Тема 8: Делегирование полномочий: централизация и децентрализация управления.
Полномочия как одна из важнейших характеристик управления. «Полномочия»: содержание понятия. Виды полномочий. Полномочия линейные, функциональные, рекомендательные, координационные, контрольно-отчетные.
Распределение полномочий в организации. Принципы единого и множественного подчинения. Централизованное и децентрализованное управление. Преимущества и недостатки данных видов управления. Основные факторы, определяющие степень централизации.
Делегирование полномочий. Преимущества делегирования. Техники и приемы делегирования.
Известно, что полномочия – одна из важнейших характеристик управления.
Деятельность менеджера можно описать через следующие характеристики: функции как особые виды специализированной управленческой деятельности, компетенция как наличие необходимых знаний и информации, и полномочия.
Это главные характеристики деятельности менеджера. Три характеристики – полномочия, функции и компетенция, именно они составляют организационную основу деятельности менеджера и организационную основу построения системы управления.
«ПОЛНОМОЧИЯ»: СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ
Полномочия —Сфера деятельности, в пределах которой данное должностное лицо может принимать управленческие решения и требовать их выполнения. ЗДЕСЬ полномочия понимаются через объем прав и ответственности, необходимый для выполнения поставленных целей и задач.
ВИДЫ ПОЛНОМОЧИЙ
В рамках системы управления деятельностью выделяют различные виды организационных полномочий.
1) Полномочия линейные — полномочия, предполагающие наличие прямой должностной связи между руководителями и подчиненными, в рамках которой первые могут предписывать вторым, что, когда и где те должны делать или, наоборот, не делать, для того, чтобы обеспечить достижение целей организации (органа управления) или ее отдельными подразделениями.
Обычно в круг линейных полномочий входят: оперативное управление деятельностью подчиненных; организация труда персонала и создание условий, необходимых для выполнения ими своих обязанностей; развитие и совершенствование служебной деятельности отдельных работников и подразделений; принятие кадровых решений; оценка служебной деятельности подчиненных, решение вопросов о поощрении и наказании сотрудников; создание и поддержание здорового морально-психологического климата в коллективе.
2) Полномочия функциональные — полномочия, которые сводятся к принятию обязательных для исполнения решений, объектами которых являются подразделения, сотрудники органов управления, непосредственно подчиненные другим (линейным) руководителям. Эти решения предписывают исполнителям курс действий и методы работы, иными словами, указывают, как действовать. В органах управления П.ф. обладают руководители функциональных подразделений аппарата управления, которые реализуют П.ф. с санкции руководителя органа (подразделения) или по его прямому указанию.
3) Полномочия рекомендательные — полномочия, которые состоят в том, что их обладатели при необходимости дают рекомендации, советы нуждающимся в них руководителям и исполнителям, каким образом осуществлять ту или иную деятельность. Однако П.р., в отличие от полномочий функциональных, не являются обязательными для выполнения. Чаще всего П.р. располагают различного рода референты, консультанты, специальные творческие группы, подразделения.
4) Полномочия координационные — полномочия, которые направлены на согласование деятельности отдельных субъектов управления, в том числе путем выработки и принятия совместных решений.
Лицо или подразделение, которое ими располагают, осуществляют от имени руководства органа (подразделения) управления согласование интересов отдельных самостоятельных субъектов управления и направляют их деятельность в русло, соответствующее общим целям организации.
П.к. обладают различного рода комиссии, рабочие группы, создаваемые на временной или постоянной основе для решения сложных или спорных проблем, требующих скоординированных действий исполнителей.
5) Полномочия контрольно-отчетные — полномочия, которые дают возможность их носителю проверять деятельность руководителей и исполнителей в официально установленных рамках, требовать от них предоставления обязательной информации, осуществлять ее анализ и направлять его результаты в соответствующие инстанции (должностному лицу, делегировавшему полномочия). Такими полномочиями в органах управления обычно располагают специализированные функциональные подразделения (например, организационно-инспекторские, кураторские, кадровые подразделения, секретариат и пр.).
Можно выделить и другое понимание понятия «полномочия», при котором оно рассматривается как:
2. Часть прав руководителя (или компетенции органа управления), полученная подчиненным (или подведомственной организацией, органом управления) дополнительно к объему своих обычных правомочий, закрепленных в должностной инструкции или положении, на срок выполнения специального задания (работ). Обычно такая передача прав и ответственности осуществляется делегированием полномочий.
В данном подходе различают понятие «правомочие» и «полномочие».
