А.Р. Гиздатов
Проблемы конституционно-правового
регулирования федерализма
в Российской Федерации
Конституция РФ закрепляет основы конституционного строя РФ, права и свободы человека и гражданина, основы федеративного устройства РФ, вопросы образования и функционирования органов государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), основы местного самоуправления.
Необходимо отметить приоритетную роль норм Конституции Российской Федерации в регулировании национальных общественных отношений. Именно конституционное законодательство по своей сути и масштабу применения является наиболее весомым. Исходя из положений ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
Одним из основных институтов конституционного права является институт федеративного устройства Российской Федерации. Нормы, регулирующие данный конституционный институт закреплены в главе 3 Конституции РФ, в которой определены правовые основы статуса Федерации и ее субъектов, поименованы все виды и названия субъектов РФ, а также установлены вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации и совестной компетенции РФ и ее субъектов. Указанные вопросы, регулируемые в общем плане Конституцией РФ, также находят свое отражение и в нормах федерального и регионального законодательства.
Вышеназванные общественные отношения, связанные с функционированием федеративной формы государственного устройства в литературе часто именуются федерализмом [1].
Изучение отечественного федерализма представляется актуальной и важной задачей. В особенности ‘данная тема получила развитие в период распада Союза Советских Социалистических Республик. Разрушение сложившейся вертикали бюрократической власти КПСС в России в 1991 году привело к деформации декларативно федеративного устройства России (которое де-факто было скорее унитарным) и нарушения целостности взаимоотношений федерального центра и регионов, что создало предпосылки для возможного распада России на ряд самостоятельных государств.
Принятие Конституции РФ в 1993 году создало юридические условия для стабильного функционирования системы государственной власти, закрепило существующую де-юре и поныне модель федеративного устройства Российской Федерации. Однако в середине 90-х годов и к началу 2000-х очевидными стали определенные проблемы функционирования данной модели, которые привели к попыткам сепаратизма со стороны ряда регионов Российской Федерации, которые, в ряде случаев, были урегулированы военным путем.
Все это обусловило реформирование правовых основ российского федерализма, что, однако, практически не затронуло норм Конституции РФ. Необходимые изменения, в большинстве своем, были внесены в законодательные акты федерального и регионального уровней. Указанные изменения и нововведения были направлены на обеспечение целостности конституционного пространства РФ путем усиления вертикали власти и укрупнения субъектов Федерации.
Несмотря на предпринимаемые в последние десятилетия шаги по преодолению негативных тенденций в функционировании отечественной модели федеративного устройства, ряд существенных проблем остаются без своего решения, что подтверждается многочисленными исследованиями данной проблематики отечественными учеными [2], в рамках которых выделяются следующие проблемные моменты:
1. асимметрия правового статуса субъектов РФ, заключающаяся в том, что отдельные регионы – республики в тексте Конституции РФ именуются государствами и наделены правом принятия собственных конституций, а остальным поименованным субъектам такого права не предоставлено. По мнению большинства ученых такой подход ведет к дестабилизации политической обстановке в государстве и создает предпосылки для формирования сепаратистских настроений;
2. нерациональное и несправедливое разграничение компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации. По мнению профессора Н.М. Добрынина, проблема здесь кроется в необходимости разграничения полномочий, при котором следует исходить не из исторически сложившихся условий нынешнего федерализма, несущих в себе все пороки его предшествующих состояний, но из реальных и вменяемых универсальных критериев, следование которым обеспечит эффективное осуществление управления государством [3];
3. экономические, территориальные и иные межрегиональные диспропорции. Сложившаяся ситуация обусловлена следующими моментами: проводимая государственная политика, создающая преимущества либо дискриминирующая отдельные регионы, временной разрыв в проведении экономических реформ на региональном уровне; неурегулированность правовых основ, а также неэффективность самого механизма реализации действующего законодательства; необоснованные преференции и льготы, предоставляемые федеральным центром отдельным регионам [4];
4. существенное сокращение политической и экономической автономии субъектов Федерации с начала 2000-х годов, реализованное путем деления Российской Федерации на Федеральные округа, с введением должности Полномочного представителя Президента РФ по федеральному округу, призванного обеспечивать реализацию конституционных полномочий Президента РФ;
5. усложненная процедура выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), первоначально выразившаяся в отмене прямых выборов и введению института назначения указанных лиц Президентом, впоследствии трансформировавшаяся в усложненный порядок выдвижения кандидатов (не исключающий, несмотря на это, самовыдвижения кандидатов) на указанный пост, регулируемый Указом Президента РФ от 11.07.2013 N 620 (ред. от 12.09.2015) «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»;
6. феномен трансформации партии «Единая Россия» в партию власти, от воли которой зависит принятие любого нормативного акта, который вынесен на голосование в Государственную Думу. Такая ситуация обусловлена тем, что на текущий момент к данной партии принадлежат 238 из 450 (52,9 %) депутатов Государственной Думы, что позволяет принимать федеральные законы простым большинством с помощью голосов одной партии;
7. «парадокс матрешки», выражающийся в том, что три субъекта РФ (Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ) входят в состав двух других субъектов (Архангельской области и Тюменской области). Конституция РФ обходит эту проблему с помощью ч. 4 ст. 66, устанавливающей, что «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области»;
Безусловно, вышеназванные особенности и несовершенства отечественного федерализма должны стать предпосылками к дальнейшему реформированию системы взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами.
