Долговая книга 138

Скачать 4.74 Mb.

Название	Долговая книга 138
страница	9/34
Тип	Книга

rykovodstvo.ru > Руководство эксплуатация > Книга

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 ... 34

Предложения «ЯБЛОКА» по созданию системы межбюджетных отношений, ориентированной на создание федерализма, создающего рынок

Модель предусматривает:

В области распределения расходных полномочий:

Тщательная инвентаризация расходных полномочий, а затем – четкая их законодательная регламентация находится сейчас в стадии завершения. Тем не менее, проект «Программы развития бюджетного федерализма» сохраняет определенное число вопросов в совместном ведении. На наш взгляд, в таких случаях следует определить, на ком лежит основная ответственность, а кто является лишь «соисполнителем».

В качестве примера возмем образование. Анализ данных по доле расходов уровней бюджетной системы на указанные расходные статьи показывает, что в большинстве промышленно развитых стран (за исключением США и Великобритании) образование финансируется центральным правительством, в отличие от развивающихся стран, по которым имеется статистическая информация, где расходы на образование и здравоохранение осуществляются в основном из региональных и местных бюджетов^⁸⁵.

Образование представляет собой классический случай конфликта целей различных уровней государственной власти. Практически во всех развитых странах гарантировано бесплатное начальное образование, а во многих из них - также бесплатное среднее и сильно субсидируемое государством высшее образование. При этом, образование в первом приближении не удовлетворяет признакам чистого общественного блага: выгодой от получения образования является увеличение человеческого капитала и следовательно, — ожидаемого в будущем личного дохода. Нельзя сказать, что плата за частное образование выше, чем прирост благосостояния общества от получения образования. Тем не менее, низкодоходные слои населения не имеют доступа к частному образованию вследствие несовершенства рынка капиталов и информации. По этой причине обеспечение минимальных образовательных стандартов по стране является основным аргументов в пользу перераспределения доходов.

Начальное и среднее образование, как правило, финансируется из бюджетов местных органов власти, в то время как полномочия по финансированию высшего образования централизованы в большей степени, что необходимо для получения преимуществ от экономии на масштабе. Основными аргументами в пользу местного финансирования начального образования являются: во-первых, по определению услуги образования должны быть территориально широко распространены, во-вторых, малые по размеру школы обычно обеспечивают более высокий уровень образования, а в-третьих, непосредственное участие родителей учеников в делах школы является фактором, положительно влияющим на качество начального образования^⁸⁶. Одновременно стоит отметить, что следствием децентрализации расходов на образование обычно является межрегиональная дифференциация указанных расходов и качества образования, что лишь усиливает доходную дифференциацию регионов. Поэтому во многих странах, наряду с децентрализованными расходными полномочиями по финансированию образовательных услуг, установлены минимальные образовательные стандарты, которые должны обеспечивать местные учебные заведения, а возникающие в этой связи необеспеченные расходные обязательства, как правило, подлежат финансированию из центрального бюджета в виде целевых трансфертов.

На наш взгляд, «приближенность к местным потребностям» является слабым агрументом в пользу усиления ответственности местной власти за среднее образование. Общеизвестен факт реакции США на запуск СССР первого спутника и первого человека в космос – причину они увидели в отставании системы школьного образования в США. Сотни тысяч российских школьников, имевших опыт обучения в американских школах по различным программам обмена, могли убедиться, что отставание не преодолено до сих пор, несмотря на объявление этой сферы национальным приоритетом 30-40 лет назад. Причина, на наш взгляд, кроется именно в юрисдикции местных общин США над школьным образованием. Федеральное правительство просто ничего не могло сделать в этой ситуации. Этот пример является лишь наиболее ярким аргументом в пользу сохранения единого образовательного пространства России, что требует повышения уровня компетенции по расходам на образование. Поэтому предлагается внести в проект “Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.» следующие изменения:

Таблица 3.5.1. Предлагаемые изменения в Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.

Функция	Нормативно-правовое регулирование	Обеспечение финансовыми средствами	Организация предоставления
Общее (школьное) образование (подержание системы)	Ф+Р+М заменить на Ф+М	М	М
Общее образование (программы развития)	Ф	Ф+Р заменить на Ф	Р+М заменить на Ф+Р

Обозначения: Органы власти (бюджет): Ф - федеральные, Р - региональные (субъекты РФ), М - местные (муниципальные образования)
2. Разработать и утвердить нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Необходимо иметь ввиду, что в соответствии с БК РФ перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов определяются возможностями консолидированного бюджета РФ^⁸⁷.

