1.2. Развитие концептуальных основ евроинтеграции Украины в 1994-2004 гг.
В украинской историографии35 принято считать, что de facto отношения между Украиной и ЕС начались после принятия Акта провозглашения независимости Украины 24 августа и национального референдума 1 декабря 1991 г. В тот же день министром иностранных дел Нидерландов от имени ЕС официально была признана независимость Украины. De jure начало отношений следует относить к 1994 г., когда было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, СПС (на его ратификацию всеми странами-членами ЕС ушло четыре года, и оно вступило в силу в 1998 г.)36. Стоит отметить, что в 1994 г. ЕС также было подписано аналогичное Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Россией37, которое вступило в силу с 1 декабря 1997 г. после ратификации в Европейском парламенте и во всех национальных парламентах государств-членов Союза и Сообществ.
В Соглашении отмечалось, что целью сотрудничества Украины и ЕС, прежде всего, являются: развитие тесных политических отношений, содействие торговле, инвестициям, обеспечение основы для взаимовыгодного экономического, социального, финансового, научно-технического и культурного сотрудничества, поддержка усилий Украины по укреплению демократии и завершение перехода к рыночной экономике. Соглашение также давало Украине статус наибольшего благоприятствования в отношениях с ЕС в экономической сфере. Соглашение было заключено сроком на 10 лет с последующей ежегодной автоматической пролонгацией, если ни одна из сторон не будет заявлять о его денонсации.
Нельзя не отметить, что СПС по своему правовому статусу значительно уступало Европейским соглашениям, подписанным ЕС со странами ЦВЕ и Балтии в 1991-1996 гг.
Соглашения об ассоциации с Чехословакией, Венгрией и Польшей ЕС заключил 13 ноября 1991 г. Потом последовало подписание в феврале 1993 г. Соглашения об ассоциации с Румынией и в марте 1993 г. — с Болгарией. Следующим шагом было заключение такого соглашения со Словенией. В июне 1995 г. ЕС были заключены Европейские соглашения со странами Балтии (Латвия, Литва, Эстония), в соответствии с которыми указанные страны стали официально участвовать в процессе по подготовке к вступлению в ЕС.
В целом, всем соглашениям об ассоциации была присуща одинаковая структура: они включали положения, описывающие политическое сотрудничество, свободное движение товаров, услуг, капиталов, а также экономическое, культурное и финансовое сотрудничество. Основная же цель ассоциирования заключалась в подготовке стран ЦВЕ и Балтии к присоединению к Союзу в качестве полноправных членов. Для этого в соглашениях был установлен переходный период (10 лет), необходимый странам-кандидатам для осуществления реформ по приспособлению национальных экономик к требованиям, нормам и стандартам «Общего рынка»38. Важно при этом подчеркнуть, что соглашения об ассоциации изначально не задумывались как предварительный этап расширения ЕС, поэтому стране-реформатору не предоставлялись каких-либо гарантии на вступление в ЕС. Даже учитывая, что преамбула всех соглашений включала положение о том, что конечная цель — вступление страны-реформатора в ЕС, конкретные условия, а также сроки вступления не определялись39. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве носили еще более общий характер, и членства страны-подписанта в ЕС не предусматривали.
Руководство Украины вопросу статуса СПС особого значения не придавало, потому подписание соглашения оценивалось большинством украинских исследователей и экспертов как взаимовыгодное40. Это объяснялось тем, что молодому украинскому государству в первые годы независимости, становления национальной экономики и правовой системы крайне необходима была политическая и экономическая поддержка ЕС.
