Конспект лекций по курсу
«Финансовый контроль», профессор Быстряков А.Я.
Раздел I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И ЕГО РАЗВИТИЯ
Лекция 1. Основы теории финансового контроля
Новое содержание экономических отношений в России конца ХХ века, основу которых составляет переход к рыночным условиям, формирование демократического государства и гражданского общества, потребовали изменения и совершенствования всех государственных институтов. В этот период стало очевидным, что одним из важнейших условий существования сильного государства является создание эффективной системы государственного финансового контроля. В этой связи необходимо исследовать вопросы, составляющие основу теоретических концепций финансового контроля, определить и уточнить сущность понятийного аппарата, используемого в научной литературе данного направления.
Собственно понятие контроль произошло от французского controle – список, ведущийся в двух экземплярах, проверка чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений и т.п.1 Это понятие трактуется также как процесс, обеспечивающий достижение системой управления поставленных целей и состоящий из трех основных элементов: установление стандартов деятельности системы, подлежащей проверке, измерение достигнутых результатов и их сравнении с ожидаемыми результатами, корректировка управленческих процессов, если результаты существенно отличаются от установленных стандартов.
Контроль как экономическая категория обладает своим содержанием, понятийным аппаратом и имеет двоякий смысл. Первое – это составная часть управления экономическими объектами и процессами, включающая наблюдение за объектом с целью проверки соответствия состояния объекта желаемому состоянию, предусмотренному нормативными документами. Второе – это контроль над объектом, сосредоточение полномочий управления в одних руках.2
Контроль рассматривается также и как комплексная функция, неотъемлемая часть деятельности по управлению, и как самостоятельный управленческий процесс, и как целостная система. Применительно к государственному контролю в управлении необходимо говорить о контроле как о систематической и конструктивной деятельности органов государственной власти и управления.
Под контролем понимается процесс, обеспечивающий функционирование хозяйствующего субъекта в соответствии с поставленными задачами и решениями, направленными, в итоге, на достижение запланированного результата.
В то же время можно отметить, что «контроль не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб и осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем».1
Понятие финансовый контроль в научной литературе представляет предмет дискуссий и окончательно не определено. В современной экономической литературе имеются различные определения понятия финансового контроля и его сущности.
В последние годы активно ведется изучение финансового контроля как института и научной категории в четырех основных направлениях.2 В рамках первого направления развивается теория контрольной деятельности, второго – институт счетно-ревизионной деятельности в России. В основе третьего направления финансовый контроль рассматривается как институт финансового права, четвертого – как экономическая категория.
Финансовый контроль – это комплексное изучение эффективности, законности и достоверности осуществления хозяйственных действий, на основе использования предусмотренных законодательными актами нормативных форм отчётности и иной информации, в сочетании с изучением фактического состояния объекта хозяйствования.
Д.В. Дементьев3, определяя значение финансового контроля, подчеркивает, что он выступает непременным условием нормального функционирования финансовой системы, экономики в целом, т.к. является формой реализации контрольной функции финансов, т.е. свойством финансов служить орудием контроля за производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода. Финансовый контроль выявляет неудовлетворенные потребности и посредством системы управления влияет на их удовлетворение. Исходя из научных концепций, финансовый контроль представляет собой динамическую систему знаний, направляемых на устранение негативных явлений в развитии производительных сил и производственных отношений с целью регулирования этих отношений.
Ни одно государство не может эффективно функционировать без отлаженной системы государственного контроля, особенно без финансового контроля, имеющего особую важность для жизнедеятельности общества. Непонимание этой истины в Российской Федерации проявлялось в ослаблении финансового контроля в период перехода к рыночным отношениям, причем ослабление контроля происходило под предлогом развития демократии и хозяйственной самостоятельности.
Экономическая суть финансового контроля – содействие целевому эффективному использованию государственных финансовых средств, недвижимого, движимого имущества и другой государственной собственности, собственности муниципальных образований.1
Категория финансовый контроль существует как в экономической, так и юридической науке достаточно давно. В дореволюционном законодательстве термин «финансовый контроль» не встречается. Данный вид деятельности назывался «государственным контролем». О разночтениях в терминологии «финансовый контроль» и «государственный контроль» в царской России говорит в своей работе А.А. Ялбулганов: «В дореволюционный период ни в законодательстве, ни в научной литературе понятие «финансовый контроль» не встречалось, однако широко употреблялся термин «государственный контроль».2
В советской науке понятие финансовый контроль определялось как деятельность «специальных институтов государственного контроля». Следовательно, под финансовым контролем подразумевался именно государственный финансовый контроль.
В 90-е гг. XX столетия происходит становление в России института негосударственного финансового контроля – аудита. Данное обстоятельство влияет на изменение в терминологии. В современной науке финансовый контроль разделяется на государственный и негосударственный (коммерческий) финансовый контроль. Под государственным финансовым контролем понимается только бюджетный контроль, в который входит контроль как за поступлением (налоговый контроль), так и за расходованием казенных денежных средств. Негосударственный финансовый контроль (аудит), в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 7.08.2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности», это предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей.
