ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОЦЕДУР ПРИ РАСХОДОВАНИИ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
Для повышения эффективности бюджетных расходов «ЯБЛОКО» предлагает широко использовать метод «издержки-выгоды» (СВА), постепенно перевести большую часть бюджетных расходов с программно-целевого метода на метод СВА. Все заявки на увеличение бюджетного финансирования должны проходить оценку по методу СВА. В проект федерального бюджета на очередной год включать анализ относительного увеличения тех или иных расходов бюджета. Указывать в проекте федерального бюджета конкретные цели, выраженные в натуральных показателях. Невыполнение целей бюджета, заложенных в законе о бюджете, должно являться основанием для отклонения Государственной Думой отчета об исполнении бюджета. Усилить внутренний аудит расходов, обеспечив его независимость. Обеспечить единое управление персоналом, создав Главное управление государственной службы РФ – единый орган, определяющий общую политику по госслужбе, объем и уровень должностей, устанавливающий их число для каждого министерства, определяющий структуру зарплаты и "сетку", осуществляющий единый набор кадров, распределяя их потом по министерствам. В проекте бюджета представлять полный перечень государственных должностей, число госслужащих, размер зарплаты.
-
Использование метода анализа «издержки-выгоды» для экономии расходования бюджетных средств.
В развитых странах метод «планирование-програмирование-бюджетирование» (PPBS) повышал издержки на принятие решений, при этом отсутствовала возможность изменить процесс принятия решений. Эффективность оказываемых государством услуг оказывалось невозможным определить.
В результате более популярным становится метод «издержки-выгоды» (CBA) – по аналогии с инвестиционным расчетом частных фирм. Сфера применения метода расширяется, и охватывает не только госинвестиции, но и расходы на образование, здравоохранение и т.д. В ФРГ использование СВА предписано Финансовой конституцией для мероприятий, имеющих большое значение (§7).
В России, к сожалению, до сих пор анализ "издержки - выгоды" не получил должного распространения, он не используется даже при отборе проектов для федеральной программы государственных капитальных расходов (в развитых странах при отборе инвестиционных проектов он использовался уже давно, еще до того, как он начал широко использоваться и для большинства других видов расходов, всё более вытесняя метод «планирование-программирование-бюджетирование». Отсутствие анализа СВА в значительной мере чревато риском снижения эффективности использования средств, которые могут быть инвестированы в целях экономического развития.
Анализ СВА представляет собой инструмент, которые позволяет принимать решения применительно к конкретным проектам, делая правильный выбор между различными направлениями использования ресурсов путем выявления и оценки издержек и выгод таким образом, чтобы это позволяло оценить их последствия с точки зрения реализации целей развития страны. Конечно, еще раз подчеркнем, что проще всего анализ СВА применить к традиционным отраслям инфраструктуры, таким как водоснабжение, энергетика и транспорт. Однако этот метод может в настоящее время беспрепятственно применяться к проектам в области здравоохранения и образования. Значение этого инструмента состоит в том, что он обеспечивает объективную и разумную методику отбора проектов. С учетом существующего политического и бюрократического давления такая привязка инвестиционных решений к объективным критериям является весьма ценной.
СВА подразумевает сравнение «с и без» (проекта) – сопоставление развития, которого следует ожидать вследствие осуществления проекта и при его отсутствии.
В таблице 1. представлены возможные выгоды и издержки при строительстве дороги.
Таблица 1.