Вместе с тем, нельзя не признать и то, что СПС в достаточной степени смогло заложить фундамент для развития диалога сторон по политическим, экономическим, культурным вопросам. Основные принципы СПС заключались в следующем: 1) необходимость развития стабильных институтов гарантирования демократии, верховенства права, прав человека и защиты национальных меньшинств; 2) наличие функционирующей рыночной экономики, способность противостоять давлению конкуренции и рыночных сил в пределах Союза; 3) совместные усилия сторон для создания зоны свободной торговли между ними. В соответствии с Соглашением стороны установили и поддерживают регулярный политический диалог, в том числе путем переговоров на высшем политическом уровне в рамках саммитов для наблюдения за реализацией Соглашения. В рамках СПС были созданы необходимые для его реализации институты, охватывающие ключевые направления сотрудничества с Евросоюзом в сфере экономики, финансов, торговли и инвестиций, энергетики, ядерных вопросов и окружающей среды, таможенного и пограничного сотрудничества, борьбы с отмыванием денег и наркобизнесом, сталелитейной промышленности, сырьевых материалов, науки и технологий.
В декабре 1996 г. Совет министров ЕС одобрил План действий по Украине (положительная оценка Европарламента Плану была дана весной 1998 г., после вступления в силу СПС). В свою очередь, в июне 1998 г. Л. Кучма своим указом утвердил стратегию европейской интеграции Украины, в которой членство в ЕС определялось долговременной стратегической целью. Европейский план и украинская стратегия предусматривали углубление сотрудничества сторон в таких областях, как энергетика, торговля и инвестиции, наука, технология и космос, транспорт и т.п. Практически это были развернутые программы вхождения Украины в европейское пространство. При этом необходимый объем работы и сложность задач можно проиллюстрировать на примере адаптации законодательства Украины к законам и правилам ЕС: Украине нужно было внести изменения более чем в 4 тыс. законодательных актов, а законодательство ЕС насчитывает более 80 тыс. страниц, которые нужно было, по крайней мере, перевести41.
Первая официальная встреча первых лиц Украины и ЕС на высшем уровне состоялась в сентябре 1992 г. Помимо вопросов по СПС, сторонами были достигнуты договоренности по открытию в Киеве (октябрь 1993 г.) представительства Комиссии Европейских сообществ, а также о проведении в марте 1994 г. встреч «Украина — «Тройка ЕС»»42.
Очень важным событием для Украины стал Первый саммит «Украина-ЕС», состоявшийся 5 сентября 1997 г. в Киеве, на котором стороны подтвердили свои намерения о дальнейшем сотрудничестве. Саммит был призван подвести определенный итог переговорному процессу и обозначить качественно новый этап во взаимных уступках, в течение которого должны быть созданы все предпосылки для оформления обоснованного представления Украины к вступлению в ЕС43. После вступления в силу СПС отношения между Украиной и Европейским союзом были определены как стратегическое партнерство.
В рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве в конце 1998 г. началось межпарламентское сотрудничество между Украиной и ЕС. Европейский парламент 12 марта 1998 г. принял резолюцию в связи с сообщением Еврокомиссии Совета ЕС относительно плана действий по украинской проблеме44. 8-9 июня 1998 г. в Люксембурге состоялось заседание Совета по вопросам сотрудничества ЕС и Украины, на котором премьер-министр последней сделал политическое заявление о стремлении Украины получить статус ассоциированного члена в Европейском союзе45.
Кульминацией тесного сотрудничества между Украиной и Евросоюзом стал Второй саммит «Украина-ЕС», который состоялся 16 октября 1998 г. в Вене, и стал действительно ключевым событием двусторонних отношений. Президент Украины и руководство ЕС достигли договоренности по изучению ЕС возможности начала консультаций о создании зоны свободной торговли между Украиной и ЕС. ЕС также поддержал украинский вариант транзита каспийской нефти в Западную Европу. На саммите стороны также подтвердили намерение выполнения Меморандума о взаимопонимании от 1995 г. о предоставлении ЕС кредита для финансирования завершения 4-го и 2-го энергоблоков Ривненской и Хмельницкой АЭС и продолжили обсуждение вопросов по увеличению инвестиций в Украину и устранения препятствий и ограничений для украинских производителей на рынках ЕС. По результатам саммита, в совместном коммюнике для прессы, состояние двусторонних отношений между Украиной и ЕС были охарактеризованы как уникальное и стратегическое партнерство46.