В области доходных источников:

Ввести единую систему (классификацию) налогов и сборов, при которой каждый налог (за исключением НДС) разбивается на налоги трех уровней: федеральный, региональный и местный. В частности, этим устраняется указанное выше противоречие НК РФ со ст.132 Конституции РФ, в которой закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают налоги и сборы.
Каждый уровень бюджетной системы необходимо наделить полномочиями по самостоятельному установлению своего налога и определению его ставки в пределах законодательно закрепленного максимума для каждого уровня. Например, налог на прибыль, относящийся в настоящий момент к федеральным регулирующим налогам будет трансформирован в три самостоятельных налога следующим образом:

федеральный налог на прибыль – максимальная ставка 8%;
региональный налог на прибыль – максимальная ставка 8%;
местный налог на прибыль – максимальная ставка 8%^⁸⁸.

При этом на все уровни бюджетной системы распространяются принципы бюджетной самостоятельности и бюджетной независимости, под которыми понимается:

бюджетная самостоятельность - соответствие собственных налоговых доходов минимально необходимым бюджетным расходам;
бюджетная независимость - исключительная компетенция в принятии бюджетных решений.

Действие данных принципов исключает возможность установления элементов местных налогов региональными властями, а региональных налогов - федеральными властями в бюджетах или законах.

Фактически это будет означать невмешательство Федерации в доходные источники субъектов, а субъектов – в доходные источники местного самоуправления. Каждый уровень бюджетной системы будет обладать неотъемлемыми финансовыми правами и обязанностями, что станет мощным стимулом регионального и местного развития в отличие от заложенного на сегодняшний день в БК РФ стимулирования бюджетного иждивенчества. Это является оптимальным путем создания внесения в российский федерализм конкурентных начал.

При этом, необходимо предусмотреть механизм сокращения трансфертов из вышестоящих бюджетов на величину снижения поступлений от налога при проводимом соответствующим бюджетом снижения ставки или введения вычетов и льгот по «своему» налогу. Это необходимо для недопущения превращения регионов или муниципалитетов в оффшорные зоны и экспорта налогового бремени.

Таблица 3.5.1.

Региональные налоги на прибыль в некоторых российских регионах

Мордовия	0,2
Агинский Бурятский автономный округ	0,6
Эвенкийский автономный округ	2,9
Республика Алтай	5,5
Усть-Ордынский Бурятский автономный округ	6,1
Калмыкия	9,1
В среднем по РФ	18,4
Максимальная ставка	19,0

Источник: Федеративные межбюджетные отношения: современные тенденции и перспективы (из экономического обзора ОЭСР) // Вопросы экономики, №5, 2002, Таблица IV.3, с. 93.

Учитывая, что разделение налогов между всеми уровнями бюджетной системы будет означать одинаковые поступления по каждому виду налогов для каждого уровня власти, провести автоматическое уменьшение трансферта будет несложно.

Закрепить в БК РФ и НК РФ предлагаемую единую систему налогов и сборов, включая максимальные ставки налогов, права и обязанности бюджетов всех уровней.

При этом, вместо установленного в НК РФ разделения налогов и сборов на виды^⁸⁹ предлагается изменить определения понятий соответственно федеральных, региональных и местных налогов, а также их перечни. Важно отметить, что при установлении единой системы налогов и сборов иные основы налоговой системы никоим образом не затрагиваются.

В БК РФ закрепить максимальные ставки, устанавливаемые на каждом уровне бюджетной системы, по налогам, перечисленным в НК РФ. Установив основы единой системы налогов и сборов в БК РФ, мы получим по-настоящему долгосрочные (а значит, стабильные) доходные источники бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Необходимо отметить, что наибольшие возражения могут возникнуть при распространении данной системы на косвенные налоги. Как уже было отмечено выше, НДС из указанной системы исключается. В отношении же акцизов следует отметить, что большинство исследователей относят данный вид налога к компетенции субнациональных властей. Во-первых, акцизы являются «политически приемлемым» налогом для субнациональных властей, во-вторых, они достаточно просты в администрировании на региональном уровне, и в-третьих, в случае акцизов является приемлемой межрегиональная дифференциация налоговых ставок. Более того, при взимании акцизов по принципу региона назначения такой налог не создает искажений. По мнению исследователей Института экономических проблем переходного периода, передача полномочий по регулированию акцизов на субнациональный уровень является оправданной с точки зрения соответствия расходных обязательств и доходных полномочий. Например, если субнациональные власти отвечают за оказание услуг в области здравоохранения и дорожного строительства, они должны обладать полномочиями по регулированию акцизов на табак и алкоголь, автомобили и топливо соответственно^⁹⁰.