Обобщая наиболее распространенные среди отечественных ученых варианты решения указанных проблем, необходимо отметить следующие направления.
1. Переформатирование административно-территориального деления РФ. Данная мера призвана решить две основные, но полярные задачи, выделяемые разными авторами: придать субъектам РФ большую самодостаточность либо облегчить процесс управления ими со стороны государства.
К данному пункту можно отнести и предложения, связанные с решением проблемы асимметрии правового статуса субъектов РФ, а также различия объемах ассигнований из федерального бюджета. В данном случае учеными также предлагаются различные точки зрения, однако мы считаем, что данная проблема с 1993 года потеряла свою актуальность ввиду того, что во-первых, в настоящий момент подавляющая часть нормативной базы регионов приведена в соответствие с федеральной, во-вторых, действие договоров о распределении полномочий между РФ и ее субъектами, заключенных в 90-е годы, которые предоставляли различным субъектам РФ дифференцированные привилегии, в настоящий момент не пролонгированы, в связи с чем утратили свою юридическую силу; в-третьих, доводы о «дотационной» природе отдельных регионов РФ не выдерживают критики, т.к. каждый регион РФ имеет свои особенности и специфику, особенно это касается доходов их бюджетов, которые зависят от производственной специализации регионов, определенной еще во времена Советского Союза исходя из материально-сырьевой базы. Данная специфика и отражает необходимость траншей из федерального бюджета, которые направлены не на поощрение отдельных субъектов РФ, а, наоборот, на выравнивание их бюджетов.
2. Реформа, направленная на изменение соотношений предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов. В данном случае речь также идет о нескольких вариантах действий. Во-первых, предлагается изменить текст Конституции РФ и жестко разделить все полномочия органов государственной власти на несколько уровней (Федеральный и уровень субъектов РФ, либо на Федеральный, региональный и местный); во-вторых, имеется точка зрения о необходимости оставить текст Конституции РФ неизменным и исходить при разделении полномочий между органами государственной власти из текущей ситуации, регулируя этот процесс с помощью законов, делегируя определенные полномочия субъектам РФ и муниципальным образованиям, которые удобней осуществлять «на местах», и, наоборот, передать ненужные, либо сложные с точки зрения реализации субъектами РФ полномочия Федерации.
Любой из шагов, предпринимаемый в направлении реформирования федерализма в России так или иначе связан с внесением изменений в первую очередь в Конституцию РФ и лишь после – в действующие нормативные правовые акты на федеральном и региональном уровне.
Немаловажным видится вопрос об оценке практики модификации Конституции РФ путем нетекстуального «преобразования» ее текста [5], внесения изменений в отдельные положения Конституции (гл. 3–8); пересмотр Конституции.