Важным этапом в отношениях между Украиной и ЕС стало принятие в 1999 г. уже упомянутой выше «Коллективной стратегии ЕС в отношении Украины», направленной на укрепление отношений «стратегического партнерства». Действие стратегии распространялось на четырехлетний начальный период с последующим продолжением, просмотром и, в случае необходимости, изменением Европейским советом по рекомендации Совета ЕС. ЕС в стратегии в очередной раз подтвердил свои обязательства по поддержке политических и экономических преобразований на Украине, которые должны были обеспечить дальнейшее ее приближение к ассоциированному членству в ЕС47.
Начиная с 1994 г. Украина не раз поднимала проблему ассоциированного членства в ЕС (как первый шаг на пути к членству) и получала уверения в «понимании» этих устремлений. При этом, наряду с уверениями украинская сторона получала и вежливый отказ с предложениями более последовательно проводить реформы в экономике, государственном управлении, о внедрении принципов демократии и соблюдения прав человека. Неслучайно отношения Украины с Европейским союзом в 1990-е гг. британская исследовательница Катарына Вольчук охарактеризовала как «интеграция без европеизации»48, хотя на самом деле об интеграции в 1990-е гг. вообще речи не было с обеих сторон.
В 1995 г. Украина смогла добиться подписания важного временного соглашения с ЕС о режиме торговли, несколько приоткрывшего ей европейские рынки. Тогда же ЕС присвоил Украине статус страны с переходной экономикой, также создававший, по крайней мере, формальные благоприятные условия для торговых отношений. ЕС превратился в одного из наибольших торговых партнеров Украины — доля украинского экспорта в страны ЕС к концу 1990-х гг. достигла 35% от общего объема торговли. В то же время сама Украина оставалась малозаметной в торговых балансах Евросоюза — доля импорта из нее в общем балансе колебалась в рамках 1%49.
Европейский союз стал также одним из главных финансовых «доноров» Украины — с 1991 по 1998 гг. объем помощи Украине составил 1 млрд. 288 млн. евро (из них половина — в виде кредитов)50.
К концу 1990-х гг., несмотря на относительные успехи в сближении с ЕС, руководство Украины в лице президента Л. Кучмы решило сделать поворот в сторону Москвы. Причины тому эксперты видят в провале курса Киева на скорое углубление евроатлантической интеграции и в разгоревшемся «кассетном скандале»51. Однако по мере восстановления позиций Л. Кучмы внутри страны, дальнейшая риторика пророссийского курса украинской внешней политики стала постепенно снижаться, несмотря на активизацию интеграционных проектов на постсоветском пространстве, продвигаемых Россией совместно с Беларусью и Казахстаном. Еще в 1995 г. Казахстан, Россия, Белоруссия, а чуть позже Киргизия, Узбекистан и Таджикистан подписали первый договор о создании Таможенного союза, который впоследствии трансформировался в Евразийское экономическое сообщество. Впоследствии 6 октября 2007 г. в Душанбе Беларусь, Казахстан и Россия подписали Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза, с 2014 г. функционирующего в рамках ЕАЭС52.
Вопрос об участии Украины в интеграционных проектах с участием России, Беларуси и Казахстана (в частности, проект интеграции «ЕЭП — четырех») активно обсуждался, особенно в начале 2000-х гг. Это вызвало озабоченность со стороны ЕС. В сентябре 2003 г., перед подписанием четырехстороннего Соглашения о ЕЭП, в Киев приехал еврокомиссар, ответственный за разработку политики соседства, Гюнтер Ферхойген. Во время своей встречи с президентом Украины Леонидом Кучмой он заявил, что «в случае создания Таможенного союза в рамках ЕЭП, для Украины процесс евроинтеграции может быть замедлен или вообще прекратится»53.