Как уже говорилось, в современной науке встречается много различных трактовок понятия «финансовый контроль». Одни авторы понимают финансовый контроль в широком смысле, как «контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов»1; другие – в более узком, утверждая, что «финансовый контроль – это проверка специально уполномоченными органами соблюдения участниками финансовых, денежных, кредитных, валютных операций требований законодательства, норм и правил, установленных государством и собственниками».2
Е.Ю. Грачева определяет финансовый контроль как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.3
Н.Д. Бровкина в своей работе говорит о том, что «финансовый контроль – это функция управления, представляющая собой деятельность контролирующих субъектов по оценке соответствия совершаемых управляемым субъектом операций финансовым интересам управляющего субъекта».4
М.В. Карасева отмечает, что «государственный финансовый контроль – это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, а также рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов».5
В целом, можно сказать, что финансовый контроль есть специальная отрасль в системе общего властного контроля, она характерна для всех финансово-правовых институтов. Важным является то, что в результате реализации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности.6
Определение понятия финансовый контроль не должно сводиться только к деятельности по проверке правильности движения государственных денежных средств. Это ещё и фактор, непосредственно влияющий на мотивацию людей – участников финансовых правоотношений.
С юридической точки зрения государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой финансово-правовой институт. Он включает в себя нормы, регулирующие отношения по поводу осуществления финансового контроля в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Институт государственного и муниципального финансового контроля является комплексным институтом финансового права.
Ю.М. Воронин в своей монографии1 говорит о двойственном характере категории «финансовый контроль»: с сущностной стороны финансовый контроль, отражая движение финансовых средств, выступает как объективная необходимость воспроизводственного процесса в любой общественно-экономической формации, является носителем тех финансовых отношений, которые присущи именно данной, конкретной общественно-экономической формации. Эта сущность проявляется в контроле за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению.
С другой стороны, финансовый контроль проявляется через деятельность органов финансового контроля, осуществляющих государственный, внутрихозяйственный и независимый от властных органов и субъектов хозяйствования контроль (аудит). Это позволяет обществу определить, насколько своевременно финансовые ресурсы поступают в распоряжение субъектов хозяйствования и эффективно и результативно ими используются.
Ю.М. Воронин дает следующее развернутое определение финансовому контролю – это экономические отношения по поводу формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах экономики в процессе расширенного воспроизводства материальных благ и услуг, проявляющиеся в контроле специально созданных органов за финансовой деятельностью экономических субъектов (государства, территориальных административных образований, хозяйствующих субъектов и физических лиц), соблюдением финансово-хозяйственного законодательства, целесообразностью произведенных расходов, экономической эффективностью финансово-хозяйственных операций в процессе реализации экономической политики, позволяющей оценить, насколько эффективно использованы ресурсы для достижения поставленной цели и выявить отклонения от целевой функции.2
В этом определении предпринята попытка описать не только сущность финансового контроля как экономической категории, но и выявить цели, задачи, объекты и, правовую основу и даже методологию финансового контроля, поэтому данное определение скорее описывает процесс финансового контроля и не противоречит определению А.Я. Быстрякова: «финансовый контроль – это комплексное изучение эффективности, законности и достоверности осуществления хозяйственных действий, на основе использования предусмотренных законодательными актами нормативных форм отчетности и иной информации, в сочетании с изучением фактического состояния объекта хозяйствования».1
Учитывая многоаспектность самого понятия финансовый контроль и разнообразие его функций, трудно согласиться с критикой представления финансового контроля как «неотъемлемой составной частью процесса управления финансами, законодательно регламентированной деятельности специально созданных учреждений контроля за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины», т.к. функция управления в финансовом контроле вытекает из функции самих финансов, и, конечно, не является единственной.
Анализируя многообразие подходов к определению понятия финансового контроля и его сущности в современной экономической литературе, Д.В. Дементьев2 делает следующее обобщение: взгляды ученых, исследовавших сущность финансового контроля, можно сгруппировать в четыре направления.
Контроль рассматривается как сфера деятельности, как метод, форма управленческой деятельности. Такое определение представлено в работах многих экономистов и юристов, однако его трудно признать полным и достаточным, т.к. контроль нельзя сводить только к форме или методу управления. Он является самостоятельной функцией управления, призван контролировать управленческие решения, предотвращать повторение обнаруженных нарушений и представляет собой совокупность экономических отношений, обусловленных действием объективных законов.
Контроль определяется как особая стадия управленческого цикла. Такая трактовка сущности контроля характерна для специалистов в области теории управления.
Сущность контроля рассматривается с позиции терминологии кибернетики – как форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений.
Сущность финансового контроля определяется как проверка соблюдения объектом контроля законности и финансовой дисциплины. Такая трактовка отражает юридическую (правовую) концепцию. Однако процедура проверки законов не может отражать сущность контроля как категории, так как у контроля имеется вторая сторона – наличие обратных связей, которые выражаются в активном воздействии контроля на принятие управленческих решений, подготовку новых законов и внесение уточнений в действующие.
Наличие разных научных течений обусловили различные трактовки понятия контроля в целом, а именно:
«систематическая текущая деятельность органов управления»;
«завершающая стадия процесса управления»;
«составляющая процесса принятия и реализации управленческих решений».
Будучи функцией управления, финансовый контроль имеет объективную природу как проявление контрольной функции финансов. Назначение финансового контроля – содействие реализации государственной финансовой политики, направленной на эффективное использование финансовых ресурсов. Рассматривая финансовый контроль как функцию управления производительными силами и производственными отношениями, можно согласиться с мнением, что наука о финансовом контроле является непосредственной производительной силой.
|
