1.2 Методические рекомендации по проведению социологического исследования общей удовлетворенности населения качеством предоставляемых государственных и муниципальных услуг и деятельностью органов власти и органов местного самоуправления
1.2.1 Методологические подходы к оценке общей удовлетворенности граждан и организаций качеством государственных (муниципальных) услуг
Приведенный в разделе 1.1 обзор опыта проведения исследований в сфере оценки удовлетворенности граждан качеством деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в части предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций позволяет выделить следующие методологические подходы к проведению такой оценки, позволяющие, в том числе, обеспечить частичную сопоставимость результатов данного исследования с результатами исследований, проанализированных в разделе 1.1.
1. Удовлетворенность граждан качеством государственных (муниципальных) услуг складывается на основе сопоставления ожиданий граждан при обращении за государственной (муниципальной) услугой и фактического опыта, связанного с данным обращением. Таким образом, уровень удовлетворенности как субъективной оценки качества государственных (муниципальных) напрямую зависит от ожиданий, требований, которые предъявляют граждане к работе государственных (муниципальных) органов и которые не обязательно зафиксированы в административных регламентах и иных нормативных правовых актах, в соответствии с которыми оказывается та или иная государственная (муниципальная) услуга.
Данный факт может приводить как к завышению результатов по сравнению с оценкой на основе объективных параметров, так и к их занижению. Например, при проведении оценки качества исполнения административных регламентов в Республике Калмыкия в 2007 году выяснилось, что уровень удовлетворенности заявителей качеством государственных услуг в сельской местности был значительно выше, чем в столице республики, хотя объективные характеристики (комфортность мест оказания услуг, время работы), в столице были выше. Это объяснялось низким уровнем ожиданий в отношении качества государственных услуг сельскими жителями. С другой стороны, фактор ожиданий может оказывать обратное влияние на результаты опросов. Например, авторы Citizens First отмечают, что достижение максимального уровня удовлетворенности (90-100%) в принципе невозможно, так как часть заявителей может не иметь в соответствии с законом право на получение той или иной государственной услуги. Таким образом, даже в случае идеального уровня обслуживания такие заявители не будут удовлетворены результатом предоставления государственной услуги [17, 10].
Для обеспечения учета фактора ожиданий при оценке удовлетворенности граждан качеством оказания государственных услуг, могут быть использованы различные подходы. Во-первых, может учитываться мнение как граждан, фактически получавших государственную услугу (обращавшихся за ее получением) в течение последнего времени, так и граждан, не имеющих такого опыта. Сопоставление общих уровней удовлетворенности по данным группам респондентов позволяет получить определенную оценку уровня ожиданий. Во-вторых, в состав опроса целесообразно включать вопросы, характеризующие ожидания граждан по основным критериям оказания услуг (например, вопросы, выявляющие значимость того или иного аспекта государственной услуги). В-третьих, в состав опроса могут быть включены вопросы, в какой степени те или иные аспекты отвечают ожиданиям граждан (именно такая шкала оценок зачастую используется в зарубежной практике, в отличие от шкалы «плохо» - «отлично», как правило используемой в российских опросах). Правда, с учетом возможного занижения ожиданий, использование данного метода в российских опросах будет целесообразно лишь тогда, когда ожидания в целом приблизятся хотя бы к нормативно установленным уровням качества государственных (муниципальных) услуг.
2. Помимо ожиданий, на уровень удовлетворенности качеством государственной услуги могут влиять и другие факторы, не связанные напрямую с процедурами оказания государственных услуг. Например, при оценке удовлетворенности часто трудно отделить удовлетворенность процессом оказания услуги и удовлетворенность результатом (при этом в случае отрицательного результата качество процесса может быть менее значимо, чем в случае положительного). Именно поэтому в состав опроса целесообразно включить вопрос о том, получил ли респондент ту услугу, за которой обращался, с тем чтобы можно было оценить зависимость уровня удовлетворенности от факта получения ожидаемого результата.