Расчеты показывают, что именно при разделении налогов между всеми уровнями бюджетной системы удается достичь оптимальных результатов в самообеспеченности регионов^⁹¹.

Предоставить местным органам власти право на 50% сумм по региональным и 30% - по федеральным налогам (долям налогов), собранным сверх плана на территории данного муниципального образования. Предоставить субъектам РФ право на 30% сумм по федеральным налогам (долям налогов), собранным сверх плана на территории данного субъекта РФ. Увеличение доли местных органов власти в дополнительных бюджетных доходах является важнейшим стимулом для расширения налоговой базы и проведения субнациональными властями политики, ориентированной на экономический рост (см. параграф «Основы федерализма, создающего рынок»).
Пересмотреть разделение налогов от эксплуатации природных ресурсов. Эксплуатация природных ресурсов приносит ренту или экономическую сверхприбыль.

При этом необходимо учитывать, что ряд других специфических для сырьевых отраслей налогов, таких, как сбор за право разработки природных ресурсов или налог на объем добычи не являются налогом на ренту, и влияют на объем выпуска и уровень цен.

Особого внимания заслуживает вопрос о распределении поступлений от использования природных ресурсов между федерацией и регионами, на территории которых эти ресурсы разрабатываются.

С одной стороны, доходы от природной ренты характеризуются неустойчивостью, связанной с изменениями в уровне добычи и уровне цен. Это аргумент в пользу федерального налогообложения. Кроме того, присвоение ренты региональным уровнем привело бы к образованию сверхдоходов сырьевых регионов. А это, в свою очередь, привело бы к перепроизводству общественных благ на данной территории, расточительному расходованию средств, благоприятствовало бы неэффективной (сверх)миграции населения в сырьевые регионы.

С другой стороны, абсолютное большинство сырьевых регионов (как в России, так и за рубежом) относятся к слабозаселенным и труднодоступным. Действительно, в любой стране как минимум с вековой индустриальной традицией все месторождения на освоенных территориях выработаны или истощены. Таким образом, наличие месторождений, способных приносить ренту лишь на слабозаселенных и труднодоступных территориях может охарактеризовать как своего рода аксиому. А слабозаселенность и труднодоступность требует более высоких удельных затрат на инфраструктуру, рабочую силу и т.д. И доходы от рентного налогообложения природных ресурсов могут стать единственным источником поступлений территорий, подобных российскому Крайнему Северу.

Второй аргумент в пользу регионального обложения заключается в необходимости компенсации экологических и социальных издержек вследствие разработки месторождений.

Таким образом, можно предложить следующий вариант: часть рентных доходов в пропорции компенсации социального и экологического ущерба (включая транспортную составляющую) закрепляется за региональным уровнем, остальная часть рентных доходов - за федеральным.

Предусмотреть в НК РФ норму, согласно которой при введении регионального налога на недвижимость^⁹² доходы от данного налога разделяются между региональным и местными бюджетами пропорционально долям, установленным в БК РФ.
Ограничить действие нормы БК РФ о централизации доходов бюджетов нижестоящего уровня, установив исключительный перечень централизованных мероприятий, на финансирование которых могут направляться централизуемые доходы, а также виды и доли налоговых доходов, которые могут быть централизованы.

