 ОТКРЫТЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДАННЫЕ
Р АБОЧАЯ ГРУППА
Настоящая «Оценка готовности к использованию открытых данных» была подготовлена для Правительства Ульяновской области Российской Федерации и является результатом работы совместной группы экспертов, представляющих региональное правительство и Всемирный банк.
Цель настоящей Оценки – содействие региональному правительству в определении действий, которые оно должно рассмотреть для реализации инициатив в сфере открытых данных. Это означает не просто запуск портала открытых данных для публикации информации в едином месте или формирование политики. Инициативы по открытым данным включают в себя как вопросы предоставления и повторного использования открытых данных, так и другие аспекты, в том числе повышение квалификации, финансирование правительственной программы по инициативе открытых данных, а также целевое финансирование инноваций, связанных с открытыми данными.
В настоящей Оценке используется экосистемный подход к работе с открытыми данными, основанный на рассмотрении более широкого контекста – как со стороны «предложения», например нормативное правовое обеспечение, наличие в правительстве данных и соответствующей инфраструктуры (включая стандарты), так и со стороны «спроса», например механизмы вовлечения граждан и наличие спроса на государственные данные среди сообществ пользователей (разработчиков, СМИ и органов государственной власти).
Настоящая Оценка рассматривает готовность по восьми направлениям, которые считаются важными для инициатив в сфере открытых данных и формируют устойчивую экосистему таких данных. Приведенные рекомендации предполагают, что инициатива открытых данных будет затрагивать различные аспекты этой экосистемы.
Предлагаемые рекомендации основаны на передовом международном опыте и учитывают сегодняшние потребности и опыт Правительства Ульяновской области.
В рамках каждого направления оценка будет производиться по ряду основных показателей, к каждому из которых будет применяться уровень высокой или низкой готовности. Оценка каждого направления и основных показателей снабжена цветовыми метками:
зеленая метка З обозначает, что имеется наглядное подтверждение готовности;
желтая метка Ж обозначает, что подтверждение готовности менее очевидно;
красная метка К обозначает, что подтверждение готовности отсутствует;
серая метка C обозначает недостаточность сведений для оценки готовности.
При рассмотрении определенного показателя наличие готовности отмечается знаком “+”, отсутствие готовности – знаком “-“. Сведения, которые позволяют сделать двоякий вывод, или же не говорят ни в пользу готовности, ни наоборот, отмечаются знаком “O”.
При определении общего цветового индикатора для рассматриваемого основного показателя не все сведения имеют одинаковый вес. Отдельные факторы имеют больший вес при определении уровня готовности.
РЕЗЮМЕ
Руководство Правительства Ульяновской области активно поддерживает и инвестирует в программу формирования системы «Открытое правительство». Его успехи и достижения получили широкое признание в России, а в ряде исследований Ульяновская область имеет наивысший рейтинг по сравнению с другими российскими регионами.
Губернатор Сергей Морозов и наиболее активные члены Правительства рассматривают реализацию инициативы открытых данных как следующий этап формирования системы «Открытое Правительство» на региональном уровне. Сейчас в России использование открытых государственных данных является приоритетом на ближайший период, поэтому реализация инициативы открытых данных в Ульяновской области позволит укрепить ее лидирующее положение среди других регионов. Для того чтобы перейти от намерений к действиям, Правительство Ульяновской области планирует использовать настоящую «Оценку готовности к использованию открытых данных» для разработки и запуска инициативы открытых данных, соответствующей мировому уровню.
Общий вывод настоящей «Оценки готовности к использованию открытых данных» состоит в том, что Правительство Ульяновской области обладает солидной основой, на которой можно создать и поддерживать лучшую в своем роде инициативу открытых данных.
В следующей таблице приведены общие оценки, полученные по соответствующим направлениям:
НАПРАВЛЕНИЕ
|
ЗНАЧИМОСТЬ
|
РЕЙТИНГ
|
Лидерство
|
ОЧЕНЬ ВЫСОКАЯ
|
З
|
Нормативная правовая база
|
ВЫСОКАЯ
|
Ж
|
Институциональная готовность
|
ВЫШЕ СРЕДНЕГО
|
З
|
Внутриправительственные данные
|
ВЫСОКАЯ
|
Ж
|
Потребность в открытых данных
|
ВЫСОКАЯ
|
Ж
|
Сообщества пользователей данных
|
ВЫШЕ СРЕДНЕГО
|
Ж
|
Финансирование
|
ВЫСОКАЯ
|
C
|
ИКТ-инфраструктура и навыки
|
ВЫСОКАЯ
|
З
|
Основными выводами и рекомендациями, сделанными на основе оценки готовности, являются следующие:
(1) Доказанная способность Правительства реализовывать программы в рамках формирования системы «Открытое правительство» позволяет с уверенностью говорить о том, что его намерения относительно инициативы открытых данных будет превращено в конкретные действия. Правительство Ульяновской области вкладывает ресурсы и энергию в развитие открытого правительства. Исполнительные органы власти предоставляют гражданам возможность обратной связи, которая активно используется. Правительство имеет значительные успехи в реализации межведомственных программ. Однако, несмотря на большие достижения в области открытого правительства, отдельным представителям Правительства пока трудно осознать дополнительные преимущества от предоставления данных в машиночитаемом формате или в форме, пригодной для повторного использования, а также от предоставления гражданам возможности анализа данных и создания собственных приложений, в то время как данные доступны правительственных веб-сайтах. Людям необходимо понимание значимости открытых данных. В связи с этим крайне важным представляется хорошо аргументированное разъяснение видения и стратегии использования открытых данных в Правительстве Ульяновской области.
