Глава I. Становление двусторонних отношений Европейского союза и Украины в 1991-2004 гг.
1.1. Предпосылки становления и эволюция двусторонних отношений Украины и ЕС в начале 1990-х гг.
24 августа 1991 г. Верховный Совет Украины принял Акт провозглашения независимости Украины. Меньше чем через полгода — 1 декабря 1991 г. — по итогам референдума Украина вышла из состава Советского Союза. Тем самым августовской Декларации была придана дополнительная легитимность.
После оформления независимости и суверенности, перед руководством Украины встал вопрос о выборе ориентиров внешнеполитического курса страны. Однако в условиях территориального и этнокультурного раскола республики и неоднородности ее элит определение оптимального стратегического курса в международных делах оказалось весьма непростым делом. Неудивительно поэтому, что украинская внешняя политика периода 1990-х гг. носила крайне непоследовательный характер.
Первым по времени актом, заложившим приоритеты внешнеполитического курса независимой Украиной, принято считать «Декларацию о государственном суверенитете Украинской ССР», принятую 16 июля 1990 г.1. С ее утверждения руководство Украины взяло курс на разработку документов, которые бы предоставляли республике право на самостоятельное проведение внешней политики. Отправную точку — «фундамент» — для формирования теоретических концепций внешней политики независимой Украины, помимо Декларации о государственном суверенитете, заложил уже упомянутый Акт о государственной независимости Украины, принятый 24 августа 1991 г. Согласно указанным документам, Украина пыталась как можно сильнее дистанцироваться от России и других постсоветских государств, и как можно сильнее приблизиться к западным странам. Неудивительной поэтому была позиция Украины относительно оформления Содружества Независимых Государств (СНГ). Руководство Украины, не подписав Устав СНГ и не ратифицировав его, всегда указывало на то, что Украина не является государством-членом Содружества, и участвует в различного рода мероприятиях Содружества на формальной основе. Как полагают некоторые эксперты, подобный подход позволял украинской стороне не брать на себя ответственность за принимаемые Содружеством решения и обосновывал возможность проводить самостоятельную политику, без оглядки, прежде всего, на Россию2. Дистанцирование в политическом и экономическом плане от России, по мнению украинского руководства, должно было предоставить Украине гарантии того, что со стороны западных стран по отношению к Украине не будут выстраиваться барьеры, препятствующие ее вхождению в клуб развитых государств.
Вектор на усиление сотрудничества с западными странами Украиной рассматривался как внешнеполитический приоритет3. Все чаще в официальных документах, политических лозунгах, выступлениях первых лиц страны Запад стал называться стратегическим партнером, в то время как в отношении постсоветского пространства все ярче стала проявляться политика изоляционизма.
Окончательное оформление взятого курса на евроинтеграцию Украины произошло в 1993 г., когда был принят Постановлением Верховной Рады Украины был принят Закон «Об основных направлениях внешней политики Украины»4, ставший основополагающим внешнеполитическим документом Украины наряду с Декларацией о государственном суверенитете (июль 1990 г.) и Актом о провозглашении независимости Украины (август 1991 г.) вплоть до 2010 г. В Законе 1993 г. были указаны следующие основные направления, по которым Украина должна была строить свою внешнюю политику, это: развитие двусторонних межгосударственных отношений; расширение участия в европейском региональном сотрудничестве; сотрудничество в рамках СНГ; членство в ООН и других универсальных международных организациях.
Некоторые из перечисленных внешнеполитических приоритетов Украины следует рассмотреть подробнее.
В рамках двусторонних отношений в качестве приоритетных были выделены два направления: 1) отношения с приграничными странами; 2) отношения с западными странами — членами ЕС и НАТО.
