О.Н. Громова
К вопросу об обеспечении права на свободу
передвижения органами внутренних дел
Проблема взаимоотношений человека и государства была и остается одной из важнейших на всем протяжении истории страны. Свобода передвижения и свобода выбора места жительства выступает в качестве одного из неотъемлемых элементов правового статуса личности в современном демократическом обществе. Осуществление этого права следует рассматривать в русле гармонизации интересов личности и государства, обеспеченной сбалансированным внутригосударственным правовым регулированием.
«Гражданская свобода, а значит, и индивидуальная свобода и свобода общения зависит от того, есть ли в государстве свобода передвижения, т.е. могут ли граждане свободно, без взятия какого-либо разрешения или паспорта, переходить или переезжать с одного места на другое» [10, С. 10.].
Фактически вся полноценная человеческая жизнедеятельность обусловлена «возможностью индивида свободно определять свое местонахождение в пространстве» [11, С. 14.].
Вопрос определения свободы передвижения и выбора места жительства находится в прямой зависимости от осмысления целого ряда категорий и элементов правового положения личности в целом. Возможность человека передвигаться и выбирать место жительства относится к правам первого поколения, то есть к либерально-демократическим ценностям, получившим доктринальное обоснование в учении о естественных прирожденных правах человека, которые были сформулированы в период ранних буржуазных революций, непосредственно определяли характер конституционного законодательства в демократических государствах, а в дальнейшем конкретизировались и расширялись в их законодательстве и практике.
Провозглашенное в Конституции Российской Федерации право каждого свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства является юридической основой для его конкретизации в текущем законодательстве. Это, в частности, касается определения понятия места жительства в ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации как места, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Также необходимо отметить конкретизирующий рассматриваемое конституционное право Закон Российской Федерации 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [1]. Закон определил основные понятия, относящиеся к предмету его регулирования, конкретизировал положения, касающиеся правил регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, а также определил основания возможного ограничения указанного права.
Относясь к категории универсальных прав и свобод, право на свободу передвижения одновременно выступает как средство пользования многими иными благами, лежащими в основе конституционных и отраслевых прав и свобод личности, а иногда и как средство реализации некоторых из них. «Помимо самостоятельного значения для обеспечения нормального существования человека, право на свободу передвижения становится необходимой предпосылкой для реализации других прав и свобод» [9. С. 59.]. Так, передвижение индивида, изменение им места пребывания и жительства в условиях чрезвычайных ситуаций, существования открытых угроз терроризма, межнациональных конфликтов, военных действий и т.д. часто является едва ли не основным средством спасения жизни, здоровья, имущества, спасения от насилия и т.п. Переезд гражданина из одного в другой город автоматически меняет возможность доступа к государственной службе; осуществление прав и свобод личности в сфере экономической, социальной и культурной жизни зачастую зависит от реализации конституционного права на свободу передвижения и выбора места пребывания и жительства.
Конституционно-правовой механизм обеспечения права на свободу передвижения, равно, как и иных прав и свобод человека и гражданина, может быть рассмотрен как деятельность государственных органов, общественных объединений, иных организаций, должностных лиц, направленная на создание оптимальных условий для правомерного осуществления права на свободу передвижения. Вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина занимают значительное место в деятельности всех государственных органов, поскольку эта обязанность закрепляется в Конституции и федеральном законодательстве Российской Федерации.
Конституционно-правовой механизм обеспечения права на свободу передвижения представляет собой «комплекс согласованных действий государства (форм, способов, критериев, средств), направленных на невмешательство и одновременно с этим создание условий, гарантирующих реализацию этого права; действия по охране, защите и компенсации в случае нарушения права неправомерными действиями и привлечение к ответственности виновных лиц» [10. С. 59–60.]. Значительный объем работы в рамках этой системы выполняют органы внутренних дел. Это обусловлено, прежде всего, широтой их полномочий, позволяющих им активно, в различных формах и посредством самых разнообразных методов участвовать в обеспечении конституционных прав и свобод граждан.
В рамках данной статьи хотелось бы остановиться на некоторых особенностях обеспечения конституционного права на свободу передвижения органами внутренних дел на транспорте. Полномочия полиции по обеспечению правопорядка и безопасности на объектах транспорта установлены Федеральным законом «О полиции», предоставляющим ей право участвовать в проверках, проводимых уполномоченными федеральными органами исполнительной власти государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности (п. 27 ч. 1 статьи 13), а также принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене, либо осуществлять такой досмотр самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами [2].
Необходимо отметить, что практическая реализация указанного полномочия полиции в настоящее время представляется затруднительной, что оказывает негативное влияние на качество обеспечения прав и свобод граждан (пассажиров), и, в частности, их права на свободу передвижения.
Так, в соответствии с Уставом железнодорожного транспорта Российской Федерации [3], пассажир – физическое лицо, заключившее договор перевозки пассажира. Статья 177 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации устанавливает, что пассажиром является физическое лицо, заключившее договор морской перевозки пассажира, или физическое лицо, в целях перевозки которого заключен договор фрахтования судна [4]. В соответствии со статьей 100 Воздушного кодекса Российской Федерации пассажиром воздушного судна является физическое лицо, заключившее договор воздушной перевозки пассажира, либо физическое лицо, в целях перевозки которого заключен договор фрахтования воздушного судна (воздушный чартер) [5]. Указанные положения действующего законодательства показывают, что термин «пассажир» имеет гражданско-правовую природу и связан с договором перевозки, заключенным в соответствии со статьей 786 Гражданского кодекса Российской Федерации [6]. В этой связи полиция реализовывает свои права только в отношении физических лиц с особым статусом пассажира, иные лица, находящиеся на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене, досмотрены быть не могут. Представляется, что указанная норма не в полной мере учитывает риски актов незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса и реализация полицией указанных прав не будет в полной мере способствовать обеспечению безопасности граждан на транспорте, а соответственно и защите их права на свободу передвижения.
