Тема «Местное самоуправление в системе публичной власти Российской Федерации»
|
Скачать 6.19 Mb.
|
если правовые действия на более высоком уровне управления необходимы, то следует избегать излишних инструкций в отношении низших уровней управления. Это правило находит свое выражение в принципе законодательного ограничения, т.е. государственное правовое регулирование отношений в муниципальных образованиях допускается исключительно законом (а не административными предписания исполнительных органов государственной власти).Такие рекомендации знаменуют весьма благоприятное (с точки зрения подхода к измерению эффективности управления в государстве) изменение в подходах и представляют собой отход от излишней концентрации внимания на критериях, основанных исключительно на понятиях экономической и финансовой состоятельности. До тех пор, пока принцип субсидиарности не трактуется как стимул к узкому, систематическому “местничеству”, он, как представляется, хорошо стыкуется с изменениями, происходящими в современном обществе. Он не конфликтует с понятием собственно количественно измеряемой экономической эффективности, но предполагает учет и анализ других, а не только традиционных критериев. Более того, он помогает точнее определить роль и место финансовых и экономических вопросов, которые слишком долго преобладали в обществе, путем введения в анализ таких переменных, как человеческий фактор, фактор “благосостояния” или понятие “собственная ответственность местного сообщества”, которые, вместе взятые, могут способствовать достижению большей эффективности публичного управления.В силу того, что принцип субсидиарности может обеспечить мобилизацию личной и коллективной (в территориальном смысле) ответственности, он, тем самым, способствует достижению более высокой эффективности. Он поощряет применение качественных переменных в дополнение к количественным факторам.24 Наряду со строго формальными соображениями, принцип субсидиарности позволяет демонстрировать ценность человеческого фактора, отдавая дань “политике” в самом полном смысле этого слова. В то же время, он не препятствует дальнейшим попыткам количественного измерения эффективности, но снимает с последних фантом абсолютной истинности. Именно с учетом сказанного, следует подходить и к вопросам специализированной оценки проектов актов местного самоуправления.1. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОВОГО АКТА КАК ОСНОВНАЯ ПРОБЛЕМА НОРМОТВОРЧЕСТВА Акт местного самоупрвления - важнейшее юридическое средство муниципального управления, он преследует определенные цели в сфере вопросов местного значения. Вопрос заключается в том, способствует ли он достижению целей? Можно утверждать, что правовые акты способствуют достижению того, на что направлена деятельность органов местного самоуправления, обеспечивают правомерное поведение субъектов правовых отношений, достигают изменения социальной действительности. Но действие правовых актов часто влечет за собой и другие действия и последствия, побочные результаты. Масштабы достижения поставленных целей могут быть различными; в разной степени проявляются неожиданные побочные результаты и последствия, нередко перечеркивая достижения или оттесняя их на дальний план. Более того, едва ли можно рассчитывать на то, что правовые цели когда-нибудь будут достигнуты в полном объеме. Все это известно, однако конфликтный характер социальных явлений, задачи публичного управления, стремление к социальным изменениям в муниципальных образованиях стимулируют и воспроизводят потребность в эффективных правовых нормах. Представительные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления в своей нормотворческой деятельности уже не могут уклоняться от решения этого вопроса. Какие условия определяют развитие потребности в эффективных нормах? Какие проблемы при этом возникают? Рассмотрим некоторые из них. 1.1 Институциональные вопросы эффективности Эффективность правового акта и местное самоуправление. Первая причина стремления к эффективным актам местного самоуправления кажется очевидной. Перед муниципальным образованием стоят многочисленные задачи, которые оно может решать только с помощью правового акта либо в порядке, установленном правовым актом. Правовые нормы должны быть пригодными для достижения поставленной цели, в противном случае физические и юридические лица не обязаны считаться с ними, тем более, если они вмешиваются в их некоторые права и свободы. Так как эффективная деятельность органов местного самоуправления поставлена в зависимость от издания правовых норм, очевидно, что