Повышение эффективности государственных инвестиций, поддержки народного хозяйства и институтов развития
Начиная с 2014 года, капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности будут осуществляться в соответствии с положениями, предусмотренными проектом федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций» (принят Государственной Думой в первом чтении).
Законопроектом, в дополнение к действующим способам осуществления бюджетных инвестиций (государственные или муниципальные контракты на подрядные работы, взносы в уставные фонды), предусматривается осуществление капитальных вложений:
за счет субсидий из соответствующего бюджета, предоставляемых на основании соглашений, заключенных между органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя бюджетного или автономного учреждения или права собственника имущества государственного (муниципального) унитарного предприятия, и учреждениями, предприятиями;
путем передачи органами власти (органами местного самоуправления) бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям полномочий государственного (муниципального) заказчика по заключению и исполнению в лице указанных органов государственных (муниципальных) контрактов.
Это позволит систематизировать правовое регулирование бюджетных инвестиций, устранить пробелы и противоречия в законодательстве, повысить ответственность за планирование и осуществление бюджетных инвестиций и, в конечном счете, их эффективность.
Для качественной и своевременной реализации положений указанного федерального закона в 2013 году на федеральном уровне потребуется обеспечить принятие или изменение более 10 правовых актов. Также потребуется принятие и изменение актов на региональном и муниципальном уровнях.
Наиболее значимыми из них являются акты, определяющие:
порядок принятия решения о предоставлении бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности за счет субсидий, предоставляемых из бюджета;
порядок осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности за счет средств бюджета;
порядок принятия решений о предоставлении получателям бюджетных средств права заключать соглашения о предоставлении субсидий на срок, превышающий срок действия утвержденных получателю бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности.
Требует решения также проблема длительности процедуры внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в связи с изменениями данных федеральной адресной инвестиционной программы, которая занимает до 90 дней, что создает риски срыва сроков строительства (реконструкции, технического перевооружения) объектов капитального строительства.
Кроме того, в 2013 – 2014 годах будут реализованы организационные меры по повышению равномерности использования средств федерального бюджета на осуществление бюджетных инвестиций, в том числе за счет:
обеспечения ведения сводной бюджетной росписи с использованием государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее – система «Электронный бюджет»);
установления системы межведомственного информационного взаимодействия между главными распорядителями средств федерального бюджета, Минфином России и Минэкономразвития России;
упрощения процедуры согласования изменений показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета и данных федеральной адресной инвестиционной программы;
формирования сводной бюджетной росписи (в соответствии с новым форматом федерального бюджета) по укрупненным позициям (группам видов расходов бюджетной классификации Российской Федерации).
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие меры по повышению эффективности бюджетных инвестиций.
1. Усиление интеграции в рамках государственных и муниципальных программ планирования и осуществления «инвестиционных» и «текущих» расходов.
2. Разработка и принятие федерального закона «Об инвестиционных проектах с государственным или муниципальным участием», регулирующего процедуры обоснования, отбора, оценки, контроля реализации инвестиционных проектов с участием публично-правовых образований.
Применение норм указанного закона обеспечит необходимость проектного обоснования бюджетных ассигнований, а также выбора оптимального варианта государственной поддержки инвестиционного проекта. Приоритетное использование косвенных форм государственной поддержки инвестиционных проектов, реализуемых частными инвесторами, обеспечит частичное замещение бюджетных инвестиций и иных форм государственного участия в реализации инвестиционных проектов внебюджетным частным и заемным финансированием.
Для создания условий по привлечению частных инвестиций законом и связанным с ним изменениями в Бюджетный кодекс планируется создать возможность и необходимые механизмы для принятия публично-правовым образованием проектных долгосрочных расходных обязательств.
3. Законодательное закрепление и расширение практики применения новых механизмов косвенной государственной поддержки инвестиционных проектов, реализуемых частными инвесторами, в том числе:
долгосрочного государственного заказа;
долгосрочного тарифного регулирования;
субсидирования части затрат коммерческих компаний на осуществление НИОКР и коммерциализации их результатов или затрат коммерческих компаний на создание объектов инфраструктуры в пределах налоговых поступлений от проекта;
сохранения уровня совокупной налоговой нагрузки на период окупаемости проекта;
предоставления в пользование либо аренду земельных участков и объектов недвижимости на льготных условиях.