статьи метода СВА при строительстве дороги
Выгоды
|
издержки
|
Сокращение транспортных издержек бизнеса и домохозяйств
снижение частоты несчастных случаев (в сокращении расходов на здравоохранение и потерь в рабочих часах)
упрощение доступа и сокращение потерь времени (в рабочих часах)
снижение издержек от пробок (в рабочих часах и сокращении транспортных издержек фирм)
влияние на качество жизни
рабочие места (сокращение пособий по безработице при увеличении занятости при строительстве и обслуживании дороги)
|
планирование, сбор информации
строительство
содержание, уход и ремонт
разрушение экологического ландшафта (в расходах на восстановление ландшафта)
|
Анализ СВА позволяет оценить издержки и выгоды проекта и привести их к общему знаменателю. Если выгоды превышают издержки (оба этих показателя должны быть выражены в дисконтированном виде), то тогда проект является приемлемым; если это не так, проект следует отклонить. Выгоды определяются по отношению к их последствиям с точки зрения реализации фундаментальных целей, в то время как издержки определяются по отношению к соответствующим альтернативным издержкам, которые представляют собой сумму выгод, не полученных из-за того, что данные ресурсы не были использованы наилучшим альтернативным способом. Таким образом, анализ СВА призван помочь удостовериться в том, что никакое альтернативное использование ресурсов, которые должны быть потреблены в рамках данного проекта, не принесло бы лучших результатов с точки зрения реализации государственных задач. Таким образом, если Хt определяет выгоду от проекта в год t, С определяет издержки по состоянию на сегодня, r представляет собой ставку дисконтирования (процентную ставку), а n - число лет, в течение которых проект предположительно будет приносить выгоду, тогда, в очень упрощенном выражении, проект будет отобран, если:
Хt/(1+r)*t - С>0
Анализ СВА, таким образом, по форме сходен с финансовым анализом, применяемым частными фирмами. Однако в отличие от финансового анализа, анализ СВА для целей бюджета должен включать и общественные выгоды и издержки, то есть оценивается результат проекта с точки зрения реализации фундаментальных экономических и социальных целей. Эти различные концепции отражаются в виде различных статей, представляющих собой издержки и выгоды, а также отражаются в оценке таких издержек и выгод. Так, денежные выплаты на цели заработной платы по определению представляют собой финансовые издержки. Однако такие выплаты будут представлять собой экономические издержки только в той мере, в какой использование трудовых ресурсов в данном проекте предполагает упущенные возможности в иных отраслях народного хозяйства. Экономические издержки и выгоды измеряются с помощью "теневых цен", которые могут служить приближенным выражением рыночных цен в хорошо функционирующих рыночных системах. Однако в условиях несовершенного рынка (которые характерны для России) между ними обычно существует определенная разница. Ключевыми требованиями для анализа социальных издержек и выгод являются следующие:
определение издержек и выгод;
оценка издержек и выгод;
выбор и формулирование ограничений;
подход к рискам и факторам неопределенности;
выбор процентной ставки для целей дисконтирования будущих издержек и выгод;
выбор правил принятия решений для принятия или отклонения проектов.
Использование метода СВА – наиболее эффективный путь избежания растрат ресурсов при осуществлении государственных расходов.
Для повышения эффективности государственных расходов мы предлагаем резко широко использовать метод СВА:
В сжатые сроки обучить сотрудников ключевых отраслевых министерств и центральных ведомств методам анализа СВА. Затем необходимо все в большем объеме применять требование, согласно которому все инвестиционные решения должны основываться на указанных критериях.
Все заявки на увеличение бюджетного финансирования должны проходить оценку по методу СВА, что включает в себя:
Заявителю необходимо доказать, что расходы не могут быть произведены рынком, и необходимо бюджетное финансирование.
Заявитель приводит подробную калькуляцию всех прямых и косвенных издержек и выгод (причем не только финансово-экономические показатели, но и социальные последствия) своего проекта, аналогично сделанному в табл. 5.1.
Департамент организации аудиторской деятельности министерства финансов РФ проводит аудит представленных заявок и расчетов издержек и выгод
В результате, отбираются те заявки, которые оказываются наиболее эффективными по соотношению издержек и выгод.
В проект федерального бюджета на очередной год включается анализ относительного увеличения тех или иных расходов бюджета. Так, например, если расходы федерального бюджета возрастают на 20%, а расходы на правоохранительную деятельность – на 80%, то Правительство представляет анализ альтернативного использования дополнительных ассигнований на правоохранительную деятельность в единицах других разделов. Например, сколько студентов дополнительно можно было бы принять в вузы на бюджетной основе на эти средства, на сколько сократить размер внешнего долга и т.д.