они не могут позволить себе принимать неэффективные правовые акты, ибо на это тратятся ресурсы, нарушая рациональное соотношение затрат и результатов. Кроме того, неэффективные правовые акты "злоупотребляют" правосознанием и законопослушанием населения, не обеспечивая достижение поставленных целей. Эффективность правового акта и легитимность. Вопрос эффективности связан с глубинными проблемами, что в немалой степени и объясняет заинтересованность в эффективных правовых актах. Представительная форма управления в муниципальных образованиях частично удовлетворяет потребность в ее легитимации за счет - мнимой или фактической - действенности правовых актов. На всеобщих выборах население принимает решение по программным целям, а также относительно выборных лиц местного самоуправления, представляющих эти цели. Результаты выборов определяют состав представительного органа местного самоуправления и его большинство, которое в установленный период будет направлять деятельность, как самого этого органа, так и иных органов местного самоуправления. Нередко уже в ходе предвыборной борьбы оглашаются предстоящие правовые мероприятия, дающие основы и импульсы для целенаправленной деятельности местной администрации. В период созыва постепенно выясняется, в какой мере реализуются предвыборные обещания; следующие выборы выявляют, была ли предложенная программа успешной, вызывает ли она одобрение, подлежит ли продолжению или этот процесс будет скорректирован. Тем самым конструируется "легитимационная цепочка" между высказанным выбором населения, достигнутыми результатами и наступившими изменениями ситуации. Правовые акты, программы, другие нормативные акты в таком контексте уже потому должны быть эффективными, что действия или последствия, регламентированные иначе, чем правовым путем, нельзя было бы считать решением избирателей. В случае постоянных расхождений между результатами и обещаниями было бы невозможно обосновывать необходимость голосования за ту или иную предвыборную программу, а также их представителей. В оценке деятельности представительного органа местного самоуправления также применяется критерий эффективности принятых им правовых актов. Местная демократия характеризуется постоянной борьбой между местной администрацией и депутатами, между представителями большинства и меньшинства в представительном органе, в ходе депутатских и гражданских слушаний, в постоянных комиссиях представительного органа. Эта борьба едва ли имела бы смысл, не будь ее результаты дорогими, принося либо выгоды, обещанные большинством, либо нанося ущерб, которого опасалась оппозиция. Поэтому и накал дискуссий зависит как от действительной эффективности правовых актов, так и от представлений сторон об этой эффективности. Эффективность правового акта и конституционное право. С вопросом эффективности и легитимности связан комплекс конституционно-правовых положений и требований, предполагающих наличие действенных правовых актов. Местное самоуправление, как и всякая исполнительная власть, "связано правовым актом и правом". Эта связь оценивается как основополагающий принцип свободы и демократии общественного строя. Таким образом, эффективность актов местного самоуправления становится также задачей органов местного самоуправления, которые обязаны, воспринимать правовой акт не только как ограничение их действий, но и как указание к реализации содержащихся в нем задач. Эффективность правового акта превращается в принцип конституционного права, тем более, если учитывать предъявляемые к нему требования надежного прогнозирования последствий, методической логичности и ориентированной на достижение целей. Одним словом, в дискуссиях о "неэффективных правовых актах" кроется нечто большее, чем обычное недовольство сложностью современных условий жизни. 1.2 Методические проблемы эффективности правового акта То, что правовые акты часто не достигают запланированных целей, не только не является тайной, но было теоретически и эмпирически доказано и обосновано. Очевидно, что многочисленные нормативные акты, принимаемые по множеству вопросов местного значения, реально могут быть осуществлены и проконтролированы лишь частично. Причины такого положения оцениваются по-разному. Трудность определения причин низкой эффективности правовых актов заключается в идентификации одной из ряда возможных причин, в выяснении связи указанной причины с недостатками действия правового акта, ошибками в постановке целей или нежелательными побочными явлениями. Отчасти считается, что сам по себе "нормативный поток" мешает соразмерному применению