Правомочие – обеспеченные законами, положениями, инструкциями и другими нормативными актами пределы действий участника конкретного правоотношения (руководителя, в частности), включающее в себя право принятия решений, требование определенного поведения от другого участника этих отношений (подчиненного).
В этом случае делается акцент на распределении полномочий в организации.
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ В ОРГАНИЗАЦИИ
В практике управления в организациях применяются две системы распределения прав и ответственности или полномочий по уровням иерархии.
Первая система строится на основе принципа единства подчинения, а ее схема чем-то похожа на «елочку».
Историческими и культурными корнями системы «елочки» являются комбинация отношений частной собственности на землю и базирующихся на уважении и расчете отношений между старшими и младшими членами семьи (воспроизводимых в западноевропейской семье).
Принцип единства подчинения заключается в том, что работник должен получать распоряжение, относящееся к выполняемой работе только от одного начальника. Исходя их этого система «елочка» построена так, что права и ответственность вышестоящего руководителя поглощают только часть прав и ответственности нижестоящего руководителя.
Такая система является основой веберовской бюрократической организации и отличается высокой четкостью в фиксации прав и ответственности руководителя каждого уровня. Она позволяет легко найти ответственного за неудачу в организации.
Недостатком системы «елочка» является то, что в рамках распространенной функциональной департаментизации она ослабляет функциональные права.
Вторая система — система двойного или множественного подчинения («матрешка») — исторически строилась на комбинации отношений совместной или общественной собственности на землю и отношений, воспроизводимых в семьях с азиатской культурой. '
В отличие от «елочки», система «матрешка» построена так, что права и ответственность вышестоящего руководителя полностью поглощают права и ответственность всех нижестоящих руководителей. При такой системе права и ответственность распылены между многими уровнями организации, и здесь практически невозможно найти виновного за случившееся. Им может стать руководитель любого уровня, и определяться это будет не в рамках установленной политики и процедур, а субъективным мнением вышестоящего руководителя, преследующего свои политические цели.
В России эта система сформировалась в государственном управлении во времена Ивана Грозного, и одним из ее проявлений была опричнина. Советская система управления также основывалась на этом свойстве.
Система сознательно допускает наличие двух и более лиц, имеющих одинаковые полномочия относительно объекта управления. Такое положение уводит окончательное решение на самый верх организации и позволяет тем самым осуществлять тотальный контроль.
Централизация и децентрализация
В небольшой организации все решения могут приниматься ее руководителем. Однако с увеличением размеров организации, масштаба и сложности работ может создаться ситуация, когда руководитель будет перегружен принятием решений, даже если он только этим и будет заниматься. В этой ситуации возникает вопрос: должны ли права быть сконцентрированы наверху или распределены по уровням организации? На практике — это дилемма между централизацией и децентрализацией, являющейся большой проблемой в проектировании организации.
Различают высокоцентрализованное и децентрализованное управление.
Централизация — это концентрация прав принятия решений, сосредоточение властных полномочий на верхнем уровне руководства организации.
Если при распределении полномочий приоритет отдается нижним звеньям системы управления, т.е. им передается больше прав на самостоятельное принятие решений, то такое управления называется децентрализованным. Децентрализация — это передача или делегирование ответственности за ряд ключевых решений, а, следовательно, и передача соответствующих этой ответственности прав на нижние уровни управления организацией.
Понятия «централизация» и «децентрализация» вовсе не исключают друг друга. Проблема выбора между централизацией и децентрализацией — это проблема выбора оптимальной конструкции организации. «Централизация» и «децентрализация» выступают лишь разными способами решения проблемы искажения информации при перемещении ее с уровня на уровень по «вертикали» управления.
Централизация является реакцией организованной системы, направленной на предотвращение искажения информации при передаче ее через все увеличивающееся количество уровней управления. Чем большее количество уровней в организации, тем большее искажение претерпевает информация, проходящая через эти уровни.
И то, и другое управление в определенных условиях может быть приемлемым и эффективным. Напрасно высокоцентрализованное управление рассматривается иногда, как отрицательный вариант построения системы управления —все зависит от конкретных обстоятельств.
Вот почему необходимо ясно представлять все недостатки и преимущества как централизованного, так и децентрализованного управления (схема). При этом следует иметь в виду, что эти преимущества и недостатки можно и нужно дифференцировать по критерию масштабов управления, потому что необходимость и возможность того или другого типа управления в значительной мере определяется тем, в каких масштабах осуществляется управление.
