятельность и т.д.), оборону, прочим расходам (обслуживанию госдолга).
-
Определение экономической эффективности структуры госрасходов (экономическая классификация)
Рассмотрим наиболее общую макроэкономическую классификацию госрасходов, и дадим рекомендации для каждой из компонент:
Заработная плата
Госзакупки товаров и услуг
Субсидии и другие текущие трансферты
Трансферты другим уровням бюджетной системы
Капитальные расходы
Проценты по госдолгу
К сожалению, только очень небольшая часть расходов (1/3) федерального бюджета (с учетом всех трансфертов и процентных расходов, без них – около 2/3) дана в экономической классификации. Это сильно затрудняет анализ. В данном исследовании мы предприняли попытку представить все расходы федерального бюджета в соответствии с экономической классификацией.
Таблица 6.
Структура бюджета РФ по типу расходов (экономическая классификация) – оценка ГЭА РДП «ЯБЛОКО» на основе проекта бюджета на 2002 г. в первом чтении
Тип расходов
|
Млн. руб.
|
Доля в расходах
|
% ВВП
|
Зарплата
|
324069
|
16,6%
|
2,86
|
Госзакупки
|
223104
|
11,5%
|
1,97
|
субсидии. субвенции и текущие трансферты
|
465909
|
23,9%
|
4,11
|
капитальные расходы
|
74266
|
3,8%
|
0,66
|
финансовая помощь бюджетам других уровней
|
274468
|
14,1%
|
2,42
|
обслуживание долга
|
294739
|
15,1%
|
2,60
|
ВСЕГО
|
|
100,0%
|
14,63
|
Кроме того, трансферт в ПФР
|
281230
|
14,4%
|
2,57
|
Таблица 7.
Доля расходов субнациональных бюджетов в % от совокупных расходов консолидированного бюджета.
|
Италия
|
Канада
|
Франция
|
ФРГ
|
Япония
|
Англия
|
США
|
Расходы на текущее потребление госсектора
|
46,8
|
73,1
|
30,6
|
70,1
|
47,6
|
33,3
|
55,5
|
Капитальные расходы
|
11,5
|
8,3
|
11,0
|
12,2
|
30,6
|
3,7
|
8,2
|
Всего расходов
|
58,1
|
81,4
|
41,6
|
82,3
|
78,2
|
37,0
|
64,0
|
Таблица 8.
Распределение расходов национального бюджета по разделам экономической классификации
|
Текущие расходы
|
Закупки товаров и услуг
|
З/п
|
Процентные платежи
|
Субсидии, текущие трансферты
|
Трансферты бюджетам других уровней
|
Трансферты за границу
|
Капитальные расходы
|
Выданные кредиты минус платежи
|
США
|
96.3
|
32,9
|
10.5
|
15.1
|
54.5
|
9.9
|
1.2
|
4.6
|
0.1
|
Канада
|
96.1
|
30,0
|
9.7
|
21.1
|
57.2
|
17.4
|
1.6
|
3.5
|
0.2
|
Австралия
|
95.6
|
24.3
|
|
6.1
|
65.2
|
24.1
|
1.1
|
6.4
|
-1.6
|
Япония
|
85.5
|
13.6
|
|
16.9
|
52.9
|
45.4
|
0.2
|
17,0
|
2.3
|
Новая Зеландия
|
103.6
|
75,0
|
11.2
|
14.7
|
45.8
|
|
|
5.7
|
-6.6
|
Австрия
|
89.2
|
38,7
|
9.7
|
9.5
|
55.5
|
6.9
|
0.6
|
10.4
|
2.7
|
Бельгия
|
94.5
|
22,8
|
14,0
|
19.7
|
56.4
|
6,0
|
0.7
|
7,0
|
0.5
|
Дания
|
96.2
|
27,8
|
11.7
|
14.7
|
61.8
|
33.7
|
4.9
|
4.8
|
0.6
|
Финляндия
|
90.2
|
29,5
|
7.2
|
3.0
|
66.8
|
20.9
|
1.7
|
8.2
|
4.3
|
Франция
|
94.5
|
33,7
|
16.1
|
5.6
|
64.1
|
6.7
|
4.2
|
7.2
|
0.4
|
Германия
|
94.4
|
57,6
|
6.3
|
4.9
|
56.5
|
4.4
|
3.5
|
5.6
|
1.0
|
Греция
|
92.2
|
42,1
|
20.7
|
19.7
|
41.1
|
|
0.1
|
13.5
|
|
Исландия
|
86.4
|
68,2
|
26.3
|
9.6
|
26.6
|
1.2
|
0.3
|
17.4
|
1.7
|
Ирландия
|
93.6
|
23,8
|
13.2
|
19.5
|
55.6
|
16.3
|
2.1
|
8.9
|
-0.3
|
Италия
|
91.3
|
18,7
|
11.6
|
22.1
|
53.3
|
|
|
9.6
|
1.1
|
Люксембург
|
69.6
|
27,5
|
19.2
|
1.5
|
65,0
|
6.7
|
3.0
|
16.5
|
0.9
|
Нидерланды
|
95.7
|
20,0
|
8.4
|
8.9
|
72.6
|
24.4
|
3.0
|
5.2
|
0.2
|
Норвегия
|
93.6
|
27,3
|
7.7