правовых актов в полном объеме; органы управления просто вынуждены самостоятельно определять приоритеты, разделяя предписания на важные с их точки зрения, в любом случае подлежащие исполнению, и на менее важные. Кто-то видит главную проблему в языке правовых актов и надеется, что доступные пониманию или соответствующие своему назначению формулировки приведут к повышению эффективности нормативных текстов. Но, самым существенным является предположение о том, что не самым лучшим образом в настоящее время обстоят дела с "искусством" нормотворчества в целом, и это является основной причиной искажений в действии правовых норм и снижении их эффективности. Методический инструментарий проверки эффективности правовых актов разрабатывается в юриспруденции, науке об управлении, и, главным образом, на стыке дисциплин. Однако основополагающие условия выяснены не полностью. Сравнение "как должно быть" и "как есть" между намеченными целями и реальным действием правовых норм предполагает возможность выявления как должного, так и фактического положения. Но приходится констатировать, что намеченные цели правового акта далеко не всегда в нем четко сформулированы, что ведет к необходимости уяснения правовой воли путем интерпретации. Еще сложнее оказывается определить действие правового акта в социальной реальности: какие процессы в соответствующей сфере вызваны правовым актом и его применением, какие иные или дополнительные действия повлияли на последствия, какие события можно связать с недостаточной эффективностью правового акта, какие непредусмотренные заранее или нежелательные, побочные действия можно отметить, и какие из таких действий действительно могут быть отнесены к соответствующей правовой норме? К числу трудностей выявления часто многослойных каузальных25 процессов в ходе разработки, применения, исполнения или соблюдения правовых норм добавляется основная методическая проблема: вопрос обобщаемости. Проверку действия или исполнения правовых актов только в том случае можно поставить на службу будущим правовым актам, если с некоторой долей вероятности предположить, что определенные факторы эффективности правового акта проявляются постоянно и единообразно (или аналогично). Другими словами, проживает ли каждый правовой акт, каждая правовая норма свою неповторимую индивидуальную судьбу или из факта действия одного правового акта можно вывести какую-то правовую закономерность для действия будущего нового правового акта? Поэтому исследование действия предполагает идентификацию повторяющихся каузальных процессов и факторов влияния на правовые действия, их учет в концепции правового акта или его изменений. В целом наука и практика исходят из возможности типизации факторов и схожих способов действия правовых норм. В противном случае было бы бессмысленным устанавливать регламентом или иным нормативным правовым актом местного самоуправления правила составления правовых норм в муниципальных образованиях. 1.3 Факторы, влияющие на эффективность правового акта Акты местного самоуправления в социальной действительности не действуют сами по себе. Для определения связи явлений реальности с соответствующими правовыми нормами либо констатации ее отсутствия и, следовательно, безрезультатности последних, - необходимо выявить и оценить связи и зависимости между нормой и действием нормы, обозначив их "причинными факторами" или "факторами влияния". Главное здесь - добиться выявления состава действующих лиц, обстоятельств, способов поведения; установить иные нормы, которые находятся в причинной взаимосвязи с последствиями действия правового акта. Важнейшим фактором является применение правового акта: персонал и внутренняя организация исполнительных подразделений, компетентность, имеющиеся в распоряжении финансовые средства и т.п. Не менее значимы и такие факторы, как поведение субъектов права: следование правовой норме или сопротивление ей, попытки "обойти" правовой акт, определенные предубеждения. Наряду с этими, как будто лежащими на поверхности, факторами влияния существует еще множество других. В противном случае было бы не так уж сложно установить значение немногочисленных переменных величин, сопоставить их и при издании правовых норм учесть сообразно с поставленной целью. Цели, средства и предпосылки. Намерение выяснить, на какие цели направлены те или иные правовые нормы, неизбежно приводит к необходимости уточнения позиций и критериев оценки. В противном случае субъективные предпочтения и представления о компетентности незаметно становятся планкой измерения эффективности правового