О двусторонних отношениях Украины со странами Запада в Законе говорилось, что именно западным государствам принадлежит ведущая роль в современной международной системе, в частности, во всемирном экономическом комплексе и в межгосударственных институциональных механизмах управления глобальными и региональными процессами. Исходя из этого, определяющей чертой внешней политики Украины в отношении этих государств было провозглашено установление с ними отношений политического и военного партнерства, взаимовыгодного экономического сотрудничества, широких культурных, научных, гуманитарных связей. Развитие отношений с западноевропейскими государствами может помочь создать условия для возобновления давних экономических, культурных, политических и духовных связей Украины с европейской цивилизацией, ускорения демократизации, оздоровления национальной экономики и проведения рыночных реформ. Вместе с тем, подобное сотрудничество должно стать основой для более полного участия Украины в европейских структурах и будущей ее интеграции в общеевропейское и мировое экономическое пространство.
И здесь следует обратить внимание на некоторые положения. Во-первых, бросается в глаза тезис о развитии отношений с Западом как условии возобновления связей Украины с европейской цивилизацией. Во-вторых, напрямую просматривается «надежда» на помощь Запада Украине в проведении реформ в политической и экономической сферах. В-третьих, открыто говорится о будущей интеграции Украины в общеевропейское экономическое пространство.
Что касается расширения участия Украины в европейском региональном сотрудничестве, то оно, согласно Закону, означало ее участие в процессе европейской интеграции. Здесь в качестве основного приоритета была названа деятельность Украины в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Отмечено, что активное участие в этой структуре должно способствовать полномасштабному вхождению Украины в общеевропейское пространство и использованию его механизмов для обеспечения своих национальных интересов. Украина будет способствовать развитию тенденций поступательной трансформации западных институтов в элементы новой системы общеевропейской безопасности в соответствии с Хельсинским процессом. В вопросе европейской интеграции перспективной целью украинской внешней политики является членство в Европейских сообществах, а также в иных западноевропейских и общеевропейских структурах на условиях не нанесения ущерба ее национальным интересам. С целью поддержания стабильных отношений с Европейскими сообществами Украина подпишет с ними Договор о партнерстве и сотрудничестве. Претворение этого в жизнь станет первым этапом продвижения к ассоциированному, а затем и полному ее членству в этой организации.
Таким образом, относительно европейской интеграции следует обратить внимание на ряд важных аспектов. Во-первых, основным приоритетом в плане участия в интеграционных процессах в Европе было названо активное участие в ОБСЕ. К слову, в 1990-е гг. Россия придерживалась аналогичного приоритета в своем развитии. Следует отметить, что в начале 1990-х гг., когда шло формирование внешнеполитических приоритетов постсоветских республик, в том числе и Украины, было ожидание того, что в новом постбиполярном мире именно эта структура будет способна взять на себя функции по обеспечению безопасности в Европе5. Тезис о роли ОБСЕ «прорисовывает» контуры европейской безопасности, как они виделись украинскому руководству в начале 1990-х гг. Действительно, в течение некоторого времени сохранялись надежды (и в России, и на Украине) на то, что ОБСЕ станет региональной организацией ООН6. В-третьих, вторично в Законе, но уже более определенно говорилось о главной цели Украины — членстве в ЕС. В Законе указывалось на нацеленность Украины на ее членство и в других западноевропейских и общеевропейских структурах. Вероятно, хотя и латентно, но речь шла о членстве Украины в НАТО. С другой стороны, имелась в Законе и оговорка о не нанесении при этом ущерба национальным интересам Украины, что гипотетически ограничивало возможную широту интеграционного выбора7.