При этом в случае, когда участие публично-правового образования в инвестиционном проекте не предусматривает осуществления расходов из бюджета, должна быть создана система оценки в денежном выражении налоговых и таможенных льгот, сниженных ставок арендной платы.
Кроме того, экспертами предложен ряд мер, требующих дополнительной проработки, в том числе:
исключение возможности одновременного финансирования проектов за счет бюджетных средств и средств институтов развития, либо за счет средств различных институтов развития, обеспечив реальное привлечение внебюджетного финансирования для проектов, которые должны реализовываться на принципах ГЧП;
сокращение масштабов безвозвратной (путем предоставления субсидий) бюджетной поддержки коммерческих инвестиционных проектов;
установление условий и сроков выхода государства из участия в коммерческих инвестиционных проектах по достижении их окупаемости;
типологизация институтов развития в зависимости от осуществляемых функций и разработка единого подхода к регулированию деятельности институтов развития одного типа;
утверждение плана перевода институтов развития на самоокупаемость;
рассмотрение вопроса о приостановлении дополнительных бюджетных вложений в институты развития;
установление ограничения размера расходов на содержание аппарата институтов развития;
установление объективных критериев оценки эффективности деятельности институтов развития, увязка кадровых решений, предельного уровня расходов институтов развития на собственное содержание, а в долгосрочном плане - существование институтов развития с оценкой их эффективности;
ужесточение условий предоставления государственных (муниципальных) гарантий в целях повышения вероятности удовлетворения регрессных требований гаранта;
закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) обязательности наличия права регрессного требования бюджета к должнику, если обязательство, защищенное государственной (муниципальной) гарантией, погашено за счет бюджетных средств.
Оптимизация государственных расходов и привлечение негосударственных источников финансирования для развития транспортной инфраструктуры
При подготовке проекта федерального бюджета были учтены следующие меры по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов на развитие транспортной инфраструктуры.
В качестве одного из приоритетных направлений развития системы финансирования дорожной отрасли предполагается определить расширение практики привлечения бюджетного финансирования на возвратной основе. Так, во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации
по итогам Петербургского международного экономического форума
21 июня 2013 года планируется направить на реализацию проекта по строительству Центральной кольцевой автомобильной дороги 150,0 млрд. рублей за счет средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) с обеспечением возвратности указанных средств за счет будущих доходов от платной эксплуатации автомобильной дороги.
Кроме того, планируется направить на реализацию крупных инфраструктурных проектов (развитие железнодорожной инфраструктуры Восточного полигона, создание высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва - Казань) 300,0 млрд. рублей из средств ФНБ с обеспечением возвратности указанных средств за счет будущих доходов
открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД»), что позволит произвести замещение «прямого» бюджетного финансирования данных проектов возвратным.
Также необходимо ускорить работу по корректировке действующих нормативов денежных затрат на содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения с учетом внедрения инновационных технологий и оборудования, позволяющих существенно снизить издержки на выполнение указанных видов работ.
В среднесрочной перспективе предлагается реализовать следующие меры по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов в сфере транспорта.
В сфере дорожного хозяйства в целях повышения эффективности бюджетных расходов и привлечения внебюджетных источников финансирования в развитие дорожного хозяйства предлагаются следующие меры:
пересмотр норм и регламентов проектно-сметного дела, ценообразования и государственной экспертизы в дорожном строительстве в соответствии с практикой стран-членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР);
формирование регулярно пополняемой базы данных по ценам на дорожное строительство, позволяющих определять средние значения и доверительные интервалы расценок на отдельные виды работ, исчисленные по выборке сопоставимых объектов;
опубликование результатов торгов на крупные дорожно-мостовые объекты в поэлементном сопоставлении с ценами на аналогичные виды объектов и работ по данным субъектов Российской Федерации и зарубежных стран;
гармонизацию с международной практикой и расширение спектра законодательно закрепленных моделей ГЧП для обеспечения большей степени вариативности привлечения частных средств;
совершенствование законодательства Российской Федерации для реализации проектов на принципах ГЧП, в том числе в части сокращения сроков процедуры изъятия земельных участков, введения возможности реализации проекта по строительству или реконструкции без обязательной экспертизы сметной стоимости строительства, если проектирование осуществляется непосредственно и только инвестором проекта;
повышение прозрачности расходования средств дорожных фондов за счет обеспечения возможности общественного наблюдения и контроля за расходованием средств дорожных фондов на региональном (в перспективе и на муниципальном) уровне.