акта, что изначально предопределяет нарушение объективности исследования. Ценность правовых норм определяется и позицией автора правового акта. Назначение правового акта предполагает, что должны быть установлены вошедшие в правовой акт прямые и опосредованные компромиссом элементы политической воли. Только так возможно определить отправную точку проверки: в данном случае важны не первоначальные намерения, а правовой результат, обусловленный, например, различием в объеме власти действующих лиц, компромиссным характером меры принуждения и др., что реально составляет целевую установку правового акта. И даже если правовой акт открыто не формулирует свои цели, они могут быть установлены с помощью вопроса - "какого результата должна достичь норма". Не всегда, но сравнительно часто, таким образом удается вскрыть намерение издания правовой нормы Это положение распространяется и на предусмотренные правовым актом средства, то есть на подробные указания и предписания для субъектов права, исполняющих учреждений и т.д. Здесь с помощью вопроса "что следует делать согласно правовому акту" можно "навязать" перечень отдельных шагов, указаний, процедурных условий, требуемых и/или допускаемых образцов поведения и т.д., направленных на достижение запланированных результатов. Конечно, и различные цели, и многочисленные процедурные шаги не обособлены, а находятся в определенных взаимосвязях общих и подчиненных целей, целей и средств. Необходимо считаться и с тем обстоятельством, что правовые акты в большинстве случаев учитывают условия "окружающей среды", часто без соответствующего текстуального выражения. Нерушимыми предпосылками в отношении актов местного самоуправления являются: нормы Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Федерации, федерального и регионального законодательства, заранее определенные вопросы разграничения власти или влияния субъектов права в системе органов местного самоуправления (отражаемые в уставе муниципального образования), преобладающее общественное мнение и многое другое. Они уже присутствуют в представлениях автора правового акта и не нуждаются всякий раз в повторном формулировании. Таким образом, и из этой "специфической области", учитывая, что правовой акт никогда не начинается "с чистого листа", а приспосабливается к определяющей его действие окружающей среде, можно почерпнуть сведения о возможных факторах влияния, которые могут оказаться каузальными для достижимых или недостижимых последствий и результатов. Факторы эффективности правовых норм. Таким образом, выявляется большая группа факторов, явно указывающих на связь с происходящими в соответствующей сфере процессами. За этим следует оценка их взаимосвязи с установленными явлениями действительности: для какого явления фактор был причинным; действовал ли фактор самостоятельно или только в совокупности с другими факторами, (и был модифицирован под их влиянием), которые в свою очередь, также находятся в причинной связи с другими факторами, какова степень действия каждого отдельного фактора влияния; проявилось ли его действие или оно было "перекрыто" или вытеснено более сильной каузальностью других факторов? Ответить на такие вопросы можно, установив, в чем конкретно выразилось влияние отдельного фактора. Здесь применимо обобщение, если известны способы проявления определенного фактора: например, отсутствие конкретизирующих директив или указаний со стороны главы местной администрации по исполнению нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления часто ведет к неприменению правовых норм этого акта. Отсутствие калькуляции в проекте бюджета лишает возможности направить деньги на соответствующие инвестиции. В некоторых случаях принцип действия правового акта выясняется с использованием социологических методов (опросы действующих лиц, включенное наблюдение, анализ дел и документов), а также результатов вторичного анализа при оценке исследований, отчетов и письменных отзывов участников соответствующего процесса или заинтересованных в нем институтов и лиц. Латентные и предположительно незначительные причинные взаимосвязи, например, влияние семейных проблем должностного лица на способ применения нормы правового акта об инвалидах - хотя и не могут полностью отрицаться, но в интересах цели исследования должны игнорироваться (кроме исключительных случаев, в которых обращает на себя внимание явная и прочная причинная взаимосвязь). Целью процедуры оценки является установление достоверной причинной взаимосвязи между каждым отдельным фактором влияния и каждым из установленных существенных