(2) Несмотря на то, что открытость лежит в основе Федерального закона Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», нет ясности, как другие федеральные законы могут ограничивать раскрытие данных и условия их использования. Правительство Ульяновской ожидает поправки к Федеральному закону № 8, которые уже прошли первое чтение в Государственной Думе и будут иметь обязательный характер после принятия. Окончательные рекомендации по применению некоторых федеральных и региональных законов, данных о выбросах должно быть произведено срочно, после консультаций с соответствующими органами.
После консультаций с соответствующими органами государственной власти необходимо в кратчайшие сроки разработать и утвердить конкретные рекомендации по применению отдельных федеральных и региональных законов при раскрытии данных.
(3) Правительство региона, и в особенности Министерство Ульяновской области Министерство по развитию информационных технологий и электронной демократии, обладает опытом управления проектами в рамках деятельности всего Правительства, включая управление информационным наполнением и функциональностью официальных веб-сайтов, а также управления механизмами обратной связи с гражданами для региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Министерство по развитию информационных технологий и электронной демократии эффективно выполняет функцию «технического директора» для всего Правительства. Министерство экономики играет ведущую роль в формировании региональной статистики, при этом основные ведомства также имеют технические возможности для раскрытия данных. Тем не менее, решение о финансировании инициативы открытых данных и формировании штата сотрудников пока еще не принято. Для реализации инициативы открытых данных необходимо сформировать небольшую рабочую группу, действующую под эгидой Губернатора и заместителя Председателя Правительства, и обеспечить необходимое для реализации инициативы финансирование и другие ресурсы.
(4) Правительство Ульяновской области собирает большую часть данных в цифровой форме и обеспечивает онлайновый доступ к значительным объемам данных – их большая часть доступна на страницах веб-сайтов отдельных министерств (в формате html), некоторые из них доступны для загрузки. Региональное правительство не взимает плату за доступ к каким бы то ни было данным. У него есть опыт использования метаданных и ряда «базовых общих наборов данных», включая региональные реестры, хотя ни один из них не доступен за пределами правительства. Несмотря на это, ведомства Ульяновской области при раскрытии данных не применяют каких-либо свободных лицензий, даже когда представляют данные в машинно-читаемом формате. Практически все ведомства публикуют информацию на веб-сайтах при условии полного сохранения за ними авторских прав. Хотя отдельные ведомства и раскрывают наборы данных, передовой мировой опыт показывает, что крайне важно определить согласованные правила раскрытия данных, стандартную «лицензию открытых данных», технологические стандарты открытых форматов данных и другие вопросы. Министерство по развитию информационных технологий и электронной демократии должно быть наделено полномочиями для формирования и реализации этих правил в правительстве, а также управлять, по меньшей мере, начальными этапами создания портала открытых данных Ульяновской области.
(5) Готовность со стороны спроса на открытые данные в Ульяновской области пока представляет собой проблему. За пределами Правительства пока нет «чемпионов» в использовании открытых данных, и выраженный «спрос» от предпринимателей и гражданского общества на государственные данные пока имеет ограниченный характер. Однако здесь имеется определенный потенциал. Жители Ульяновской области активно используют социальные сети, формируя собственные массивы данных методом краудсорсинга. В университетах и на местных предприятиях, работающих в сфере информационных технологий, имеются люди, обладающие необходимыми техническими навыками. Центры общественного доступа в интернет, сайт «электронной демократии» и официальные блоги предоставляют технические возможности для манифестирования спроса на данные. Представляется важным квалифицированно донести до аудитории внутри и за пределами правительства информацию о возможностях, которые принесет с собой реализация проекта открытых данных. Кроме того, лучшие международные практики демонстрируют важность развития навыков (например, «журналистики данных» или «гражданские тренинги» по эффективному использованию данных) у основных сообществ пользователей за пределами правительства для формирования устойчивой экосистемы открытых данных.
