1 Подготовка и проведение репрезентативного социологического исследования общей удовлетворенности населения качеством предоставляемых государственных и муниципальных услуг и деятельностью органов власти и органов местного самоуправления
1.1 Описание наиболее успешного опыта проведения исследований по определению общей удовлетворенности граждан качеством деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в части предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций
Оценка гражданами качества и доступности государственных (муниципальных) услуг является важным фактором, определяющим уровень доверия граждан к государству, формирующим ожидания населения, отражающим поддержку проводимых в стране преобразований. Именно поэтому социологические методы определения удовлетворенности граждан доступностью и качеством государственных услуг широко используются как в практике зарубежных стран, так и в Российской Федерации в качестве одного из важных инструментов «обратной связи», позволяющей оценить эффективность деятельности органов государственного управления и местного самоуправления, провести мониторинг внедрения тех или иных новаций в данной сфере, а также определить приоритеты дальнейшего развития. В совокупности со статистическими методами и иными источниками информации (в том числе с анализом обращений граждан, данными, получаемыми в рамках процедур обжалования решений, действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов, статистическими данными) социологические опросы граждан позволяют сформировать общую оценку эффективности государственного управления прежде всего в тех сферах, которые наиболее часто являются предметом взаимодействия граждан (организаций) и государства: в сфере оказания государственных (муниципальных) услуг и в сфере осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
В Российской Федерации накоплен значительный опыт проведения исследований, в рамках которых в той или иной степени проводилась оценка уровня удовлетворенности граждан качеством деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в части предоставления государственных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций. При этом в зависимости от преобладающих целей исследования выбирались различные методы проведения социологического опроса, использовались различные подходы к формированию выборки респондентов, разработке инструментов опроса. В целом, проведенный анализ, обобщенные результаты которого приведены в Таблице 1.1., позволяет выделить следующие виды социологических исследований, в той или иной мере использованных в Российской Федерации в 2004 – 2011 годах, а также используемых в зарубежной практике.
1. Опросы граждан, направленные на выявление общего уровня удовлетворенности качеством и доступностью государственных услуг (в ряде случаев – контрольно-надзорных функций), обычно проводятся с целью выявления наиболее проблемных сфер оказания государственных (муниципальных) услуг, а также определения основных критериев, определяющих степень удовлетворенности качеством государственных услуг в той или иной стране. В рамках опроса, как правило, используется выборка, построенная на основе половозрастной, этнической и социальной структуре населения с учетом обеспечения территориальной репрезентативности результатов. Так как целью опроса является не только выявление уровня удовлетворенности граждан, фактически получавших государственные (муниципальные) услуги в период, непосредственно предшествующий опросу, но и выявление отношения (ожиданий) граждан, не сталкивавшихся с необходимостью получения таких услуг в течение последних 6-12 месяцев, как правило, выборка для таких опросов не формируется на основе перечня (реестра) получателей государственных (муниципальных) услуг.
Классическим примером такого рода опросов является исследование «Граждане прежде всего» (Citizens First), проводимое в Канаде раз в 2-4 года с 1998 года [17]. В рамках данного исследования первоначально оценивался уровень удовлетворенности граждан качеством как государственных (муниципальных), так и частных услуг. При этом по итогам опроса был составлен общий рейтинг организаций по качеству оказания услуг, в котором отдельные государственные организации (в том числе учреждения) оказались оцененными выше, чем некоторые частные организации (например, качество услуг пожарной службы и общественных библиотек было оценено выше, чем качество обслуживания в супермаркетах).
В рамках данного исследования оцениваются: ожидания граждан в отношении качества государственных (муниципальных) услуг (в частности, по результатам исследования был сделан вывод о том, что большинство канадцев ожидает от государственных услуг более высокого уровня качества по сравнению с услугами частных компаний), оценка удовлетворенности граждан качеством государственных (муниципальных) услуг, а также оценка целесообразности внедрения тех или иных нововведений в сфере оказания государственных услуг (например, служб «одного окна»). Объем выборки респондентов для данного исследования составляет 6700 – 6900 человек из всех провинций и муниципальных образований Канады (или около 0,03% граждан Канады совершеннолетнего возраста), в рамках исследования охватываются все организации, оказывающие государственные (муниципальные) услуги [17, 8]2.