Тем не менее, как известно, Украина подписалась под соглашениями о создании ЕЭП-4 (Ялта, 2003 г.), но с особой оговоркой, что уровень ее сотрудничества в рамках данного интеграционного проекта ограничится положениями Конституции Украины. Это означало согласие на участие в проекте ЕЭП-4 только на начальной стадии интеграции — в создании многосторонней зоны свободной торговли Украины с Россией, Беларусью и Казахстаном, поскольку это не требовало передачи национальных полномочий Украины в вопросах внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности на наднациональный уровень. В то же время сотрудничество в формировании Таможенного союза Украина для себя не рассматривала.
Еще за год до этого — в 2002 г. — Л. Кучма выступил с обращением к парламенту Украины, получившем название «Европейский выбор. Концептуальные основы стратегии экономического и социального развития Украины на 2002-2011 года»54. Основные выдержки из обращения Президента:
в 2003-2004 гг. необходимо подписать соглашение с ЕС об ассоциированном членстве и провести переговоры о зоне свободной торговли;
в 2004-2007 гг. Украина должна выполнить все необходимые процедуры для вступления в силу соглашения об ассоциированном членстве и стать им;
в 2005-2007 гг. Украина должна создать таможенный союз с ЕС;
в 2007-2011 гг. — выполнить условия, необходимые для вступления в Евросоюз.
Тогда же Украина обратилась к Европейскому союзу с просьбой предоставить ей статус ассоциированного члена. На что Украине предложили статус «соседа ЕС» более детальное пояснение которого появилось почти год спустя.
Основные принципы Европейской политики соседства (ЕПС, англ. — European Neighborhood Policy) были закреплены в обращении Еврокомиссии и Совета Европейского союза к Европарламенту «Расширенная Европа — соседство: новое измерение наших отношений с восточными и южными соседями». Окончательно же Европейская политика соседства была сформулирована в двух документах Еврокомиссии, опубликованных в марте 2003 г.55 и мае 2004 г.56. В последнем из них говорилось, что в перспективе ЕПС должна сформировать вокруг Евросоюза кольцо стран, «разделяющих основополагающие ценности и цели ЕС, вовлеченных во все более тесные взаимоотношения с ним, подразумевающие помимо сотрудничества высокую степень экономической и политической интеграции».
По мнению В.А. Федорцева, основные цели ЕПС были сформулированы в документе 2003 г. и в целом соответствовали концепции, представленной в 2002 г. в выступлении Р. Проди и письме Х. Соланы и К. Паттерна. Обобщая, можно выделить несколько основных направлений в рамках ЕПС:
создание общего экономического пространства, что подразумевает расширение внутреннего рынка ЕС и включение в него стран-соседей на основе гармонизации и переноса регулирующих норм и правил;
расширение пространства «мягкой безопасности», что подразумевает борьбу с преступностью, нелегальной миграцией, торговлей наркотиками и пр.;
урегулирование и предупреждение региональных вооруженных конфликтов;
политическая стабилизация стран-соседей, содействие трансформационным процессам и улучшению ситуации в сфере соблюдения прав человека57.
Кроме того, в документе 2004 г. особое внимание было уделено проблеме энергетической безопасности (в том числе и в контексте вовлечения в ЕПС республик Закавказья), а укрепление энергетического партнерства со странами-соседями было представлено как важнейший элемент политики соседства.
Однако, для украинской дипломатии подход ЕС к Украине как всего лишь к «соседу» был неприемлем. Представители Украины утверждали, что включение их страны, наряду со странами Северной Африки и Ближнего Востока, в рамки «политики добрососедства», позволяет считать, что Украина не является частью Европы. «Закрепление за Украиной статуса «соседа ЕС» способно скорее привести к замораживанию отношений, чем будет способствовать их развитию», — заявил Л. Кучма на саммите «Украина-ЕС», проходившем в 8 июля 2004 г. в Гааге58.
Лишь через две недели после саммита, европейским и украинским дипломатам удалось достичь некоего компромисса по вопросу о соглашении о «добрососедстве» с ЕС. По словам Р. Шпека, представителя Украины при ЕС, эта договоренность предусматривает, что после выполнения «плана действий» в рамках «добрососедства» начнется обсуждение «расширенного» соглашения59.