ВЫСОКАЯ СТЕПЕНЬ
ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ
|
МАЛАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ
|
КРУПНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ
|
Преимущества
|
1. Четкость согласования и организации
2. Прямой контроль
3. Координация и ответственность
|
1 Концентрация опыта -качество принципиальных решений
2. Хорошая координация работы
3. Дисциплина и ответственность
|
Недостатки
|
1. Низкая инициативность
2. Неполная отдача функционального профессионализма (исполнителъство)
3. Перегрузка руководства
|
1. Укрепление консерватизма
2. Возрастает опасность бюрократизма
3. Снижается оперативность и гибкость
|
|
|
|
НИЗКАЯ СТЕПЕНЬ
ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ
|
Преимущества
|
1. Самостоятельность и инициативность
2. Оперативность при хорошей дисциплине и заинтересованности
3. Эффект лидерства
|
1. Инициативность
2. Оперативное реагирование на ситуации
3. Организация ориентирована на цели и результаты, а не на выполнение функций
|
Недостатки
|
1. Сложность целеполагания при динамике интересов
2. Повышается вероятность конфликтов
3. Необходимость неформального управления
|
1. Опасность дублирования
2. Опасность ухода от проблем и ответственности
3. Сложности координации и контроля
|
Отмечено, что децентрализация обладает рядом преимуществ. Она увеличивает скорость и повышает объективность принятия решений, делает организацию гибкой и своевременно реагирующей на внешние изменения, создает для работников определенные удобства и удешевляет делопроизводство, развивает способности руководителей и творческое, доверительное начало в их деятельности. Однако отмечено также и то, что децентрализация имеет и негативную сторону. Она может увести в сторону от главных целей организации, ослабить контроль и единство действий и, наконец, может привести к тому, что решение вовсе не будет принято.
Следует учитывать и то, что в реальной практике управления существует множество вариантов и централизованного, и децентрализованного управления. Степень централизации может быть различной и может меняться в соответствии с изменяющимися обстоятельствами развития организации, целями, масштабами, качеством человеческих ресурсов.
Управление может быть гибким по фактору распределения полномочий, оно может быть построено на оперативном делегировании полномочий при определенных обстоятельствах. Это управление, которое построено на предоставлении полномочий по ситуациям и проблемам. Здесь нет жесткого закрепления полномочий, все определяет ситуация. Но и в этом случае при любом делегировании оно все-таки сохраняет организацию и закрепление полномочий за определенными звеньями или должностными лицами.
Разная концентрация полномочий на ступенях иерархии определяет большое разнообразие типов менеджмента. Именно полномочия делают систему иерархической. В обобщенном представлении это разнообразие можно свести к следующим типам.
ИТАК, по критерию распределений полномочий выделяют следующие типы управления.
Высокоцентрализованное управление характеризуется нарастающей концентрацией полномочий к верхним уровням иерархии системы управления. В той же степени снижаются к нижним уровням иерархии управления возможности инициативы и творчества, оперативного реагирования на изменения ситуации.
Децентрализованное управление — это управление, имеющее предельно низкую степень централизации. Такое распределение полномочий в системе управления, при котором решающим уровнем является нижестоящий уровень иерархии. Иначе можно сказать: основные полномочия жизнедеятельности системы и ее развития переданы на нижние уровни системы управления. При этом, конечно, сохраняется иерархическое строение системы управления, но на верхних ее уровнях сосредоточены только полномочия на принятие отдельных решений координационного или стратегического типа.
Отдельным типом управления может быть ситуационное управление, в котором полномочия на принятие решений распределены в зависимости от возможных ситуаций.
Основные факторы, определяющие степень централизации или порядок распределения полномочий в системе управления
Организации развиваются, делая постоянный выбор между централизацией и децентрализацией. Р. Акофф объясняет тягу к централизации желанием координировать работу нижестоящих уровней и использовать потенциальную синергию, а также стремление предотвратить серьезные ошибки на нижних уровнях управления, последствия действий которых для организации в целом не всегда видны и предсказуемы. Давление в сторону децентрализации, по его мнению, обусловлено желанием облегчить проявление быстрых и эффективных инициатив и реакций на изменения с тех уровней, на которых потребности, опасности и возможности проявляются раньше всего, и обогатить труд руководителей нижестоящих уровней управления путем расширения их ответственности.
При проектировании организации на выбор между централизацией и децентрализацией могут влиять следующие факторы.
1) масштабы управления. Чем крупнее масштабы управления, тем сложнее осуществлять централизованное управление. Происходят перегрузка центральных звеньев системы управления информацией, недостаточная проработка конкретных обстоятельств и особенностей проблемы;
Размеры предприятия. Ранее уже назывались возможные пределы эффективно управляемой организации. Так как в любом случае, существует предел, до которого централизация дает эффект, то после превышения этого предела встает вопрос о децентрализации.