|
6.1
|
70.3
|
17.4
|
2.4
|
6.1
|
3.1
|
Португалия
|
94.7
|
41,7
|
25.5
|
19.7
|
41.6
|
4.1
|
2.0
|
13.8
|
-2.7
|
Испания
|
69.5
|
26,5
|
15.7
|
8.7
|
59.5
|
16.1
|
0.1
|
14.5
|
1.3
|
Швеция
|
98.7
|
23,2
|
5.6
|
9.2
|
75,0
|
14.4
|
2.2
|
3.9
|
-1.2
|
Швейцария
|
92,0
|
48,2
|
6.2
|
2.1
|
61.6
|
7.7
|
1.6
|
6.7
|
2.2
|
Великобритания
|
96.2
|
49,8
|
13,0
|
7.2
|
57.6
|
22.1
|
3.1
|
10.9
|
-3.6
|
РФ
|
94,7
|
11,5
|
16,6
|
15,1
|
23,9
|
14,1
|
0,1
|
3,8
|
-0,4
|
Данные для развитых стран относятся к началу 1990-х годов и взяты из
IMF Government financial statistics
|
Из табл. 7 видно, что РФ имеет низкую по сравнению со странами ОЭСР долю трансфертов населению, капитальных расходов и закупок товаров и услуг. При этом, относительно высоки расходы на заработную плату в госсекторе, проценты по долгу.
Хотя размер трансфертов бюджетам другим уровней соответствует мировой практике, следует учесть, что сбалансированность федерального бюджета в новых условиях в значительной степени была обеспечена за счет бюджетов регионов, доходы которых в новых условиях сократились по сравнению с 1998 г. на 7% ВВП. И доля субнациональных (региональных и местных бюджетов) в РФ мировой практике не соответствует. Это означает потенциальную неустойчивость бюджетной системы.
-
Предложения по разделам экономической классификации.
-
Зарплата госслужащим
Доля зарплаты в государственных расходах в РФ по сравнению с развитыми странами завышена. Необходимо:
Сократить число занятых в госсекторе- размер госсектора в сравнении с другими странами остается крупным.
Оптимизировать расходы на государственное управление, что может быть достигнуто в результате реформирования и совершенствования правового обеспечения государственной службы.
Повысить контроль и увязать бюджетные реформы с кадровыми изменениями – использовав систему отчетов, увязку зарплаты с достижениями, ввести систему оценки качества, создать специальную структуру по работе с персоналом для всех министерств и ведомств.
-
Госзакупки товаров и услуг
Доля государственных закупок товаров и услуг в расходах федерального бюджета в РФ занижена по сравнению с развитыми странами. Необходимо:
Расширить сферу закупок за счет услуг сложного содержания со значительным научным компонентом (юридические, аудит, консалтинговые услуги различного профиля).
Развивать контрактные отношения внутри госсектора (одни учреждения обращаются к услугам других, рассчитывая сэкономить на расходах или выиграть на качестве).
Создать федеральную интернет-сеть по госзакупкам, обеспечить к ней свободный доступ региональных структур.
Устранить избыточные ограничения, применяющиеся ко многим государственным торгам (включая ограничения в отношении иностранных участников; на региональном и местном уровнях - ограничения в отношении участников, расположенных вне региона); изъяны законодательства, в частности подзаконных актов и инструкций.
-
Трансферты бюджетам других уровней
Необходимо:
Увеличить долю региональных и местных бюджетов, так как государства с более высокой долей субнациональных бюджетов имеют меньшую долю госрасходов в ВВП, что означает большую эффективность госсектора (Масгрейв 1991), налогово-бюджетная децентрализация способствует повышению темпов роста, повышению эффективности госсектора и демократизации (Шах 1994).