Близкие по общему подходу опросы граждан, направленные на выявление общего уровня удовлетворенности качеством и доступностью государственных услуг, проводились и в России. Одним из первых таких исследований был опрос Фонда «Общественное мнение» (ФОМ), проведенный по заказу Минэкономразвития России в 2004 г. в регионах-участниках экспериментов (в сфере реформы государственной службы) по вопросам отношения граждан к государственной службе и государственным служащим, а также к основным аспектам реформы государственной службы. В опросе приняли участие 7000 человек из 7 субъектов Российской Федерации, принимавших участие в реализации Президентской Программы реформирования государственной службы (Республика Чувашия, Самарская, Саратовская область, Красноярский край, Пермский край, Санкт-Петербург), а также в Москве. Важным результатом данного опроса явилась в целом негативная оценка результатов работы государственных служащих. Такая оценка была одним из веских оснований для начала реализации административной реформы в России3. Однако в рамках данного опроса не проводилась подробная оценка качества конкретных государственных (муниципальных) услуг и удовлетворенности граждан их оказанием, что ограничивает возможности сопоставления.
Более подробные исследования общей удовлетворенности граждан качеством оказания государственных (муниципальных) услуг проводились ФОМ в 2008 и в 2011 годах. В рамках данных исследований рассматривались как отдельные показатели, характеризующие удовлетворенность населения качеством государственных (муниципальных) услуг, так и отношение граждан к нововведениям в данной сфере (в том числе информированность о таких нововведениях. При оценке общей удовлетворенности качеством услуг в рамках данного опроса использовались такие критерии как внимательность/ невнимательность отношения к заявителям, доступность, единое отношение ко всем заявителям, оперативность, результаты обращений, информированность о процедурах рассмотрения обращений, внимание к жалобам, личностные оценки служащих. При проведении данных опросов рассматривались наиболее массовые государственные услуги по ограниченному перечню (например, в 2011 году рассматривалось 10 таких услуг), при этом для оценки удовлетворенности использовался опыт получения одной конкретной государственной услуги [10, 5]. С учетом общего количества государственных и муниципальных услуг (только на федеральном уровне согласно реестру государственных услуг оказывается около 800 услуг), а также с учетом того, что отдельные массовые услуги не были включены в состав исследования 2011 года (например, услуги Росреестра), результаты данных исследований лишь частично сопоставимы с оценкой общей удовлетворенности качеством государственных услуг, которая проводится в рамках настоящей работы.
В рамках исследования «Отношение населения к деятельности органов государственной власти и муниципального управления по оказанию государственных услуг физическим лицам», проведенного Социологическим центром РАГС в 2005 году, использовались подходы, близкие к подходам, используемым ФОМ. Отличительной особенностью исследования РАГС было включение в состав исследования услуг, не относящихся к государственным услугам (например, прием депозитов физических лиц) по аналогии с канадским подходом в исследовании Citizens First [17].
Близкие подходы к оценке общей удовлетворенности качеством услуг использовались и при оценке услуг в бюджетной сфере. Такого рода опросы проводились в Южном федеральном округе в 2006 году и в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах в 2008 году в рамках Программы технического содействия реформе государственного управления в России Всемирного банка. При проведении данных исследований учитывались субъективные оценки граждан в отношении качества государственных и бюджетных услуг в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты, культуры и спорта. С 2008 года оценка общей удовлетворенности качеством услуг в бюджетной сфере проводится в рамках оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28.06.2007 №825 [15]) во всех субъектах Российской Федерации. С учетом предмета исследования определенная сопоставимость результатов возможна только в части оценки удовлетворенности качеством государственных услуг в сфере социальной защиты.
2. Опросы, направленные на оценку качества оказания государственных услуг (исполнения контрольно-надзорных функций) конкретными органами государственной власти и местного самоуправления, обычно проводятся в местах оказания услуг. Выборка для таких опросов формируется исключительно из числа лиц, фактически обратившихся (в том числе получивших) государственную (муниципальную) услугу. Подобные опросы проводятся как в отношении государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых гражданам, так и в отношении государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых организациям (предпринимателям).
В зарубежной практике примерами таких исследований являются опросы удовлетворенности качеством государственных услуг, проводимые по методологии единого инструмента измерения (Common Measurement Tool) в Канаде [4], и других странах, в том числе в Новой Зеландии [5], а также опросы, проводимые по другим методам, как например оценка качества государственных услуг центров занятости населения в Великобритании [18].
Единый инструмент изменения был разработан Институтом услуг для граждан (Institute for Citizen-Centered Services), Канада, впоследствии адаптирован Правительством Новой Зеландии (по лицензии). В настоящее время целесообразность внедрения данной методологии рассматривается в Австралии. Использование такого подхода обеспечивает оценку общей удовлетворенности граждан качеством государственных услуг, при этом удовлетворенность оценивается по 5-балльной шкале по параметрам:
- общая удовлетворенность;
- своевременность оказания услуги;
- доступность услуги.
Среди основных показателей также оцениваются такие параметры как:
- справедливость (равное отношение ко всем заявителям);
- информированность (о порядке оказания услуги);
- готовность персонала органа власти (организации) сделать дополнительное усилие, чтобы оказать услугу;
- доступность;
- время ожидания;
- простота навигации на странице в Интернет;
- визуальная привлекательность сайта;
- информативность сайта;
- уверенность в защите личных данных (для услуг, предоставляемых в электронном виде);
- получение результата (получил ли гражданин то, за чем обращался).