процессов в сфере действия правового акта. Вслед за этим производится приблизительная оценка установленных факторов по степени их "важности" для действия правового акта. Критериями при этом являются частота проявления фактора как причины или как одной из причин различных действий: повторяемость этой частоты в других случаях (различные правовые акты и части правовых актов), степень влияния фактора на другие факторы, способствующие действию правового акта; частота, с которой в дискуссиях или описаниях конкретных процессов исполнения наблюдается определенная причинная связь между фактором влияния и действием правового акта. Такая оценка не требует математической точности; речь идет только о достоверной оценке относительной важности различных факторов, то есть об установлении того, что фактор А оказывает более сильное влияние на действие правового акта, чем фактор Б, а последний - более сильное воздействие, чем фактор В. Таким образом, выстраиваются ряды распределения факторов влияния согласно их причинному значению для последствий применения нормы. При этом каждый из факторов соотносится с выявленными побочными действиями. В итоге факторы подразделяются не только на влиятельные и менее влиятельные, но и на "полезные" и "вредные" по отношению к намеченным целям. Этот метод, применявшийся при разработке правовых актов, допускает обобщение: факторы, которые в позитивном или негативном смысле проявили силу влияния применительно к разным правовым актам, с определенной долей вероятности будут действовать и при реализации других правовых актов, следовательно, при разработке будущих правовых актов можно рекомендовать учитывать их. |
Похожие:
 |
Программа IV окружной летней школы «Библиотеки и местное самоуправление» Библиотеки и местное самоуправление: пути взаимодействия: IV окружная летняя школа / Сост. Ю. А. Ким. – Ханты-Мансийск: Полиграфист,... |
 |
Инструкция по подключению федеральных органов исполнительной власти,... Российской Федерации к федеральной государственной информационной системе, обеспечивающей процесс досудебного (внесудебного) обжалования... |
|
Справочник судов общей юрисдикции. Информация о системе судебного... Интернет для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Здесь ссылки... |
|
Приказ Минюста РФ от 29 февраля 2012 г. N 24 Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, n 12, ст. 1627) на основе предложений федеральных органов... |
|
Правительства Российской Федерации от 11 июля 1994г. №821 Вооруженных Сил Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, имеющих запас, и работающих в органах государственной... |
|
Инструкция по расчету показателей оценки эффективности деятельности... Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от №1142 и Указа Президента Российской Федерации от 28 июня... |
|
Учредители: местное самоуправление Мордовия проверкой исполнением законодательства при оказании медицинской помощи, обращении лекарственных средств и медицинских изделий... |
|
«Об утверждении Правил обеспечения безопасности посетителей и обслуживающего... В преамбуле слова «органов государственной власти субъектов государственной власти Российской Федерации» заменить словами «органов... |
|
Принят Решением Собрания депутатов сельского поселения «сельсовет «Ашага-Стальский» Гарантии прав граждан на местное самоуправление и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления... |
|
Ение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России Автор аргументирует, что если исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство, то возглавляет ее Президент.... |
|
Инструкция по подготовке доклада высшего должностного лица (руководителя... Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта... |
|
Инструкция по подготовке доклада высшего должностного лица (руководителя... Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта... |
|
Инструкция по подготовке доклада высшего должностного лица (руководителя... Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта... |
|
И муниципальное управление северо-кавказская академия государственной службы В апреле состоялись международная научно практическая конференция «Местное самоуправление в России и Германии: история и современность... |
|
Российской Федерации Руководство пользователя вида сведений в единой... Сведение «Добавление контакта регионального (муниципального) органа власти (организации)» |
|
Отчет о научно-исследовательской работе gr в санкт-петербурге Имидж специалистов по взаимодействию с органами публичной власти и проблема институализации профессии 15 |