Закрепить на постоянной основе доли федеральных налогов. за регионами и МСУ (разделить федеральные налоги на 3 самостоятельных налога). Утверждать размер трансферта региону из ФФПР в фиксированной сумме в течение 3-5 лет. Так как централизация доходов при децентрализации расходов ведет к снижению расходной дисциплины, увеличивая вертикальную несбалансированность бюджетной системы. Одной из главных причин, не позволяющих достигнуть существенной экономии, является отсутствие стимулов для регионов и субъектов местного самоуправления к более полному использованию собственных доходных источников и достижению финансовой самодостаточности. Это обусловлено ежегодным пересмотром объемов финансовой поддержки и коррекцией доходных источников соответствующих бюджетов в зависимости от результатов их функционирования в предыдущем году.
Создать условия для реализации гипотезы Тибу (1956 – голосование ногами, приводящее к конкуренции между общинами) в России. Необходимо повысить долю собственных налогов в доходах местных бюджетов и дать возможность манипулировать госрасходами в зависимости от потребностей (волеизъявления) жителей муниципальных образований.
-
Субсидии и другие текущие трансферты
Доля субсидий в расходах федерального бюджета в РФ занижена по сравнению с развитыми странами. Необходимо:
Сократить прямые и косвенные субсидии, дотации и другие методы поддержки государственным бюджетом отдельных отраслей экономики или секторов. Сокращение объемов прямого финансирования из федерального бюджета необходимо сменить поддержкой реального сектора через банки и специализированные агентства, а также субсидированием процентных ставок по кредитам.
Не допустить такого пересмотра системы социальных льгот и выплат, который сопровождается падением числа имеющих право на их получение в общей численности населения.
Как показано в табл. 9, в ЕС 73% населения получают денежные трансферты из бюджета. Корреляция доли получающих социальные трансферты в общей численности населения с объемом ВВП на душу населения +0,50, корреляция получающих другие выплаты кроме пенсий с душевым ВВП +0,55.
Таблица 9.
Доля получающих социальные трансферты в странах ЕС от общей численности населения.
|
Пенсии (%)
|
Другие социальные выплаты (%)
|
Всего получающих выплаты (%)
|
Италия
|
40
|
18
|
51
|
Австрия
|
34
|
69
|
86
|
Бельгия
|
28
|
69
|
89
|
Дания
|
19
|
75
|
85
|
Франция
|
25
|
62
|
79
|
ФРГ
|
29
|
57
|
78
|
Греция
|
39
|
19
|
50
|
Ирландия
|
21
|
82
|
90
|
Люксембург
|
29
|
66
|
86
|
Нидерланды
|
19
|
66
|
81
|
Португалия
|
36
|
68
|
89
|
Испания
|
34
|
33
|
58
|
Великобритания
|
28
|
71
|
85
|
ЕС, всего
|
30
|
52
|
73
|
На этом фоне явным анахронизмом выглядит прямая политика Правительства и косвенные заявления о необходимости резкого сокращения числа получателей социальных выплат (жилищные субсидии “должны” были получать 12% самых малообеспеченных и т.д.).
-
Государственные инвестиции
Доля государственных инвестиций в расходах федерального бюджета занижена по сравнению с развитыми странами. Необходимо:
Перераспределить государственные инвестиции от региональных бюджетов в пользу федерального. (На капитальные расходы расширенного бюджета в России приходится около 4% ВВП, что в принципе, соответствует параметрам развитых стран, однако если там они распределены между федеральным и субнациональными бюджетами в пропорции 3:1, то у нас это 1:4, что обуславливает их низкую отраслевую (они распылены между различными программами) и региональную эффективность (концентрируются в наиболее благополучных регионах - 10 самых богатых регионов получают почти 2/3).
Уменьшить в общих инвестиционных расходах долю дорожных расходов (она выросла в них с 13% до 40%); и увеличить долю на капремонт (сократилась с 17% до 8%.). Ускоренным темпом завершать незавершенное строительство, в случае “коррупционности” незавершенки – отказываться от проектов.
Кардинально пересмотреть ФАИП, в которой средства распыляются на тысячи мелких проектов, а отдельные программы иногда получают "дублирующее" финансирование. Средства следует сконцентрировать на 2-5 приоритетных направлениях, консолидировать ряд программ и каналов финансирования. Поставить приоритетной задачей поддержку объектов инфраструктуры стратегического национального значения, что способствовало бы экономической стабильности, инновациям, прорывам в технологической сфере и экологической безопасности.
Развивать систему софинансирования инвестиций частным сектором, федеральным и региональными бюджетами. Разработать казначейские процедуры перечисления средств для софинансируемых инвестиционных проектов, что потребует внесения поправок в Бюджетный кодекс.