Данные аспекты выбираются с учетом способа получения услуги (через Интернет, по телефону, почтой, по электронной почте, лично) [4].
Инструмент используется для проведения оценки удовлетворенности услугами конкретных органов (организаций). Для органов (организаций), подписавших специальное соглашение об использовании данной методологии, предоставляются платные услуги по сопоставлению результатов опросов с другими организациями (либо с органами, оказывающими близкие по содержанию государственные услуги в рассматриваемой стране, либо аналогичными органами в зарубежных странах). Такое сопоставление является добровольным (проводится в заявительном порядке). В качестве примера использования данного инструмента может быть рассмотрен опрос удовлетворенности качеством услуг полиции в Новой Зеландии [9] (Таблица 1.1).
Мониторинг удовлетворенности услугами центров занятости в Великобритании [18] направлен на оценку общей удовлетворенности клиентов качеством государственных услуг и выявление случаев обращений (контактов), которые можно было бы минимизировать.
В состав основных задач исследования входят:
- ежегодная оценка общего уровня удовлетворенности качеством государственных услуг, оказываемых центрами занятости;
- выявление аспектов оказания услуг, которыми в наибольшей (наименьшей) степени удовлетворены заявители (в зависимости от оснований обращения за услугой)
- оценка данных об опыте обращений за услугами по различным основаниям;
- оценка возможных различий в уровне удовлетворенности в зависимости от категорий граждан (например, имеющих либо не имеющих право на ту или иную льготу) и их социального положения;
- оценка применимости основных критериев удовлетворенности качеством услуг, выявленных в рамках предыдущих исследований.
Среди основных аспектов удовлетворенности в рамках мониторинга рассматриваются:
- соответствие опыта получения услуги ожиданиям;
- компетентность персонала;
- справедливое отношение;
- последовательность (сотрудники делали то, что обещали)
- учет личных особенностей;
- оценка того, является ли услуга хорошим примером использования средств налогоплательщиков, потраченных на ее оказание.
Исследования качества оказания государственных услуг конкретными организациями широко используются и в российской практике, в том числе с целью мониторинга реализации отдельных направлений административной реформы и смежных преобразований (например, повышения эффективности налогового администрирования).
Один из первых опросов такого типа был проведен в рамках исследования процесса предоставления государственных услуг населению (физическим лицам) и организациям (юридическим лицам), выполненного Институтом экономики города по заказу Всемирного банка в 2006 году. Данное глубинное исследование качества отдельных государственных услуг в точках их предоставления было направлено на выявление наиболее проблемных аспектов оказания государственных услуг с целью дальнейшего использования при составлении стандартов оказания соответствующих государственных услуг, разработке административных регламентов. При проведении исследования использовались методы:
•формализованного личного интервью получателей услуг;
•блиц-опроса «на выходе» получателей услуг;
•глубинного полуформализованного интервью одного из руководителей ведомства, предоставляющего услуги;
•включенного наблюдения за организацией процесса на месте получения услуги.
Общая удовлетворенность качеством государственных услуг рассчитывалась на основе оценок удовлетворенности по следующим параметрам, оцениваемым по 10-балльной шкале (в соответствии с рекомендациями Всемирного банка и лучшей международной практикой):
1 «удовлетворенность внимательностью и вежливостью сотрудников"
2 "удовлетворенность компетентностью сотрудников"
3 "удовлетворенность оперативностью приема и выдачи документов"
4 "удовлетворенность месторасположением"
5 "удовлетворенность организацией приема и выдачи документов"
6 "удовлетворенность графиком работы"
7 "удовлетворенность системой информирования посетителей".
Каждый из параметров оценивался по 10-балльной шкале на основе ответов респондентов на вопросы. В составе анкеты использовались дополнительные вопросы для верификации ответов на основные вопросы.
Интересным примером использования данного подхода для оценки контрольно-надзорных функций является проведенная в 2008 году Социологическим центром РАГС оценка качества налогового администрирования и деятельности налоговых органов по обслуживанию налогоплательщиков. В рамках исследования опрашивались как налогоплательщики, так и сотрудники налоговых органов. В результате исследования была получена общая оценка качества администрирования налоговых органов, а также оценка качества и доступности отдельных услуг, предоставляемых местными инспекциями ФНС, таких как получение ИНН, предоставление декларации о доходах, оформление налоговых вычетов, консультирование по налоговому законодательству, регистрация организаций и индивидуальных предпринимателей.