Что касается позиций стран Запада по отношению к независимой Украине и их реакции на происходящие в Украине (а также на всем постсоветском пространстве) изменения, то здесь, стоит согласиться с мнением Е.А. Кондратюка о том, что политику западных государств периода начала 1990-х гг. нельзя признать однозначной8. С одной стороны, можно указать на принятие 2 декабря 1991 г. Декларации Европейских сообществ по Украине, где был отмечен особый, демократический характер Всеукраинского референдума, и прозвучал призыв Украине поддерживать с Европой открытый и конструктивный диалог, направленный на обеспечение выполнения всех прежних обязательств СССР9. С другой стороны, Европа не считала Украину полноценным актором на мировой (европейской) арене. В числе независимых государств, которые образовались на территории бывшего СССР, как основного партнера европейские государства признавали Российскую Федерацию. Применительно к Украине высказывались даже соображения о том, что она «так и не сможет самоуправляться, вследствие чего в скором времени возвратится в лоно России»10. Потому не вызывает особого удивления то, что стремление России стать правопреемницей СССР на мировой арене со стороны единой Европы получило положительную оценку; Маастрихтским европейским советом постсоветским республикам было рекомендовано сформировать структуры для взаимодействий друг с другом, оставляющие de facto за Россией роль лидера на пространстве бывшего Советского Союза. Длительное время в Западной Европе СССР рассматривали как «Красную империю», внешний контур которой включал социалистические государства, внутренний — «порабощенные народы» в самом Советском Союзе. В 1991 г. возникновение на территории СССР новых независимых государств рассматривалось в большей степени как стратегически позитивное явление, несмотря на опасения Запада о возможном повторении «югославского сценария», а также ввиду наличия у некоторых из новообразованных стран ядерного потенциала. Эта логика диктовала необходимость поддержки вновь образовавшихся стран и поощрения политического плюрализма в регионе. Применительно к России ожидался отказ от «имперских амбиций», под которыми стали понимать попытки сохранения влияния и тем более «интеграционные» интенции11. Обеспечение предсказуемости ее внешней политики европейцы связывали с изменением всей системы общественных отношений бывшего тоталитарного государства, утверждением там рыночных отношений и демократического порядка12, что должно было повлечь за собой аналогичные процессы в других постсоветских государствах.
С некоторой долей условности можно говорить и о том, что распад СССР и падение социалистического лагеря в Восточной Европе явились катализатором практического воплощения концепции единой европейской внешней политики13. Как верно было подмечено итальянским исследователем Антонио Миссироли, перед объединенной Европой встали две задачи — стабилизации и интеграции14. В качестве главных адресатов концепции интеграции были обозначены восточно-европейские государства — бывшие члены соцлагеря. Стабилизировать обстановку следовало также в государствах, возникших на европейской части постсоветского пространства, географически «примыкающих» к странам ЦВЕ, и практическому воплощению последней задачи были посвящены программы технической и финансовой помощи, ведущую роль среди которых была призвана играть программа ТАСИС (TACIS, Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States; Техническая помощь Содружеству Независимых Государств)15.
Однако принимая в расчет ситуацию крайней неопределенности на постсоветском пространстве, руководство единой Европы не стремилось принимать долгосрочные политические решения по отношению к бывшим советским республикам, в том числе и к Украине. Из воспоминаний А.М. Зленко ситуация, сложившаяся в период президентства Л.М. Кравчука, представляется следующим образом: «К определенному этапу дискуссий относительно европейского будущего Украины у меня стало складываться ощущение, что для многих европейцев, включая политиков, стена [Берлинская, — прим. авт.] никуда не делась, она лишь была передвинута на границу с Украиной»16.
К настоящему времени также общепризнано, что ключевую роль в формировании политики единой Европы по отношению к постсоветским государствам играл экономический аспект. Поэтому основная риторика во взаимоотношениях Европейского сообщества со вновь образованными государствами, в том числе с Украиной, в большей степени сводилась к экономике17. Именно экономическая составляющая в начале 1990-х гг. определяла первые шаги Европы в сторону Украины и других бывших советских стран. Весной 1992 г. Еврокомиссией была принята директива, предусматривающая необходимость начала переговоров по подготовке соглашений о сотрудничестве с Россией, Беларусью, Казахстаном и Украиной. Основная цель Европейского сообщества при подготовке соглашений, как представляется, сводилась к сохранению уже оформленных ранее договоренностей экономического характера18. Речь шла о внедрении в новые соглашения положений Соглашения о торговле и сотрудничестве, заключенного ЕС с Советским Союзом практически накануне до его распада — в 1989 г.19. Данное соглашение предусматривало режим наибольшего благоприятствования в положениях, касающихся определенных таможенных тарифов. При этом, примечательно, что оно не предусматривало условий, направленных на сближение в вопросах регулирования торговых отношений как таковых.