Необходимо отметить также ряд несоответствий обязанностей, связанных с обеспечением права граждан на свободу передвижения, возложенных на полицию Федеральным законом «О полиции», обязанностям, закрепленным в законодательстве, регламентирующем основы обеспечения транспортной безопасности. В этой связи следует остановиться на несоответствии некоторых положений Федерального закона «О полиции», Воздушного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О транспортной безопасности».
В соответствии с ч. 2 ст.83 Воздушного кодекса Российской Федерации [5], органы внутренних дел являются субъектами обеспечения авиационной безопасности, обеспечивая тем самым и право граждан на свободу передвижения. Эту функцию органы внутренних дел реализуют наряду со службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями ведомственной охраны Минтранса России, службами авиационной безопасности авиационных предприятий, а также иными уполномоченными в соответствии с федеральными законами органами.
В то же время Федеральным законом от 3 февраля 2014 года № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности» [8] изменена редакция п. 32 ч. 1 ст. 12 Закона «О полиции». Исключено прямое установление обязанности полиции участвовать в соответствии с законодательством Российской Федерации в обеспечении авиационной безопасности в области гражданской авиации; охранять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, аэропорты и объекты их инфраструктуры. Вместе с тем соответствующие положения Воздушного кодекса РФ не были изменены, что создает определенное противоречие в действующем законодательстве.
С учетом современных угроз терроризма и исходя из сложившейся практики представляется, что обязанность сотрудников органов внутренних дел по участию в обеспечении безопасности на воздушном транспорте исключена из текста п. 32 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции» необоснованно, полиция по прежнему обеспечивает безопасность граждан на объектах воздушного транспорта, что способствует обеспечению конституционного права граждан на свободу передвижения.
Представляется, что п.32 части 1 ст.12 Федерального закона «О полиции» следовало бы изложить в следующей редакции: «участвовать в соответствии с законодательством Российской Федерации в обеспечении авиационной безопасности в области гражданской авиации; выносить заключения о возможности допуска лиц к выполнению работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности». Тем самым будет устранено имеющееся в законодательстве противоречие и закреплено правовое основание тех действий, которые составляют одно из полномочий полиции, направленное на обеспечение права на свободу передвижения в России.
Существуют определенные противоречия между положениями федеральных законов «О полиции» и «О транспортной безопасности». Статья 12.2 Федерального закона «О транспортной безопасности» [7] «Досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности», устанавливает, что такие досмотры проводятся в случаях, предусмотренных требованиями по обеспечению транспортной безопасности, установленными Правительством Российской Федерации (ст. 8 ФЗ «О транспортной безопасности»). Пункт 16 части 1 статьи 13 ФЗ «О полиции» [2] предоставляет полиции право принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном и водном транспорте.
Однако организация досмотра, дополнительного досмотра, наблюдения и (или) собеседования в целях обеспечения транспортной безопасности возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры и (или) перевозчиков. А такие досмотры, дополнительные досмотры, наблюдения и (или) собеседования проводятся уполномоченными лицами из числа работников подразделений транспортной безопасности.
Эффективность обеспечения транспортной безопасности, а соответственно и права личности на свободу передвижения, зависит от уровня организации, необходимой координации и взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами транспортной инфраструктуры (хозяйствующими субъектами). Вместе с тем до настоящего времени в системе МВД России не разработан правовой акт, нормы которого бы четко определяли и разграничивали компетенцию, функции и ответственность всех служб, обеспечивающих безопасность населения на транспорте. «Реальное обеспечение права на свободу передвижения нуждается не только в подробной декларативной регламентации, но и в возможности его практической реализации, подкрепленной законами государства и правоприменительной практикой» [9, С.137].
Таким образом, осуществляя меры по противодействию преступности, обеспечению правопорядка и общественной безопасности на транспортных объектах, органы внутренних дел на транспорте обеспечивают права и свободы граждан и, в первую очередь, право на свободу передвижения.
Список использованных источников
1. О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 (в ред. от 28.11.2015 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ, 12.08.1993, N 32, ст. 1227.
3. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (в ред. ФЗ от 13.07.2015, с изм. от 14.12.2015 г.) // СЗ РФ. 2011, № 7., Ст. 900; 2015, № 10, Ст. 1393.
3. Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации: Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ (ред. от 06.04.2015) // СЗ РФ, 2003, № 2, Ст. 170.
4. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации: Федеральный закон от 30.04.1999 № 81-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ,1999., № 18, ст. 2207.
5. Воздушный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 19.03.1997 № 60-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ, 1997, № 12, ст. 1383.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3301.
7. О транспортной безопасности: Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ, 12.02.2007, N 7, ст. 837.
8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности: Федеральный закон от 3 февраля 2014 года № 15-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2014, № 6, Ст. 566.
9. Куличенко Н.А. Конституционное право на свободу передвижения в России и Германии. Ставрополь: Изд-во СГУ, 2012.
10. Миролюбова С.Ю. Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: конституционно-правовой аспект. М.: Статут, 2013.
11. Савельев Р. В. Право человека покидать страну и право гражданина возвращаться в свою страну (вопросы теории и практики): автореф. дис.…канд. юрид. наук. Волгоград, 2003.
|