2) Капиталоемкость принимаемых решений. На практике, в регулирующих документах компаний указывается даже конкретная сумма, в пределах которой руководитель может принимать те или иные решения. Соответственно, если организация допускает относительно большой размер этой суммы для среднего или нижнего уровней управления, то она строит свою деятельность на децентрализованной основе.
3) Наличие соответствующих кадров. Отсутствие у руководителей нижестоящих уровней готовности принять на себя большую ответственность не может способствовать развитию процессов децентрализации, а порой может перерасти в скрытое сопротивление этому процессу.
гармоничность или дисгармоничность распределения персонала по уровню профессионализма в иерархии системы управления;
4) Стремление частей к самостоятельности. В социальных системах, каковой является организация, отделение части от целого сопровождается стремлением этой части превратиться в новое целое, стать самостоятельной. Тенденция проявляется тем сильнее, чем больше различие между бывшим целым и отделившейся частью.
5) индивидуальные качества менеджера и стиль его работы. Философия управления. Субъективная вера высшего руководства в один из управленческих подходов может определенное время удерживать организацию от нового выбора. Например, Г. Форд - старший известен тем, что гордился отсутствием у него каких-либо управленческих титулов, кроме президента и генерального управляющего компании, и собственноручно принимал максимально возможное число важных решений. В отличие от него, А. Слоун - председатель Совета директоров «Дженерал Моторс» - вывел компанию на высокий уровень, когда лишь 5% решений принимались на уровне штаб-квартиры корпорации.
6) использование технических средств обработки информации, наличие или отсутствие интегрированной системы информационного обеспечения. Развитие техники контроля. Широкое внедрение в организациях электронных информационных систем резко снижает искаженность информации и позволяет быстрее переходить к децентрализации.
Единообразие политики. Например, организация банковского дела или торговли предполагает» что одна и та же компания во всех своих отделениях должна одинаково качественно строить свои отношения с потребителями. Это же, в свою очередь, вынуждает ее использовать высокостандартизированные процедуры.
Организационная культура. Приобретенные организацией с момента ее создания ценностные ориентации, нормы и образцы поведения носят, как правило, устойчивый характер и не могут быть игнорированы при выборе проектируемой системы.
Степень разделения труда. Высоко диверсифицированные компании, как правило, строятся на децентрализованной основе по продукту, проекту, потребителю, рынку, территории.
Тип предпринимательства. Каждый бизнес имеет свою динамику, характеризующуюся разной скоростью изменений. Известно, что высокая скорость изменений невозможна в условиях жесткой централизации. Так, фирмы-производители ЭВМ обычно отличаются высокой степенью децентрализации в своей деятельности.
Изменения внешней среды. Государственная политика в области демонополизации, налогообложения и т.п. может способствовать развитию одного из рассматриваемых процессов.
Эти факторы действуют во взаимосвязи и могут определять как необходимость в повышении централизации, так и потребность в децентрализации.
Централизация управления должна быть в зоне регулярной оценки и контроля тенденций развития управления. Она оказывает существенное влияние на гибкость, оперативность и инновационность управления, формирование корпоративной культуры, создание благоприятного социально-психологического климата.
ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ
Передача или распределение полномочий в организации описывается понятием «делегирование полномочий».
Делегирование [от лат. delegare — направление, назначение] полномочий — передача части прав от одних органов власти (инстанций) или должностных лиц другим. В организации управления
Делегирование полномочий чаще всего проявляется в предоставлении руководителем (начальником) своим непосредственным подчиненным (заместителям или руководителям подразделений, отдельным сотрудникам) права самостоятельно решать определенные (конкретные) задачи, вопросы или осуществлять соответствующие действия, ответственность за которые непосредственно несет руководитель (начальник) органа (подразделения) управления.
Д.п. — важная составная часть стиля руководства, характеризующая степень децентрализации персонифицированного управления.
Делегирование как термин, используемый в теории управления, означает передачу задач и полномочий лицу, которое принимает на себя ответственность за их выполнение.