(6) Создание динамичной, устойчивой экосистемы открытых данных потребует усилий, однако местный сектор информационных технологий уже создает многообещающие предпосылки для этого. За счет своих масштабов Ульяновская область играет значительную роль в «цифровой» экономике России. Рынок информационных технологий Ульяновской области представляет 5% всего российского рынка информационных технологий. Регион пользуется репутацией одного из информационных кластеров России, а местные компании разработали весьма успешные приложения для российского и для международного рынков. Предполагается, что высокоскоростной доступ в интернет (со стационарных и мобильных устройств) доступен для большинства граждан Ульяновской области. Для разработки приложений Правительство привлекает внешних разработчиков, однако на сегодня день у него пока нет опыта совместной работы с разработчиками и гражданским обществом. Опыт реализации инициатив открытых данных в других странах показывает важность демонстрации возможностей для разработки приложений, использующих открытые данные, а также стимулирования повторного использования этих приложений сторонними разработчиками. В то же время, решающее значение имеет развитие навыков эффективного использования государственными служащими данных учреждений, в которых они работают, и иных структур, а также применения новых приложений. Ульяновская область может получить преимущества от проведения «хакатонов» 1, конкурсов и других мероприятий, имеющих отношение к данным, для стимулирования творческого и инновационного использования данных, созданных в Ульяновской области. Наибольшая эффективность от этих мероприятий будет достигнута в случае консультирования Правительства с ИТ-сообществом и деловым сообществом по вопросам определения наиболее востребованных этими сообществами данных. Достаточными ресурсами и компетенциями для проведения таких мероприятий располагает Областное государственное учреждение (ОГУ) «Электронный Ульяновск». Они также могут быть дополнены сотрудничеством гражданского общества, ИТ-сообщества и органов государственной власти в сфере открытых данных.
(7) В соответствии с передовым международным опытом, в Ульяновской области, для всех органов исполнительной власти на региональном и муниципальном уровнях рекомендуется разработка политики «открытости по умолчанию». В то же время, важно, чтобы инициатива открытых данных Ульяновской области воспринималась как смелая и инновационная, и чтобы публикация ключевых данных давала четкие сигналы как в рамках стратегии Правительства, так и за ее пределами. Принимая во внимание обсуждения с министрами и другими официальными лицами, а также учитывая, что держателями определенных данных являются федеральные органы государственной власти, , а не региональное правительство, мы предлагаем сформировать основу программы открытых данных Ульяновской области из следующих четырех классов данных:
Открытые расходы: раскрытие расходов Правительства по каждому платежу является основным тестом на прозрачность и открытость. Сами данные могут использоваться компаниями инновационными, обеспечивающими дополнительные выгоды способами.. Публикация каждой статьи затрат – какое министерство, когда, сколько, на что потратило и кому заплатило, каждый платеж – незамедлительно обеспечит Правительству Ульяновской области одно из ведущих мест в глобальном рейтинге правительств. Понимая, что все платежи проходят через системы Министерства финансов, мы рекомендуем добиться того, чтобы публикация обработанных данных стала относительно простой задачей.
Открытые закупки: открытость контрактов является ключевым элементом прозрачности. Правительство Ульяновской области публикует большую часть данных по контрактам на Официальном сайте Российской Федерации о размещении заказов (http://zakupki.gov.ru). Мы рекомендуем Правительству публиковать эти данные на собственном портале, чтобы сделать их более доступными для граждан и предприятий Ульяновской области, а также усилить их данными по контрактам, информация о которых не публикуется в данный момент на упомянутом федеральном сайте (контрактам, стоимость которых составляет менее 100 000 рублей).
Открытые реестры: Правительство Ульяновской области ведет несколько официальных реестров. Рекомендуется сделать четким принципом доступность этих реестров для повторного использования в качестве открытых данных. Исключение должны составлять лишь данные, в отношении которых возникают проблемы защиты персональной информации.
Открытые проверки: В Правительстве Ульяновской области функционирует несколько инспекций и других органов, выполняющих контрольные функции. Проверки выполняются от имени граждан, и основной принцип должен заключаться в том, чтобы результаты этих проверок были открытыми для граждан. Важными примерами могут служить проверки, касающиеся безопасности продовольствия, жилищного обеспечения и коммунальных услуг. Общественный интерес к раскрытию информации перевешивает любые частные или коммерческие соображения относительно ее конфиденциальности. Это должно стимулировать граждан (и правительство) добиваться усовершенствований на местном уровне и того, чтобы услуги предоставлялись признанными поставщиками, обеспечивающими хорошее качество.
(8) Правительство Ульяновской области должно использовать свои полномочия и влияние для того, чтобы обеспечить открытую публикацию данных со стороны муниципалитетов на тех же условиях, что и само Правительство. Повторное использование открытых данных среди органов государственной власти на различных уровнях является в настоящее время весьма распространенным и представляет собой исключительно значимое преимущество инициативы открытых данных.
СОДЕРЖАНИЕ
ЛИДЕРСТВО 9
2. НОРМАТИВНАЯ ПРАВОВАЯ БАЗА 13
3. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ СТРУКТУРЫ, ЗОНА ОТВЕТСТВЕННОСТИ И КОМПЕТЕНЦИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА 18
4. ВНУТРИПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ ДАННЫЕ 23
5. ДОСТУПНОСТЬ ОСНОВНЫХ НАБОРОВ ДАННЫХ 27
6. ПОТРЕБНОСТЬ В ОТКРЫТЫХ ДАННЫХ / ВЗАИМОДЕЙСТВИИ С ГРАЖДАНАМИ 41
7. СООБЩЕСТВА ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ ДАННЫХ 46
8. ФИНАНСИРОВАНИЕ 49
9. ИКТ-ИНФРАСТРУКТУРА И СИСТЕМА РАЗВИТИЯ НАВЫКОВ 51
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 56
|