Использовать метод СВА при проведении политики перераспределения доходов, оценивая предполагаемое увеличение общественного благосостояния в результате такой политики. Например, оценить сокращение на 1 п.п. подоходного налога и соответствующее сокращение расходов на социальную политику, придав разным доходным группам (квинтилям) разные весовые категории.
Указывать в проекте федерального бюджета конкретные цели, выраженные в натуральных показателях. Например, принятие закона о бюджете РФ на 2003 г. повлечет строительство N км автодорог, сокращения заболеваний на N%, повышения числа студентов на 10000 жителей на N%, трудоустройство N% слушателей курсов переподготовки рабочей силы. Невыполнение целей бюджета, заложенных в законе о бюджете, должно являться основанием для отклонения Государственной Думой отчета об исполнении бюджета.
-
Усиление внешнего и внутреннего аудита
Внутренний аудит играет очень важную роль. С советских времен была унаследована ситуация, когда аудит проводится специальным департаментом Минфина (в настоящий момент – Департамент государственного финансового контроля). Это означает, что аудит носит скорее характер расследования случаев нецелевого использования средств и коррупции, а не их предупреждения. Имеется также орган внешнего аудита – Счетная палата. Итогом стало смешение функций – внешний аудитор –СП – занимается контролем и расследованием злоупотреблений, а внутренний – департамент Минфина – тем же, хотя должен заниматься их предупреждением.
Системы внутренней проверки в отраслевых министерствах отсутствуют или являются неадекватными. В рамках недавней проверки, предпринятой Счетной палатой, было обнаружено, что ни государственный заказчик, ни Минэкономразвития, ни Минфин не осуществляли в течение всего 1999 г. никаких внутренних проверок программы на местах. Департамент контроля и аудита, который проводит периодическую проверку работ. Однако, такие проверки главным образом связаны с целевым использованием бюджетных средств, а не с результатами работ. Отчеты о проверках предоставляются в соответствующий департамент Минфина и в Казначейство только в том случае, если выявляются какие-либо нарушения. В случае, если объем платежей был превышен, Минфин заставляет соответствующего государственного заказчика возместить перерасходованные средства Казначейству. В случае серьезных нарушений может быть также возбуждено уголовное дело. Однако, в случае незначительных нарушений не предусмотрено никаких административных санкций, а также системного механизма обратной связи для совершенствования будущих процедур.
Задачи внутреннего аудита должны входить:
обеспечение безопасности активов,
сохранности записей,
обеспечение операционной эффективности,
мониторинг соблюдения директив и предписаний вышестоящих органов.
Неэффективность реализации и неадекватность систем контроля качества наглядно проявляются в задержках в завершении проектов и в превышении проектных затрат. В результате средства из бюджета нередко выделяются на основе проведенного «освоения». Объединить проверку работ в единую систему (сейчас в различных аспектах проверки работ участвуют и отраслевые министерства, и центральные министерства, и технические органы Правительства). Необходимо создать специальный департамент мониторинга инвестиций в Минэкономразвития, который отвечал бы за проведение проверки результатов работы по ведущимся проектам в режиме реального времени.
Необходимо обеспечить своевременное представление отчетности о расходах и платежах по контрактам. Предоставление средств из бюджета основывается на равных, определяемых в соответствии с промежутками времени, долях расходов, без учета меняющегося объема работы (в том числе без учета ее сезонности).
С учетом более широкого использования информационных технологий в рамках Правительства следует принять меры по обеспечению перехода к представлению в электронной форме бюджетных заявок и документов организациями, осуществляющими расходование средств.
Необходимо своевременно и в полном объеме публиковать отчеты о фактическом исполнении бюджета в соответствии с экономической и функциональной классификацией бюджетных расходов. Это потребует внесения изменений в существующую функциональную и экономическую классификацию, расширения сферы действия такой классификации и распространения ее на все капитальные расходы, а также надлежащего применения такой классификации.
Доверительный стандарт. Когда расходные приоритеты установлены, ведомства имеют мало стимулов развивать систему управления.
Разработать специальные управленческие процедуры для важнейших статей расходов, таких как капитальные расходы и зарплата госслужащим.