3. Несмотря на свой субъективный характер, удовлетворенность, как правило, основывается на восприятии тех или иных объективных (таких как сроки, инфраструктура) и субъективных (таких как оценка вежливости, компетентности персонала) характеристиках. Поэтому хотя в опросы и включается вопрос о том, удовлетворены ли респонденты в целом качеством оказания государственных услуг, оценка удовлетворенности проводится на основе (или как минимум с учетом) ответов на ряд других вопросов, характеризующих как субъективные, так и объективные аспекты оказания государственных (муниципальных) услуг. При выборе перечня таких аспектов могут использоваться результаты прошлых опросов, выявившие основные факторы, влияющие на качество государственных услуг. Такие факторы могут различаться в зависимости от стран, видов услуг, групп респондентов, однако есть определенные «универсальные» перечни, в том числе используемые в зарубежных странах (например, в рамках единого инструмента оценки, см. Таблицу 1.1). Однако и эти перечни дополняются вопросами, значимыми для данной страны (например, в Новой Зеландии значимой является оценка эффективности расходов налогоплательщиков на предоставление таких государственных услуг в принципе [5]), учитываемыми в случае предоставления услуг в той или иной форме (например, отдельные вопросы формулируются для оценки качества государственных услуг, предоставляемых через Интернет, по телефону и т.п.).
Очевидно, что для России актуальными являются, как минимум, критерии, использованные в опросе ФОМ 2011 года (внимательность/ невнимательность отношения к заявителям, доступность, единое отношение ко всем заявителям, оперативность, результаты обращений, информированность о процедурах рассмотрения обращений, внимание к жалобам, личностные оценки служащих) [10, 20-21]. Дополнительно могут быть рассмотрены критерии, использованные в рамках Всероссийского мониторинга административных регламентов [7], в том числе оценивающие инфраструктуру оказания государственных (муниципальных) услуг (см. Таблицу 1.1).
Данные критерии могут быть дополнены вопросами, связанными со стоимостью государственных (муниципальных) услуг, так как этот фактор был определен в качестве одного из ключевых в рамках анализа качества осуществления государственных функций и предоставления ряда государственных услуг для бизнеса в сфере внешнеторговой и инновационной деятельности. С учетом российской действительности, при оценке стоимости целесообразно отдельно учитывать объемы официальных платежей (пошлины), стоимость услуг посредников (с учетом распространенности их привлечения), а также объемы неофициальных платежей (с учетом их распространенности).
4. При оценке факторов, влияющих на уровень удовлетворенности, целесообразно использовать единую шкалу оценки для каждого фактора. В рассмотренных исследованиях, как правило, используется 5-балльная шкала оценок (за исключением исследования ИЭГ, в котором предусматривалась 10-балльная шкала оценки). В этой связи по всем указанным факторам целесообразно обеспечить возможность оценки результатов опроса по единой 5-балльной шкале.
5. На оценку общей удовлетворенности граждан качеством государственных (муниципальных) услуг, прежде всего, влияет качество оказания массовых услуг, при этом наибольшее влияние оказывают услуги, предоставляемые наиболее распространенным способом. Именно поэтому важную роль в опросах зарубежных стран играет оценка качества оказания услуг по телефону. В России, как отмечается в опросе ФОМ 2011 года [10; 32], оказание услуг через многофункциональные центры или в электронной форме пока является настолько мало распространенной практикой, что мало влияет на уровень общей удовлетворенности качеством государственных (муниципальных) услуг. Соответственно, в рамках оценки общей удовлетворенности граждан качеством государственных (муниципальных) услуг в большей степени возможно определить информированность граждан о тех или иных нововведениях, оценку гражданами целесообразности таких нововведений, нежели подробно оценить степень удовлетворенности в случае использования «нетрадиционных» форм оказания услуг. Как правило, для этих целей проводятся иные опросы.
6. Существуют различные подходы к определению перечня услуг (или перечня ведомств, оказывающих услуги), удовлетворенность качеством оказания которых исследуется при определении общей оценки удовлетворенности. Такая проблема не возникает, если предметом исследования уже является удовлетворенность качеством услуг в отдельной сфере (отдельного ведомства), однако выдвигается на передний план при оценке общего уровня удовлетворенности. В опросах, проводившихся в России, зачастую для решения данной проблемы ограничивался перечень исследуемых государственных (муниципальных) услуг. При этом всегда существовал риск того, что проблемные и одновременно массовые услуги окажутся вне предмета исследования и соответственно использование его результатов будет ограничено. В этой связи представляется более целесообразным не ограничивать заранее перечень исследуемых государственных (муниципальных) услуг, но обеспечивать привязку оценок качества к конкретным государственным (муниципальным) услугам. Такой подход обеспечит частичную сопоставимость результатов исследования с большинством исследований, проводившихся в сфере оценки удовлетворенности граждан качеством государственных (муниципальных) услуг в России.
|