Наиболее масштабным исследованием в сфере оценки качества оказания конкретных государственных (муниципальных) услуг с использованием опросов получателей данных услуг (заявителей) является Всероссийский мониторинг административных регламентов, проведенный ГУ ВШЭ в 2008 - 2010 годах [2]. Опросы проводились в пунктах предоставления государственных услуг (всего в обследовании в 2008 году рассматривалась 51 государственная услуга, в 2010 году – 47 услуг4). При оценке удовлетворенности учитывались следующие аспекты качества государственных услуг:
- оценка инфраструктуры получения услуг (транспортная доступность, условия и длительность ожидания приема, удобство графика работы, информативность справочной информации);
- оценка сложности сбора документов (в т.ч. использование услуг посредников);
- оценка качества взаимодействия с госслужащими (продолжительность приема, оценка компетентности и отношения к клиентам);
- оценка удовлетворенности и оптимальности предоставления услуг (основные проблемы, общие временные затраты, удовлетворенность в целом – по 10-балльной шкале).
Примером глубинного исследования удовлетворенности качеством государственных услуг для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является проведенный РАНХиГС в 2010 году анализ качества осуществления государственных функций и предоставления ряда государственных услуг для бизнеса в сфере внешнеторговой и инновационной деятельности [6]. В рамках работы проводилась оценка доступности и комфортности предоставления государственных (муниципальных) услуг (рассчитывалась как средний балл по 10 показателям, каждый оценивался по 5-балльной шкале):
доступность информации о порядке предоставления услуги;
полнота и понятность предоставленной информации;
вежливость сотрудников, предоставляющих услугу;
территориальная доступность учреждения (удалённость учреждения от остановки общественного транспорта, наличие автомобильной парковки, наличие досмотра при входе в здание и др.);
информационная доступность (информация о графике работы и порядке приема посетителей, информационные таблички с указанием ФИО и др.);
условия ведения приема посетителей (условия для заполнения посетителями документов, наличие гардероба, туалета и др.);
удобство графика работы;
точность и правильность заполнения документов сотрудниками органов власти;
соблюдение сроков оказания услуги;
получение информации о стадии рассмотрения обращения.
Кроме того, проводилась комплексная оценка качества государственных (муниципальных) услуг, оцениваемая на основе следующих параметров, наиболее влияющих на качество услуг по мнению респондентов:
• сроки получения услуги (дней);
• стоимость получения услуги (тыс. руб.);
• количество обращений в различные инстанции для получения услуги (шт.).
Хотя с учетом специфики выборки опроса, проведенного в рамках анализа качества осуществления государственных функций и предоставления ряда государственных услуг для бизнеса в сфере внешнеторговой и инновационной деятельности, прямое сопоставление его результатов с настоящим исследованием является затруднительным, возможно использование общих методологических подходов.
Характеристика каждого из проанализированных в настоящем разделе исследований приведена в Таблице 1.1
Таблица 1.1 - Краткая характеристика российского и международного опыта проведения исследований по определению удовлетворенности граждан качеством государственных (муниципальных) услуг и осуществления контрольно-надзорных функций
№
|
Наименование работы
|
Цель, краткое описание работы
|
Оценка общей удовлетворенности
|
Оценка отношения к нововведениям, реформам5
|
Оценка показателей, указанных в Концепции6
|
Характеристика выборки
|
Иные особенности (ограничения)
|
Сопоставимость результатов с настоящей работой
|
Российский опыт
|
1.
|
Практика предоставления государственных услуг гражданам (ФОМ, 2011 г.)
|
Удовлетворенность граждан качеством государственных услуг, оценка изменений за 2-3 года, общая оценка работы государственных учреждений, отношение к нововведениям
|
Отдельный расчет не приведен, однако в исследовании использованы 8 критериев субъективной оценки качества государственных услуг (внимательность/ невнимательность отношения к заявителям, доступность, единое отношение ко всем заявителям, оперативность, результаты
|
Исследовался уровень информированности граждан о возможности получения услуг (информации об услугах) в сети Интернет, опыт использования ресурсов Интернет для указанных целей.
Исследовался уровень информированности о существовании МФЦ и опыта получения
|
Количество обращений; время нахождения в очереди.
|
Опрошено 6032 человек, в т.ч. 3641 опрошенных являются получателями государственных услуг в 64 субъектах РФ, в 204 городов и сельских населенных пунктов. Статистическая погрешность 2,1% (для всех), 2,5% (для получателей госуслуг).
|
Исследовалось 10 государственных услуг; услуги, актуальные в основном (или только) для юридических лиц не рассматривались.
Оценка объективных параметров и общей удовлетворенности осуществлялась на основе опыта получение одной
|
Будет обеспечена сопоставимость результатов в части анализа по 10 услугам из исследования ФОМ (в случае если в рамках настоящего исследования будет достаточное количество респондентов (не менее 25) по каждой из этих услуг.
|
|