Централизовать стратегию инвестиций, создать единую систему учета, контроля и мониторинга (на базе Минфина и Минэкономразвития) – в перспективе единого генерального подрядчика. Составить подробный перечень всех инвестиционных проектов в разрезе крупных инвестиционных программ, затрат на единицу получаемой инвестиционной продукции, по различным видам инвестиционных расходов, показателям результатов реализации, выполнении контрольных показателей, критериям включения проектов в бюджет, графикам потоков платежей.
Сейчас около 13% инвестиций имеет коммерческий характер, то есть от них можно отказаться (передать в частный сектор). Следует также отказаться от проектов, которые не могут быть полностью профинансированы.
-
Сравнение позиции Правительства и «ЯБЛОКА» по госрасходам
Позиция
|
Наши предложения
|
Правительство РФ3
|
Доля госрасходов в ВВП
|
В первую очередь необходимо изменение структуры госраходов, а не их объема. В долгосрочной перспективе возможно увеличение доли госрасходов в ВВП.
|
Подлежат сокращению в кратко- и среднесрочной перспективе – до 20-22% ВВП.
|
Влияние госрасходов на экономи-ческий рост
|
Влияние роста непроцентных расходов на замедление экономического роста не обнаружено. Доля непроцентных расходов в ВВП в РФ ниже, чем в подавляющем большинстве развитых стран.
|
Увеличение доля непроцентных расходов замедляет экономический рост
|
Управление совокупным спросом с помощью госрасходов
|
Необходимо точно рассчитать мультипликатор госрасходов.
|
Отвергается полностью
|
Распреде-ление госрасходов между уровнями бюджетной системы
|
Доля субнациональных бюджетов должна быть повышена до 50-60% консолидированного бюджета – среднеевропейского уровня. Это приведет и к росту эффективности госрасходов.
|
Доля субнациональных бюджетов должна быть снижена с 17% до 10% ВВП (что должно составлять 30-35% консолидированного бюджета).
|
Изменение функциональной структуры госрасходов
|
Приоритет должен определяться потребностью в структурных реформах. Должны учитываться предпочтения избирателей по поводу производства общественных благ. Приоритеты: образование, наука, оборона, социальная сфера.
Ввести сборы с потребителей, которые могут помочь снизить спрос на госуслуги, так как будут рыночным сигналом о стоимости этих услуг
|
Приоритет должен определяться потребностью в структурных реформах. Декларируемые приоритеты – образование, наука, судебная система, оборона. В реальности также проценты по госдолгу, правоохранительная деятельность.
|
Изменение экономи-ческой структуры расходов
|
Разработать прозрачную и подробную экономическую классификацию по всем расходам расширенного бюджета. Увеличить долю госзакупок и трансфертов населению, уменьшить – процентных выплат и зарплаты в госсекторе.
|
Ни в программе Грефа, ни в среднесрочной программе правительства тема экономической клас-сификации не затронута. Реально обеспечивается экономическая классифи-кация лишь 1/3 рас-ходов федерального бюджета.
|
Зарплата
|
Сокращение числа занятых в госсекторе.
Приватизация ГУПов или их преобразование в АО со 100% участием государства.
Оптимизации расходов на госуправление, реформирование и совершенствование госслужбы – использование системы отчетов, увязка зарплаты с достижениями.
|
|
Госзакупки
|
Расширить сферу закупок за счет услуг сложного содержания.
Развивать контрактные отношения внутри госсектора.
Создать интернет-сеть по госзакупкам.
Устранить ограничения по составу участников, которые применяются ко многим государственным торгам.
|
«Совершенствование системы государственных закупок, обеспечивающей реальный конкурентный режим при размещении заказов на производство товаров и услуг».
|
Трансферты населению
|
Доля получающих трансферты в общей численности населения должна быть на уровне стран ЕС – 70%.
Пенсионная реформа для уменьшения чрезмерной нагрузки бюджет.
|
замещение неэффективных бюджетных субсидий адресными социальными расходами
перераспределение социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения.
Субсидиарное государство – необходимо помогать лишь самым малообеспеченным (12%).
|
Капитальные расходы – гос-инвестиции
|
Перераспределить государственные инвестиции от региональных бюджетов в пользу федерального.
Уменьшить в общих инвестиционных расходах долю дорожных расходов и увеличить долю на капремонт
Концентрировать средства ФАИП на 2-5 приоритетных направлениях – в частности поддержке объектов инфраструктуры национального значения
Развивать систему софинансирования инвестиций частным сектором, феде-ральным и региональными бюджетами.
Создать единую систему учета, контроля и мониторинга инвестиционных проектов
Отказаться от инвестиций коммерческого характера (около 13% госинвестиций).
Отказаться от проектов, которые не могут быть полностью профинансированы.
|
сокращение до минимума или ликвидация низкоэффективных и неэффективных государственных расходов.
|
|