В сфере железнодорожного транспорта предлагаются следующие меры.
1. Установление долгосрочных тарифов на грузовые железнодорожные перевозки.
В целях обеспечения источниками финансирования развития железнодорожной инфраструктуры в требуемом объеме необходимо установление долгосрочных тарифов на грузовые железнодорожные перевозки, что позволит качественно планировать и реализовывать инвестиционную политику ОАО «РЖД».
Федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)» предусмотрено финансирование развития железнодорожной инфраструктуры за счет средств федерального бюджета в 2014-2020 годах в размере 487 млрд. рублей. Указанные средства могут быть частично замещены за счет доходов от частного и публичного размещения акций ОАО «РЖД».
2. Увеличение участия региональных бюджетов в государственной поддержке пассажирских перевозок, переход от субсидий к системе обязательств по оказанию услуг железнодорожных перевозок на основе заказа.
Бюджетными проектировками на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов предусмотрены бюджетные ассигнования на государственную поддержку пригородных железнодорожных перевозок в 2014 году в сумме 24,4 млрд. рублей, в 2015 году в сумме 5,9 млрд. рублей.
Предлагается рассмотреть возможность замещения государственной поддержки из федерального бюджета пригородных пассажирских железнодорожных перевозок государственной поддержкой из бюджетов субъектов Российской Федерации с поэтапным переходом к системе обязательств по оказанию услуг железнодорожных перевозок на контрактной основе.
При размещении субъектами Российской Федерации заказа на пригородные пассажирские перевозки предлагается предоставить субъектам Российской Федерации возможность определения объемов указанных перевозок, а также тарифов на них.
Вознаграждение перевозчикам будет выплачиваться за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, размер которого будет определяться исходя из фактических расходов и доходов перевозчика, необходимых для организации заявленного объема перевозок по установленным тарифам.
Таким образом, в результате организации перевозок на основе государственного заказа установление тарифов на пригородные пассажирские перевозки будет осуществляться, в том числе исходя из возможности бюджета субъекта Российской Федерации компенсировать соответствующие выпадающие доходы перевозчиков.
Переход на контрактную систему организации пригородных железнодорожных перевозок будет способствовать развитию пригородного железнодорожного комплекса, увеличению ответственности органов власти субъектов Российской Федерации в части регулирования тарифов на пригородные железнодорожные перевозки, а также компенсации соответствующих потерь в доходах перевозчиков, возникающих в результате указанного регулирования.
Кроме того, снижению расходов на организацию данных перевозок будет способствовать, в том числе, переход на альтернативные виды транспорта на соответствующих маршрутах, конкурентоспособность которых выше железнодорожного.
Реализация данных мероприятий позволит отказаться к 2016 году от поддержки за счет федерального бюджета данных перевозок.
3. Сокращение расходов федерального бюджета на государственную поддержку пассажирских перевозок в поездах дальнего следования.
В рамках проводимой работы по повышению эффективности государственной поддержки указанных перевозок проведена оценка пассажирских перевозок авиационным и железнодорожным транспортом на 10 маршрутах различной дальности и пассажиропотока за период 2000-2011 годов.
По результатам указанной работы установлено, что при перевозке на расстояние свыше 1500 км наблюдается увеличение пассажиропотока на авиационном транспорте и снижение объемов железнодорожных перевозок.
Однако на расстоянии до 1500 км железнодорожные перевозки сохраняют конкурентоспособность по отношению к другим видам транспорта. При этом конкурентное преимущество в поездах дальнего следования в настоящее время обеспечивается в основном за счет ценового фактора, возникающего в результате оказания государственной поддержки из федерального бюджета данных перевозок.
Исходя из этого, в целях повышения эффективности государственной поддержки пассажирских перевозок в дальнем следовании, а также учитывая наличие государственной поддержки авиационных пассажирских перевозок, в том числе магистральных перевозок с Дальнего Востока в европейскую часть страны, целесообразно проработать вопрос отказа от субсидирования железнодорожных перевозок на маршрутах протяженностью свыше 1500 км в пользу авиационного сообщения.
Реализация указанного мероприятия может повлечь перераспределение пассажиропотока, что, в свою очередь, позволит увеличить конкуренцию между перевозчиками и будет способствовать снижению стоимости перевозки на воздушном транспорте, в том числе за счет «эффекта масштаба».
При этом конкурентоспособность железнодорожных перевозок может быть повышена за счет оптимизации издержек при организации указанных перевозок, перехода к перевозке пассажиров в двухэтажных купейных вагонах на маршрутах с высоким уровнем пассажиропотока, использования вагонов с местами для сидения на расстоянии менее 500 км вместо плацкартных и общих вагонов и т.д.
В качестве альтернативного варианта изменения механизма оказания государственной поддержки пассажирских перевозок в поездах дальнего следования следует рассмотреть возможность осуществлять данную государственную поддержку на основе заказа перевозки соответствующих категорий граждан (по критериям, определенным Правительством Российской Федерации), например, моложе 23 лет и старше 55 лет (для женщин) и 60 лет (для мужчин).
В сфере авиационного транспорта предлагаются следующие меры.
1. Отмена или реструктуризация субсидий на перелеты (с учетом последующей дополнительной проработки данной меры).
В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются субсидии на обеспечение доступности воздушных перевозок граждан. В случае принятия решения о прекращении оказания данной государственной поддержки в последующий период объем высвободившихся средств федерального бюджета в 2014-2016 годах может составить 11,5 млрд. рублей.
2. Изменение модели субсидирования региональных авиаперевозок.
В целях повышения эффективности государственной поддержки региональных авиаперевозок следует рассмотреть возможность субсидирования полетов независимо от количества перевезенных пассажиров. Размер субсидии предполагается определять за 1 парный рейс (туда – обратно) взамен действующего механизма расчета за 1-го пассажира. При этом срок предоставления субсидий должен составлять не более двух лет при условии достижения самоокупаемости субсидируемых маршрутов.
Такой подход позволит расширить региональные маршруты авиаперевозок, а также будет способствовать росту экономической привлекательности субъектов Российской Федерации.
3. Передача в концессию имущественного комплекса федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации», формирующего систему организации воздушного движения в Российской Федерации, с правом свободного выбора исполнителя заказа по предоставлению услуг по аэронавигационному обслуживанию.
Реализация указанного предложения требует проработки ряда вопросов, в том числе:
использование системы организации воздушного движения одновременно в гражданских и военных целях, что осложняет передачу в концессию данного имущества;
сложность процесса передачи в концессию имущественного комплекса данного учреждения;
сложность мониторинга состава имущественного комплекса единой системы организации воздушного движения и его обновления.
Кроме того, поскольку тарифы на услуги естественных монополий регулируются государством, передача в концессию указанного имущества напрямую не увязана с изменением стоимости аэронавигационных услуг для авиакомпаний.
4. Развитие аэропортов с использованием механизмов ГЧП.
Проекты по развитию аэропортов следует рассматривать как комплексные инвестиционные проекты с анализом всех возможных источников доходов, связанных с их реализацией. Такой анализ позволит оценить возможность замещения средств федерального бюджета на развитие инфраструктуры внебюджетными средствами.
5. Перевод образования пилотов на коммерческую основу.
В большинстве западных стран, в том числе в США, обучение пилотов происходит на коммерческой основе. Период обучения составляет 2,5-3 года, после чего выпускники получают высокооплачиваемую работу. Средняя зарплата пилотов в России составляет порядка 150-300 тыс. рублей в месяц. Вложение средств в такой вид образования является коммерчески окупаемым проектом. В этой связи может быть рассмотрен вопрос об обучении до 70 процентов учащихся за счет авиакомпаний.
Кроме того, дополнительной проработки требуют следующие предложения.
В сфере морского транспорта предлагается рассмотреть возможность частичного отхода от традиционной для российского портового хозяйства схемы управления и финансирования портов (в частности, морского порта Тамань) и перехода к бизнес-модели частного сервисного порта, которая позволит более сбалансированно распределить финансовые риски и риски наполнения грузовой базы между государственным и частным сектором. При этом доля бюджетных средств может составить 10-20 процентов в общем объеме всех инвестиций.
В соответствии с Федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)» общий объем инвестиций в реализацию проекта «Создание сухогрузного района морского порта Тамань» составляет 228,0 млрд. рублей, из них средства федерального бюджета –
76,0 млрд. рублей (или 33,3 процентов стоимости проекта).
Таким образом, сокращение доли бюджетного финансирования
до 10-20 процентов позволит сэкономить от 30,4 до 53,2 млрд. рублей.
|