Критическая роль делегирования обозначена в самом его определении. Оно представляет собой средство, при помощи которого руководство распределяет среди сотрудников бесчисленные задачи, которые должны быть выполнены для достижения целей всей организации. Если существенная задача не делегирована другому человеку, руководитель вынужден будет выполнить ее сам. Это, кончено, во многих случаях просто невозможно, т.к. время и способности руководителя ограничены. Более важным является. Как заметила когда –то М.П. Фоллет, то, что сущность управления заключается в умении «добиться выполнения работы другими». Управление – как «обеспечение выполнения работы с помощью других людей». Поэтому в подлинном смысле слова делегирование представляет собой акт, который превращает человека в руководителя.
Делегирование, несмотря на свое фундаментальное значение, является одной из наиболее непонятых и неправильно применяемых концепций управления. Не понимая полностью необходимости делегирования или того, что требуется для роста его эффективности, многие блестящие предприниматели терпели неудачу именно в то время, когда их организации становились большими.
Чтобы приблизиться к пониманию того, как эффективно осуществлять делегирование, необходимо понять связанную с этим концепцию ответственности.
Ответственность представляет собой обязательство выполнять имеющиеся задачи и отвечать за их удовлетворительное разрешение. Это понятие, которое отражает необходимость, обязанность отвечать за свои поступки и действия.
Под обязательством понимается то, что от индивида ожидается выполнение конкретных рабочих требований, когда он занимает определенную должность в организации. Фактически индивид заключает контракт с организацией на выполнение задач данной должности в обмен на получение определенного вознаграждения. Ответственность означает, что работник отвечает за результаты выполнения задачи перед тем, кто передает ему полномочия.
Существуют два вида ответственности: ответственность за действия и ответственность за руководство.
Под делегированием в общем смысле понимается передача подчиненному, задачи или деятельности из сферы действий руководителя. Одновременно с рабочей задачей для ее выполнения должны также делегироваться необходимая компетенция и ответственность в специальной сфере (функциональная ответственность). Начальник сохраняет за собой ответственность за руководство (управленческая ответственность), которая не может быть делегирована.
Управленческая ответственность (не делегируется)
Ответственность за действия несет сотрудник: он, а не начальник должен отвечать за все, что сделал или не сделал в рамках делегированных ему полномочий.
Ответственность за руководство несет руководитель: он отвечает за то, как он осуществляет свои обязанности руководителя. Руководитель не отвечает за все, что происходит в подведомственном ему подразделении. За ошибки своих подчиненных он несет ответственность только в том случае, если допустил ошибки при выполнении своих обязанностей руководителя.
При делегировании полномочий ответственность не делегируется: делегировавший полномочия руководитель продолжает нести ответственность за положение всех входящих в его компетенцию дел, в том числе и за положение дел во вверенном ему коллективе в целом. Но должностное лицо, получившее поручение вышестоящего руководителя, и, соответственно, дополнительные полномочия, несет ответственность за их реализацию перед руководителем, делегировавшим ему свои полномочия.
Важно осознать, что делегирование реализуется только в случае принятия полномочий и собственно ответственность не может быть делегирована. Руководитель не может размывать ответственность, передавая ее подчиненному. Хотя лицо, на которое возложена ответственность за решение какой –либо задачи, не обязано выполнять ее лично, оно остается ответственным за удовлетворительное завершение работы. Например, руководитель хирургической бригады делегирует многие важные обязанности медицинским сестрам. Но, если пациент умрет из-за того, что сестра выбрала неправильную группу крови для переливания, ответственным за это будет оперирующий хирург и его привлекут к суду за преступную небрежность.
В крупных организациях руководителя высшего звена несут ответственность за дела фирмы и своих подчиненных. Бывший президент США Гарри Трумен всем известной надписью на своем столе «Больше ответственность сваливать не на кого» - продемонстрировал понимание своей конечной ответственности за деятельность правительства.
ПРЕИМУЩЕСТВА ДЕЛЕГИРОВАНИЯ
Д.п. способствует более оперативному (быстрому и своевременному) принятию решений, реализации других управленческих функций, а руководителю, делегировавшему полномочия, дает возможность сосредоточиться на решении перспективных задач, не выполнять самому то, что могут исполнить подчиненные, заниматься лишь теми делами, которые требуют его личного участия. Д.п. рассматривается также как один из путей совершенствования организации личной работы руководителя, проверки готовности подчиненного к решению более сложных и ответственных задач.
- Делегирование помогает руководителю разгрузиться и высвободить время для важных задач (например, для собственно управленческих функций).
- Делегирование способствует использованию профессиональных знаний и опыта соответствующих сотрудников.
- Делегирование стимулирует раскрытие способностей, инициативы, самостоятельности и компетенции подчиненных.
- Делегирование часто позитивно воздействует на мотивацию труда сотрудников, на удовлетворенность работой.
|