В области межбюджетного финансового выравнивания:

Абсолютные суммы фонда ФФПР закреплять на между регионами, получающими трансферты ФФПР, на трехлетний период (с поправкой на дефлятор ВВП).
Определить, что 50% финансовой помощи бюджетам других уровней из федерального бюджета осуществляется на основе софинансирования. Другими словами, Фонды регионального развития, софинансирования социальных расходов и развития региональных финансов в сумме должны быть равны Фондам финансовой поддержки регионов и компенсаций (вследствие введения горизонтального выравнивания (см. п. 7, число потребность в трансфертах ФФПР резко уменьшится).
Принять рамочным федеральным законом объективную методику выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, обеспечивающую единые принципы выравнивания потенциала местных бюджетов во всех субъектах РФ.
Ввести механизм выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных отделений в субъектах РФ социальных внебюджетных фондов, аналогично методике ФФПР.
Предоставить право федеральному Центру оказывать финансовую помощь из федерального бюджета местным бюджетам, установив при этом, что данная помощь может предоставляться в случае чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования. Также должны быть установлены критерии наступления такой ситуации.
Предусмотреть следующие варианты вмешательства вышестоящих уровней бюджетной системы в деятельность нижестоящих бюджетов:

при сложившейся на нижестоящем бюджетном уровне “чрезвычайной бюджетной ситуации”, критериям которой дать законодательное определение;
в случае если нижестоящий уровень бюджетной системы просит оказать финансовую поддержку на безвозвратной основе.

При первом варианте в регионе или муниципальном образовании вводится чрезвычайное управление вышестоящего уровня бюджетной системы принимающего все необходимые финансовые решения до вывода ситуации из состояния чрезвычайной. На время «чрезвычайной бюджетной ситуации» нижестоящий бюджетный уровень полностью теряет свою бюджетную независимость.

При втором варианте нижестоящий уровень бюджетной системы может получить финансовую поддержку на безвозвратной основе только при частичной потере бюджетной независимости на определенный срок (объективные критерии возможности предоставления безвозвратной финансовой помощи, срок частичной потери независимости и в чем это выражается закрепляются в БК РФ). В качестве основы, отражающей принцип частичной потери независимости, можно использовать положения ст. 134 БК РФ «Основные условия предоставления финансовой помощи^⁹³».

7. Ввести механизм горизонтального выравнивания, аналогично существующему в ФРГ. Так, например, часть НДС (20%) распределяется между регионами пропорционально численности населения. Однако с НДС возникает другая сложность – повсеместно он уплачивается в одном регионе, а предъявляется к зачету в другом^⁹⁴. Иными словами НДС, уплаченный в определенном регионе, не соответствует величине добавленной стоимости, созданной в нем. Поэтому наиболее оптимальным, на наш взгляд, представляется именно схема горизонтального выравнивания. Это послужит укреплению национальной солидарности.

Теоретические исследования подтверждают, что самой эффективной формой является национальный НДС с возможностью разделения налоговых поступлений^⁹⁵. Подобное утверждение делается на основе следующих аргументов^⁹⁶: повышение издержек администрирования и издержек соблюдения законодательства при передаче полномочий на нижние уровни бюджетной системы, проблемы налогообложения при межрегиональной торговле, неравномерное распределение налоговой базы и т.д.

Тем не менее, существуют серьезные аргументы против тотальной централизации полномочий по регулированию НДС. Во-первых, в рамках наблюдаемой в настоящее время тенденции к децентрализации расходных обязательств, необходима соответствующая децентрализации налоговых полномочий. Во-вторых, НДС в частности, и косвенные налоги в целом являются важнейшими доходными источниками в странах с развивающейся и переходной экономикой, в которых не так велика роль прямых налогов. В-третьих, в настоящее время в некоторых развитых странах субнациональные НДС (налоги с продаж) являются существенным источником бюджетных доходов. Анализ взимания НДС в различных странах показывает, что при тяготении к модели регулирования и взимания НДС на национальном уровне, всё более осуществляется модель передачи какой-либо части этого налога на субнациональный уровень^⁹⁷, будь то его разделение, одновременного существования двух НДС – национального и субнационального, совместное регулирование НДС^⁹⁸.

Часто отмечается, что опыт ФРГ (доходы НДС распределяются между региональными бюджетами на основе формулы или пропорционально численности населения) является оптимальным для применения в федеральных государствах^⁹⁹. Такая система является одним из способов выделения выравнивающих трансфертов регионам. Кроме того, она является весьма простой при её внедрении, не требующей расходов на «формирование критериев, определение методики и т.д.». С переходом как региональных, так и местных бюджетов на казначейское исполнение перечисление соответствующей доли национального НДС на счета бюджета пропорционально его численности населения можно осуществлять автоматически.

В результате осуществления этой меры число регионов-доноров возрастает с 18 до 48.