Усилить внутренний ведомственный контроль.
Кроме того, необходимо повышение потенциала Счетной палаты. В рамках Счетной палаты необходимо инициировать средне- или долгосрочную программу институционального развития, которая бы позволила разработать соответствующую методику проведения проверок, предусматривающих уделение большего внимания результатам работы. В качестве первого шага в этом направлении можно провести консультации с Международной организацией аудиторских институтов для того, чтобы получить представление о роли и работе таких организаций в других странах - членах ОЭСР. Возможно, можно было бы заключить соглашение о партнерстве с какой-либо аудиторской организацией ОЭСР.
Установить более строгий надзор законодательных органов за внешними проверками. В дополнение к вышеуказанному необходимо также обеспечить, чтобы отчеты, подготавливаемые аудиторской организацией, рассматривались надзорным органом, таким, как Комитет Думы по бюджету. Это бы позволило Счетной палате оказывать законодательному органу помощь в выполнении его надзорных и контрольных функций, а также дало бы Счетной палате механизм, обеспечивающий претворение в жизнь ее рекомендаций.
Усовершенствовать внутренние проверки. Это необходимо делать в контексте охватывающей все подразделения Правительства программы по разработке и укреплению институциональных механизмов внутренних проверок.
Разработать рекомендации и пособия по анализу эффективности проектов. Такие рекомендации и пособия были бы особенно полезны для оценки программ, осуществляемой дирекциями программ, а также департаментами внутренних проверок.
-
Усиление роли управления персоналом
Управление персоналом в государственном секторе России до сих пор не поставлено на должном уровне. Без осмысленной кадровой политики невозможно говорить об эффективности государственного управления.
«ЯБЛОКО» предлагает включить в закон о федеральном бюджете список всех государственных должностей, численность федеральных государственных служащих и их оклад. Для этого необходимо ввести стандартные идентификационные номера для госслужащих. Также, должна быть создана единая база по всем госслужащим, достаточно подробная, с описанием с описанием занимаемой должности, оклада, прошлых перемещений по службе. Так, по данным МВФ, из-за отсутствия единой базы данных по государственным служащим до сих пор выплачивается двойная зарплата по некоторым позициям.
По примеру развитых стран необходимо создать единую государственную структуру по управлению персоналом Главное управление государственной службы РФ. Этот орган должен определять общую кадровую политику для всех федеральных органов власти, вести единый реестр государственных служащих, определять число должностей, размер оклада для каждой должности, устанавливать перечень требований к каждой должности, осуществлять единый набор кадров на конкурсной основе, распределяя их потом по министерствам.
Главное управление государственной службы должно работать в тесной координации с Министерством финансов по всем вопросам, влекущим увеличение расходов. Другими словами, введение любой новой должности должно согласовываться с Минфином, а вакантные позиции .без согласования с Минфином должны заниматься не более чем на год.
При этом, Министерство финансов должно усилить финансовый контроль над персоналом, четко вести все счета по выплате зарплаты госслужащим, с проверками совпадений с утвержденными показателями.
-
Сравнение позиций Правительства и «ЯБЛОКА» по эффективности государственных расходов
«ЯБЛОКО»
|
Правительство
|
Пересмотреть подход к формированию государственных расходов – с программно-целевого метода на использование метода «издержки-выгоды».
Указывать в бюджете конкретные цели, выраженные количественно в натуральных или денежных показателях.
Ввести Среднесрочное планирование для стабильности бюджетного процесса.
Усилить внешний и внутренний аудит.
Информатизировать процесс подготовки бюджета.
Своевременно и в полном объеме публиковать отчеты о фактическом исполнении бюджета в соответствии с экономической и функциональной классификацией бюджетных расходов.
|
использование программно-целевых принципов при планировании и исполнении бюджета
ориентация бюджетных расходов на достижение конечных результатов;
приоритет среднесрочного бюджетного планирования;
открытость и общедоступность информации по осуществлению расходных операций;
совершенствование структуры бюджетных обязательств, сокращение избыточных и нефинансируемых обязательств.
|
|