Итак, к концу 1990-х — началу 2000-х гг. стало очевидным нарастание евроинтеграционной риторики украинских государственных деятелей со все более осторожными и выверенными заявлениями руководства ЕС относительно евроустремлений Украины. Ситуация была спровоцирована как минимум двумя обстоятельствами. Во-первых, со стороны ЕС начались активные переговоры со странами бывшего коммунистического блока о вступлении в Союз. Большинство этих стран, граничащих с Украиной, должны были в недалеком будущем стать членами Евросоюза. Украина оказывалась на его границах. Это означало, что с введением в этих странах стандартов ЕС в трудовом и торговом законодательстве, визовом режиме Украина теряет как рынки сбыта продукции, так и возможности для трудовой миграции, что создавало дополнительное напряжение внутри страны. В какой-то степени страны Восточной Европы могли вновь превратиться в своего рода «санитарный кордон» с Украиной. Во-вторых, для Л. Кучмы и его окружения евроинтеграционная риторика и возможности продвижения на Запад была, с одной стороны, средством укрепления своих пошатнувшихся позиций внутри страны, с другой — методом сдерживания России, отношения с которой по-прежнему оставались неровными.
Евроинтеграционный нажим со стороны Украины достиг высшей точки в 2002-2003 гг. После обращения Л. Кучмы к парламенту, где были сформулированы четкие планы по евроинтеграции Украины, и проведения ряда двусторонних саммитов «Украина-ЕС» у украинского истеблишмента появилась надежда на то, что их страна получит четкие и недвусмысленные заверения в признании ее устремлений к членству в ЕС. Ответ был крайне разочаровывающим: украинское руководство получило «общую стратегию» и предложения углублять и развивать курс реформ, особенно в экономике и государственном управлении. Позиция ЕС была недвусмысленной — украинскому руководству дали понять, что страна с таким уровнем развития экономики, социального обеспечения, демократии и прав человека не может претендовать на скорое вхождение в ЕС. В 2002 г. в интервью голландской газете «De Volkskrant» президент Еврокомиссии Р. Проди однозначно заявил, что для Украины (равно как и Молдовы) места в расширенном ЕС нет. Более того, по его мнению, вообще отсутствуют какие-либо основания говорить даже о потенциальной возможности вступления этих стран в Евросоюз. В отношении того, что «украинцы или армяне считают себя европейцами», глава Еврокомиссии заметил, что «это ровным счетом ничего не значит, поскольку точно также себя считают европейцами новозеландцы»60.
Резюмируя вышесказанное, период 1990-х — начала 2000-х гг. во внешней политике Украины следует охарактеризовать как период «неоднозначности». На протяжении с 1993 г. по 2004 г. президент Украины и ее законодательный орган утверждали и предлагали к реализации документы, имеющие в качестве внешнеполитических целей различные направления: ослабление отношений с Россией и однозначная ориентация на Европу, и наоборот. К концу второго срока правления Л.Д. Кучмы многовекторность внешней политики Украины превратилась в «геополитические метания», подрывающие позиции страны на международной арене. Это не способствовало ни интеграции Украины в Европу, ни укрепляло ее отношения и с Россией.
В свою очередь, европейское видение перспектив двусторонних отношений с Украиной, эволюционирующее на протяжении всех 1990-х гг., было более последовательным: если в начале 1990-х гг. налицо было отсутствие конкретных взглядов и пренебрежение в отношении развития отношений с новым государством, то к концу 1990-х гг. Европейским союзом все же было принято решение о необходимости принятия Общей стратегии. Как представляется, политический концепт единой Европы по отношению к Украине периода второй половины 1990-х гг. заключался преимущественно в признании государства важным партнером на постсоветском пространстве наряду с Россией. При этом он не включал в себя конкретные намерения по вовлечению Украины в общеевропейские структуры, что прослеживалось в «украинской» политике Европейского союза и в последующем.
|