По нашему мнению, все три вышеперечисленных варианта могут быть использованы при реформировании отечественного федерализма на современном этапе развития Российской Федерации, однако, здесь имеется ряд дискуссионных моментов. Во-первых, практика «преобразования» осуществляется в основном узким кругом лиц (например, судьями Конституционного суда РФ), без широкого общественного обсуждения и возможности граждан повлиять на этот процесс, также «преобразование» отдельных положений Конституции РФ в отдельных случаев искажает их первоначальный смысл и может не соответствовать положениям гл. 1 Конституции РФ (см., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П в части соотношения текста Постановления с особыми мнениями отдельных судей); во-вторых, поправки в текст Конституции РФ могут вноситься лишь в гл. 3–8, что не позволит законодателю напрямую коснуться расширения списка либо введение в текст Конституции порядка реализации прав и свобод человека, кроме того, остается открытым вопрос об изменении, например, преамбулы Конституции РФ, либо об исключении из состава субъектов РФ Еврейской автономной области; в-третьих, пересмотр текста Конституции РФ в случае поддержки такой инициативы Парламентом РФ подразумевает создание специального органа – Конституционного собрания, однако федеральный конституционный закон, призванный регулировать порядок его создания и функционирования, к сожалению, до сих пор не принят, что исключает возможность пересмотра текста Конституции РФ, кроме того, Конституционное собрание обладает полномочием не только самостоятельно разработать, но и принять текст новой Конституции без вынесения данного вопроса на референдум, что представляется некоторым ущемлением воли народа, которая, по нашему мнению, особенно проявится в том случае, если членами Конституционного собрания станут, например, лишь должностные лица органов государственной власти, а мнение широкой общественности и ученых-конституционалистов учтено не будет.
Таким образом, каждый из существующих в настоящий момент способов реформирования Конституции РФ обладает рядом существенных недостатков без устранения которых истинно демократические преобразования видятся затруднительными.
Несмотря на существующие проблемы в последние годы в Российской Федерации проводится политика децентрализации и демократизации, выразившаяся, например, в возвращении прямых выборов глав исполнительной власти субъектов РФ; возвращении к использованию мажоритарной избирательной системы одномандатных избирательных округов при выборах хотя бы половины депутатов Государственной Думы РФ – носит точечный характер и пока не привела к кардинальному сдвигу в этом направлении, многие вопросы остаются открытыми, а проблемы нерешенными.
Список использованных источников
1. Существуют и более подробные, расширительные толкования данного понятия, в которое включается также: экономические, духовно-культурные (в том числе идеологические и научные), политико-правовые явления и закономерности, определяющие федеративную модель государства. Более подробно см.: Добрынин Н.М. Российский федерализм: генезис, эволюция: избранные публикации: 2 т. Т. 1 / Н. М. Добрынин. Новосибирск: Наука, 2008. С. 77–79.
2. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 т. М., 1992–1993; Болтенкова Л.Ф. Федерализм в судьбе России // Наша власть. 2014 № 1; Гаранжа А.П. Суверенная демократия и российский федерализм // Вестник ЧелГУ . 2008. № 22. С. 18–27; Глигич-Золотарева М.В. Укрупнение субъектов Федерации: рro et contra // Федерализм. 2002. № 1; Золотарева М. В. Федерация в России, проблемы и перспективы. М., 1999; Кулиев П.Р. Опыт развития федерализма в России // Среднерусский вестник общественных наук. 2008. № 2. С. 55–61; Медведев Н. П. Становление федерализма в России. М., 1995; Михайленок О.М. Национальный суверенитет и Российский федерализм // Власть . 2010. № 3. С .4–8; Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Гос-во и право. 1994. № 8–9. С. 43–51; Федоляк В.С. Межрегиональные диспропорции социально-экономического развития современной России // Известия Саратовского университета. 2008. Т. 8. Сер. Экономика. Управление. Право, вып. 2. С. 12–20.
3. В качестве существующих проблем Н.М. Добрынин отмечает, что у федерального центра властные полномочия стремятся к бесконечности, а ответственность – к нулю. А на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления, то здесь все наоборот: ответственность (даже за результаты федеральных реформ, как ни странно), постоянно в формате бесконечности, а реальные права сведены практически к нулю. См. подробнее: Добрынин Н.М. К вопросу о методологии исследования феномена российского федерализма // Право и политика. 2004. № 1. С. 13–18.
4. Федоляк В.С. Межрегиональные диспропорции социально-экономического развития современной России // Известия Саратовского университета. 2008. Т. 8. Сер. Экономика. Управление. Право, вып. 2. С. 12–20.
5. См.: Аничкин Е.С. "Преобразование" конституции российской федерации и развитие конституционного законодательства в конце 20 – начале 21 вв.: дис. ... д-ра юрид. наук / Е.С. Аничкин. Барнаул, 2010.466 с.
|