В целом, следует признать, что в начале 1990-х гг. по отношению к молодому украинскому государству политика единой Европы была декларативна и крайне размыта. В ней можно увидеть черты опасений политиков Европы в части таких проблем, как отказ руководства Украины пойти на компромисс в отношении проблемы по ядерному разоружению, затягивание вопроса по закрытию Чернобыльской АЭС, обострение отношений Украины и России — основного партнера Европы на пространстве бывшего СССР, высокая экономическая нестабильность в самой Украине. Как было подмечено О. Александровой, в период 1991-1993 гг. Украиной был пережит «период пренебрежения и раздражения» со стороны Западной Европы20.
Попытка по конкретизации стратегии развития отношений с независимым украинским государством единой Европой впервые была предпринята в 1994 г. Стоит поддержать мнение экспертов, полагающих, что тому способствовало стечение ряда факторов21. Во-первых, на международной арене был существенно снижен уровень украинской риторики. Отчасти, в связи с тем, что 14 января 1994 г. был разрешен принципиальный вопрос о ядерном оружии. Украина как безъядерное государство присоединилась к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО); согласно договоренностям, ядерное оружие бывшего СССР с украинской территории подлежало вывозу и последующей утилизации22.
Еще в мае 1992 г. Белоруссия, Казахстан и Украина вместе с РФ и США подписали Лиссабонский протокол: документ, по которому бывшие союзные республики отказывались от ядерного арсенала и передавали боеголовки и средства их доставки России, присоединяясь к ДНЯО. Однако в обмен на односторонние уступки Киев хотел получить гарантии, в частности, по сохранению территориальной целостности страны.
Эта тема получила развитие в ходе Будапештского саммита СБСЕ (декабрь 1994 г.). За день до публикации основных решений саммита — 5 декабря 1994 г. — президенты России, США и Украины, а также премьер-министр Великобритании подписали Будапештский меморандум. В этом документе говорилось, что, поскольку Украина подписывает ДНЯО «в качестве государства, не обладающего ядерным оружием», эти страны «подтверждают Украине свои обязательства <�…> уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины <�…>, воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости Украины.»23. Так, Будапештский меморандум должен был стать предпоследним этапом оформления безъядерного статуса Украины24. В 1996 г. Киев присоединился к ДНЯО, и Украина официально стала считаться государством, не обладающим ядерным оружием.
Во-вторых, 14 июня 1994 г., по итогам нескольких раундов переговоров, Украина и ЕС подписали базовое Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, что также требовало со стороны евроструктур выстраивания целостного концептуального подхода, в соответствии с которым должны были в последующем развиваться отношения с украинским государством.
В-третьих, что немаловажно, в Украине в июле 1994 г. был избран на пост Президента Л.Д. Кучма, по сравнению с Л.М. Кравчуком воспринимаемый в Европе в качестве молодого энергичного политика, являвшимся в прошлом «менеджером» высокого уровня. Активная реформаторская деятельность, развернутая Л.Д. Кучмой сразу после избрания, поддерживала этот имидж. После того, как новым украинским лидером было озвучено обещание по понижению уровня противостояния в российско-украинских отношениях25, со стороны Европы к Украине стал проявляться еще более активный интерес.
Именно с фигурой Л.Д. Кучмы многие эксперты связывают факт оформления многовекторности украинской внешней политики. Если при президенте Л. Кравчуке лишь проявилась многовекторность — политическая ориентация страны на Запад и экономически целесообразная (и настолько же вынужденная) — на сотрудничество в рамках СНГ и прежде всего с Россией, то при президенте Л. Кучме она окончательно оформилась.
«Многовекторность» Л. Кучмы при этом исходила из основополагающего внешнеполитического вызова, который, по выражению самого президента, заключался в том, что «мы — между двух огней: с одной стороны — Россия, с другой — Запад»26. Рациональный вывод из этого положения заключался в том, что «исторические и географические реалии практически исключают возможность ориентации Украины только на одно стратегическое внешнеполитическое направление»27.