Концепция новой модели политики регионального выравнивания должна опираться на следующие принципы:

-ослабление региональной дифференциации возможно только на основе экономического роста и развития всех регионов с опорой на собственные силы;

-право на федеральную поддержку имеют не только бедные депрессивные районы, но и богатые, вложения в которые оказываются высокоэффективными;

-механизм межрегионального перераспределения ресурсов, не подрывая источники развития, обеспечивает в перспективе социально приемлемые стандарты жизни в регионах;

- помощь отсталым регионам исходит в первую очередь из критерия экономической эффективности с учетом поддержания социальной справедливости.

Собственные усилия регионов должны поощряться в соответствии с принципом институционального партнерства, который трансформируется в принцип дополнительности, согласно которому, органы центральной власти в известной пропорции добавляют свои ресурсы к региональным.

В связи с этим представляется полезным ввести норму, по которой на 20-е число месяца, следующего за отчетным, фактическое финансирование регионов не может быть выше или ниже среднероссийского исполнения ФФПР более чем на 5%. (Например, если ФФПР в среднем по России исполнен на 15%, то каждый регион должен быть профинансирован как минимум на 14,25% - на 5% меньше суммы, запланированной в федеральном бюджете, и как максимум - на 15,75%^¹⁰⁰).

Все без исключения формы поддержки должны иметь нормативно определенные обоснование и форму отчета о результатах этой поддержки. Это должно быть обязательным условием продолжения поддержки. Результативность необходимо измерять через позитивные сдвиги в конкретных, иногда натуральных, параметрах (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест и т.д.).

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 ... 34

	1. 1 Общие сведения о процедуре закрытого запроса предложений Строительство ктп 15/0,4 кВ (взамен тп 138-1 (инв. №5144880)), реконструкция вл 15 кВ №15-138 (инв. №5114672), пс в-2 (инв. №5144314)...		Памятка по срокам представления резидентами документов валютного... Справка о валютных операциях и документы, связанные с проведением указанных в ней валютных операций (за исключением случаев, установленных...
	Жизнь способ употребления Книга-игра, книга-головоломка, книга-лабиринт, книга-прогулка, которая может оказаться незабываемым путешествием вокруг света и глубоким...		Извещение о проведении открытого запроса котировок в электронной форме №138 -2014/АУ
	Утверждено Протоколом №138/18 заседания комиссии по закупкам пао «Новошип» от 17. 10. 2018 года		Руководство по эксплуатации дсмк. 421417. 002РЭ Приложение Б. Габаритные, установочные и присоединительные размеры преобразователя "Топаз-138"
	Книга состоит из семи Разделов Книга предназначена Пользователям автомобильных радиостанций		Общие сведения о процедуре закрытого запроса предложений Кру напряжением 6-35 кВ для установки на объекте: «Реконструкция тп 138-2 в г. Гурьевск, ул. Строительная»
	Инструкция бр от 04. 06. 2012 №138-и В заголовочной части справки о валютных операциях (далее по тексту настоящего приложения сво) отражаются следующие сведения		Книга ктк» генеральный дистрибьютор издательств «дмк пресс» Книга предназначена для всех категорий пользователей, программистов и разработчиков приложений
	Межотраслевые правила по охране труда при эксплуатации фреоновых холодильных установок Согласованы письмом от 18. 12. 2000 г. N 109/138 Федерации независимых профсоюзов России		Книга «Генералы о еврейской мафии», Г. К. Дубров, Москва, Витязь,...
	Книга К. Прибрама «Языки мозга» Предлагаемая советскому читателю книга принадлежит перу одного из наиболее творческих представителей американской нейропсихологии...		Книга I. Летно-технические характеристики самолета Книга II. Планер, бытовое оборудование, высотное и противообледенительное оборудование
	Утверждено Запрос цен в электронной форме №138-12-16 смп по выбору организации на право заключения договора на техническое обслуживание оргтехники...		Книга Г. П. Червонской «Прививки: мифы и реальность» Книга выпускается в сеть поэтапно, поэтому в данной распечатке представлены только главы, размещенные в Интернете. Следите за появлением...

Долговая книга 138

Предложения «ЯБЛОКА» по созданию системы межбюджетных отношений, ориентированной на создание федерализма, создающего рынок

Таблица 3.5.1. Предлагаемые изменения в Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.

Похожие: