2. Развитие особых экономических зон в России
2.1. Правовые основы
В российском законодательстве понятие ОЭЗ идентифицируется с понятием СЭЗ, которые впервые были упомянуты в Законе РСФСР № 1545-I от 04.06.1991 «Об иностранных инвестициях в РСФСР». В № 157-ФЗ от 13.10.1995 «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» предусматривалось, что «особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территории СЭЗ устанавливается федеральным законом о СЭЗ, другими федеральными законами и иными правовыми актами РФ» (ст. 23). 08.12.2003 был принят № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». В нем определение СЭЗ повторяет формулировку, данную в ст. 23 № 157-ФЗ от 13.10.1995.
Отметим, что № 164-ФЗ определяет основы государственного регулирования внешнеторговой, а не какой-либо иной хозяйственной деятельности. В то же время в литературе понятию СЭЗ дается более широкое толкование. Данное понятие часто приводится в связи не с внешнеторговой, а с инвестиционной деятельностью. Под СЭЗ в международной практике понимаются обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач создаются особые благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий [37, 104].
Что же считать СЭЗ – режим деятельности или территорию? Создание экономических зон с особым режимом хозяйствования, как правило, увязывается с задачей привлечения иностранных инвестиций. Это во многом связано с принятием в 1991 г. в СССР и РСФСР закона об иностранных инвестициях, который предполагал регулирование отношений, ранее неизвестных социалистическому способу хозяйствования. Совпадение либерализации внешней торговли с принятием закона об иностранных инвестициях привело к тому, что в понятии СЭЗ были совмещены режимы как внешнеторговой, так и инвестиционной деятельности. Источником множества противоречий в действующих федеральных законах явилось совмещение двух различных режимов в одном понятии. По существу, привлечение иностранных инвестиций одним из способов решения общей проблемы – социально-экономического развития того или иного территориального образования. А это связано с задачей финансирования инвестиционных проектов. Эта проблема решается в рамках инвестиционного законодательства.
После отмены первого в истории РФ Закона об иностранных инвестициях 1991 г. прекратили свое действие и нормы об «особых» условиях хозяйственной деятельности в рамках СЭЗ, которые содержались в этом законе. После принятия Федерального закона № 160-ФЗ от 09.07.1999 «Об иностранных инвестициях в РФ» привлечение иностранных инвестиций предполагалось осуществлять иными способами, в рамках «инвестиционных» и прежде всего, «приоритетных инвестиционных» проектов, под которыми понимается «признание экономической целесообразности объемов и сроков осуществления прямых иностранных инвестиций» (ст. 2 Закона). К этим проектам приравниваются также и отдельные коммерческие организации с иностранными инвестициями, в уставном капитале которых доля иностранного инвестора составляет более 25% (ст. 17 Закона). Таким образом, этот Федеральный закон дает иной подход к определению и установлению «особых условий» экономической деятельности иностранных инвесторов – через понятие «инвестиционный проект». Признание приоритетности такого инвестиционного проекта означает предоставление этому «образованию» особого режима.
В настоящее время политика привлечения иностранных инвестиций, определявшая принцип регулирования экономики России в начале 90-х годов, уступает место политике создания условий конкуренции между предпринимателями различных государств. Поставлен вопрос о переходе на концепцию конкуренции и в регулировании иностранных инвестиций.
СЭЗ в Таможенном Кодексе РФ (2003). Важные положения, с точки зрения понимания и толкования понятий ОЭЗ и СЭЗ ввел новый Таможенный кодекс (ТК РФ) от 28.05.2003, который, по оценке экспертов, соответствует нормам ВТО и международным правилам торговли. ТК РФ дает определение понятия ОЭЗ. Согласно п. 3 ст. 2 ТК РФ на территории РФ могут находиться ОЭЗ, являющиеся частью таможенной территории РФ. Особенность ОЭЗ состоит в том, что товары, помещенные на территории ОЭЗ, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории РФ». Таможенный кодекс ограничивает содержание понятия ОЭЗ вопросами применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, для товаров, помещенных на территорию ОЭЗ. В ТК РФ содержится понятие ОЭЗ, которое соответствует понятию «свободная зона» в практике международной торговли.
Федеральный закон об особых экономических зонах (2005). Федеральный закон № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» был принят 22.07.2005. Новое название – особые экономические зоны – призвано подчеркнуть, что это не возврат к старым СЭЗ, а принципиально новое решение, которое учитывает и ошибки прошлого. Согласно № 116-ФЗ, особая экономическая зона (ОЭЗ) – это определяемая Правительством часть территории РФ со специальным режимом для предпринимательской деятельности. В свободной зоне действуют особые налоговый таможенный, лицензионный и визовый режимы. В соответствии с № 116-ФЗ, на территории РФ можно создать два типа ОЭЗ: промышленно-производственные типа (ППТ), технико-внедренческого типа (ТВТ). ОЭЗ ППТ создаются на участках территории, площадь которых составляет не более двадцати квадратных километров. ОЭЗ ТВТ создаются не более чем на двух участках территории, общая площадь которых составляет не более двух квадратных километров. ОЭЗ создаются на 20 лет, их срок существования продлению не подлежит. Особенности налогообложения резидента ОЭЗ закрепляются в Налоговом кодексе РФ. Для резидентов ОЭЗ ТВТ закон предусматривает пониженную ставку единого социального налога (14% против 26%). При заключении договора на работу в ОЭЗ ППТ инвестиции в первый год должны составить не менее 1 млн евро, в течение 10 лет (максимальный срок действия договора) – не менее 10 млн евро.
Резидентами ОЭЗ признаются: для ОЭЗ ППТ – коммерческие организации; для ОЭЗ ТВТ – индивидуальные предприниматели и коммерческие организации, зарегистрированные на территории муниципального образования, в границах которого расположена зона, и заключившие с органами управления зоны соглашение о технико-внедренческой деятельности.
На территории ОЭЗ устанавливается таможенный режим «свободной таможенной зоны». При этом режиме: иностранные товары размещаются и используются в пределах территории ОЭЗ без уплаты таможенных пошлин и НДС; к иностранным товарам не применяются запреты и ограничения экономического характера, установленные в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности; российские товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без уплаты вывозных таможенных пошлин; товары используются резидентами зоны только в целях ведения ими промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности.
Закон гарантирует участникам налоговые льготы. Так, на первые пять лет резиденты обоих типов зон освобождаются от налога на имущество и земельного налога. В ОЭЗ ППТ разрешается применять повышающий (удвоенный) коэффициент по амортизационным отчислениям и без ограничений списывать убытки на будущий период и затраты на НИОКР. Для ОЭЗ ТВТ предусмотрена максимальная ставка ЕСН на уровне 14 процентов. Наряду с этим, регионы и муниципалитеты смогут предоставлять еще и свои льготы.
Безусловно, налоговые преференции очень важны, но и не менее актуально снижение иных издержек, связанных с административными барьерами и созданием инфраструктуры. Для снижения административной нагрузки для субъектов экономической деятельности предусмотрен принцип «одного окна».
Что же касается инфраструктуры – то, в соответствии с законом, это исключительная прерогатива государства, которое уже запланировало выделить на ее организацию определенную сумму. Если вернуться к международному опыту, то и в китайских «особых экономических районах» транспортной и прочей инфраструктурой занимается исключительно государство. Кроме того, оно ведет в зоне типовую застройку, предлагая помещения потенциальным резидентам.
Туристско-рекреационные зоны (2006). В 2006 г. Правительство предложило в Закон об ОЭЗ дополнение, предусматривающее создание рекреационных зон, что позволит привлечь инвестиции для развития туристической инфраструктуры в России. В 2006 г. был принят Федеральный закон № 76-ФЗ от 03.06.2006 «О внесении изменений в ФЗ ”Об особых экономических зонах в РФ”», определяющий порядок создания и прекращения существования туристско-рекреационных ОЭЗ в России, а также особенности предпринимательской деятельности на их территории. В частности, предусматривается: зоны такого типа создаются на одном или нескольких участках территории, определяемых Правительством РФ; такие зоны могут располагаться на территориях нескольких муниципальных образований; в таких зонах допускается размещение объектов жилищного фонда. Резиденты туристско-рекреационной ОЭЗ вправе осуществлять на ее территории только туристско-рекреационную деятельность.
Портовые особые экономические зоны (2007). Федеральный закон от 30.10.2007 № 240-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ "Об особых экономических зонах в РФ” и отдельные законодательные акты РФ» ввел в правовое поле еще один вид ОЭЗ. Согласно № 240-ФЗ, портовые особые экономические зоны могут создаваться на территориях морских и речных портов, открытых для международного сообщения и захода иностранных судов, на территориях аэропортов, выполняющих международные воздушные перевозки, а также на территориях, предназначенных для их строительства.
Проблемы функционирования ОЭЗ. Можно отметить и ряд проблем, существующих в сфере функционирования ОЭЗ. Главная проблема, по нашему мнению, состоит в том, что не определены результаты, которые будут достигнуты с помощью № 116-ФЗ. Ставится общая цель стимулировать экономический рост, однако при этом не определяются конкретные показатели, которых необходимо достичь. ОЭЗ создаются «в целях развития обрабатывающих производств, отраслей высоких технологий и производства новых видов продукции», однако ст. 3 № 116-ФЗ не дает более подробного описания целей, которое могло бы послужить основанием для определения Правительством критериев и разработки его политики в области ОЭЗ, например, для их создания. Фактически, единственным свободным субъектом ОЭЗ является государство. Прочие участники проекта – регионы, муниципалитеты и предприниматели – никак не участвуют в управлении ОЭЗ и не получают никаких рычагов влияния на ситуацию. Кроме того, закон сильно ограничивает активность предпринимателей, заставляя подстраиваться под те виды деятельности, которые разработало государство. Между тем, главным двигателем развития высокотехнологичных производств являются предприниматели, поэтому именно они решают, где и чем собираются заниматься, во что вкладывать деньги, предлагая государству свои бизнес-проекты.
Направления развития ОЭЗ.
1. Для того чтобы ОЭЗ успешно развивалась, совершенно необходимо, чтобы все участники проекта имели возможность влиять на принятие решений, касающихся ее функционирования. Речь идет как о субъектах и муниципалитетах, так и о предпринимателях-резидентах.
2. Очень важно более подробно регламентировать принципы и механизмы развития и управления ОЭЗ. Мировой опыт свидетельствует о том, что эффективное управление подобными проектами невозможно без профессиональных девелоперов, способных осуществлять задачи комплексного развития территорий.
3. Необходимо также более подробно прописать условия осуществления основной деятельности со стороны резидентов, их взаимоотношения с «внешним миром», другими субъектами предпринимательской деятельности, работающими в ОЭЗ и т. п.
4. Необходимо обеспечить более привлекательные условия для резидентов ОЭЗ: налоговые льготы, упрощение процедур регистрации, свобода в выборе деятельности.
Только при выполнении этих условий можно создать эффективно работающие бизнес-инкубаторв, «зоны роста» для региона и страны в целом.
|