О. Яхно отмечает: «Особенность «многовекторности» Л. Кучмы состояла в том, что именно в период его президентства страна оказалась непосредственно в центре повышенного интереса конкурировавших между собой Запада и России. При этом российско-американские отношения до терактов в США 11 сентября 2001 г. были куда напряженнее, чем в настоящее время. «Поэтому «многовекторность» при Кучме, с одной стороны, играла важную экономическую роль, а с другой — была элементом геополитической игры. Ему удавалось «выбивать» дешевые кредиты у Запада, перенимая западную риторику демократизации, и при этом получать от РФ дешевый газ, делая вид, что Украина готова участвовать в интеграционных проектах с Россией»28. А.И. Кучеренков, изучая вопрос особенностей внешней политики Л.Д. Кучмы, резюмирует: «Внешнеполитическая деятельность администрации Л. Кучмы была даже не многовекторной, а двухвекторной. В разные ее периоды или русский, или западный векторы иногда выходили на первый план, но в течение более длительного периода всегда уравновешивались»29.
Большое значение в вопросе выработки единых общеевропейских внешнеполитических приоритетов, в том числе по отношению к Украине, имело вступление в силу Договора о Европейском союзе. В Договоре в качестве одного из способов реализации единой внешней политики и политики безопасности ЕС признавалась необходимость принятия общей позиции по конкретным территориальным и тематическим вопросам, при этом внешнеполитические курсы государств-членов ЕС не должны были отходить от этих общих позиций30.
Украина с 1994 г. на международной арене начала все более активно выступать в качестве самостоятельной единицы, постепенно превращаясь из объекта мировой политики в ее субъект. Вследствие чего перед странами Запада остро встал вопрос о скорейшей необходимости «решения собственной «украинской проблемы», то есть, возникла потребность осознания независимого статуса Украины и оформления всесторонней единой политики, учитывающей изменившуюся ситуацию в западной части бывшего СССР»31. Итогом этого стало принятие 28 ноября 1994 г. Советом ЕС Общей позиции по Украине. Именно данный документ заложил на перспективу вектор двусторонних отношений ЕС с Украиной. В свою очередь, в Украине в 1998 г. Президентом была утверждена «Стратегия интеграции Украины в Европейский союз».
Немаловажное значение имела и «Коллективная стратегия ЕС в отношении Украины», принятая 10 декабря 1999 г. на Хельсинкском саммите Европейского Совета32. В ней Европейский союз заявил о своем признании «европейского призвания» Украины и подчеркнул особое значение, которое он придает «свободе, независимости и стабильности Украины», занимающей «уникальное место» в Европе «ввиду своего географического положения, размера, особенностей населения и расположения вдоль осей север-юг и восток-запад». Стратегия зафиксировала поддержку ЕС деятельности Украины, направленной на развитие «сотрудничества и стабильности в регионе» и дала положительную оценку динамики отношений Украины с ее государствами-соседями. Примечательно, что СНГ в данном контексте упомянуто не было, что полностью соответствует курсу Европейского союза на дифференцированное взаимодействие с каждым из государств СНГ и обеспечение безопасности в регионе не в контексте СНГ, а на основе отдельного диалога ЕС с каждым интересующим его государством или группой государств33.
Кстати, немногим ранее Европейским советом, заседавшем 3-4 июня 1999 г. в Кельне, была принята «Коллективная стратегия ЕС по отношению к России»34. Этот шаг Евросоюза очевидно демонстрирует «увязанность» двусторонних форматов отношений ЕС с Россией и ЕС с Украиной на протяжении 1990-х гг.
Таким образом, к концу 1990-х гг. были оформлены основополагающие акты, обозначающие основные направления сотрудничества ЕС со своими партнерами, в том числе с Украиной, при этом, особо оговаривалась задача по обеспечению условий для включения Украины в европейское политическое, экономическое и правовое пространство.
|
