2 Анализ законодательного обеспечения практики проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов правоохранительных органов.
Знание зарубежного законодательства и международной практики в такой важной сфере предупреждения коррупции как анализ и оценка нормативных актов и проектов нормативных правовых актов правоохранительных органов на предмет коррупциогенности, чрезвычайно полезно как в плане сведений о масштабах и эффективности проводимой в зарубежных странах антикоррупционной экспертизы законопроектов и применяемой при этом методики, так и в плане возможной рецепции российским законодателем наиболее удачных правовых норм, регламентирующих проведение такой экспертизы.
Проведение анализа нормативных правовых актов и проектов ведомственных нормативных правовых актов на предмет коррупциогенности имеет место во многих зарубежных странах. Экспертиза проектов нормативных актов на предмет выявления в них норм, которые могут способствовать созданию условий для коррупции проводится в большинстве стран — членов ООН. Во всяком случае, она так или иначе осуществляется хотя бы в ходе юридической экспертизы, проводимой правоохранительными, правореализационными и правотворческими органами. Однако характер, процесс экспертизы, эксперты и значение результатов экспертиз в разных странах неодинаковы.
Конвенция ООН о противодействии коррупции содержит ряд принципов и рекомендаций по организации антикоррупционной экспертизы. Данный документ является общим, направляющим. Конвенция закладывает международно-правовую основу под проведение антикоррупционной экспертизы, в осуществлении которой значительная роль принадлежит правоохранительным органам.
Глава II Конвенции «Меры по предупреждению коррупции» в статье 2 закрепила понятия политики и практики предупреждения и противодействия коррупции. Установлено, что каждое государство-участник, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности.
Кроме того, каждое государство-участник должно стремится устанавливать и поощрять эффективные виды практики, направленные на предупреждение коррупции.
Конвенция ООН требует, чтобы каждое государство – участник стремилось периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Именно в русле этих международно-правовых предписаний и разработана и продолжает совершенствоваться отечественная система антикоррупционных мер в отношении законодательства.
Всемирным банком подготовлена Аналитическая записка «Административная реформа и реформа государственного регулирования в России. Устранение потенциальных источников коррупции» (1 октября 2006 г.) По мнению авторов записки, важным элементом борьбы с коррупцией является командированная разработка проектов нормативных актов. При этом справедливо отмечается, что интерес к правотворчеству для коррупционно ориентированных чиновников возникает в том случае, «когда государственные чиновники рассматривают нормативные акты как возможность для взимания административной ренты, возникают стимулы способствовать непредсказуемости процесса выработки политики. В такой системе должностные лица могут принимать нормативные акты по своему усмотрению. В наихудшем случае такие акты считаются основной мотивацией для функционирования государственных чиновников. Чиновники (например, те, которые проводят инспекционные проверки) будут конкурировать друг с другом, стремясь обеспечивать исполнение таких нормативных актов с целью извлечения собственных доходов. Неграмотно составленные нормативные акты при их реализации способствуют применению таких дискреционных полномочий». Вместе с тем отмечается, что «четко составленные нормативные акты сокращают степень дискреционных полномочий, уменьшают возможности для коррупции и помогают предприятиям функционировать в рамках правовых норм. Все эффективно функционирующие системы государственного регулирования включают в себя такие общие элементы, как прозрачные методы подготовки проектов нормативных документов, например, проведение оценки влияния нормотворческой деятельности или оценки затрат и выгод в отношении проектов законодательных актов, распространение проектов среди широкой общественности с отведением определенного срока для уведомлений и комментариев, чтобы представители общественности могли дать свои отзывы в процессе подготовки соответствующих проектов». В аналитической записке отмечается коррупциогенность неопределенности важных юридических понятий, в частности отмечается потребность четко определять термины «лицензия», «разрешения», «сертификаты» и т.п. Коррупциогенность неопределенности правовых понятий видится в том, что «у чиновников появляется возможность подменять один нормативный инструмент другим и заново вводить регулирование того или иного вида деятельности, которое, возможно, было уже отменено. В отсутствие четких определений инструментов регулирования, а также исполнительных распоряжений по применению нормативных актов и методических рекомендаций о выполнении этих норм, предприятия испытывают трудности в понимании своих обязательств перед законом1».
Ценность выводов Доклада и аналитической записки подтверждается отечественными исследователями1.
Оценка последствий принимаемых нормативно-правовых актов представляет собой систематический и постоянный анализ издержек, накладываемых на граждан и предприятия нормативным правовым актом, и выгод, которые они им предоставляют.
Опыт применения техники оценки последствия в странах ОЭСР показал, что данный инструмент существенно повышает результативность государственных органов и конкурентоспособность национальных экономик. Внедрение системы оценки последствий, по сообщениям Административно-бюджетного управления США привело к экономии 10 млрд. долл. ежегодных затрат.
Основной методикой оценки последствий является анализ «затраты – эффективность», показывающий, оправдывают ли издержки, накладываемые нормами права, выгоды, которые они предоставляют.
Функционирование системы оценки последствий принимаемых нормативных правовых актов включает в себя внедрение процедур измерения затрат и выгод, пересмотр существующих норм права на основе проведенного анализа и институционализацию постоянного обзора проектов нормативных правовых актов, которая будет противодействовать принятию неэффективных (в том числе и коррупциогенных) норм права. Целесообразно законодательно обязать субъектов законодательной инициативы, органы исполнительной власти сопровождать проект нормативного правового акта анализом последствий принятия этого акта в терминах затрат и выгод для объектов регулирования.
Авторы Аналитической записки полагают, что повышение качества нормативных правовых актов является основанием сокращения возможностей для коррупционного поведения.
В Аналитической записке выявляются аспекты качественного правового регулирования.
По мнению авторов, одним из важнейших аспектов качественного регулирования является способность проводить оценку воздействия такого регулирования на рынок до его введения. Они считают, что самым распространенным является метод «оценка воздействия нормотворческой деятельности» (Regulatory Impact Assessment - RIA). «Одна из целей этого анализа – удостовериться в том, что эффект от действий правительства оправдает соответствующие издержки, и что выбранный вариант позволить максимизировать результаты и минимизировать издержки. При этом анализе также определяется, необходимо ли вмешательство государства для регулирования предлагаемого вида деятельности».
Данный метод имеет существенное значение для определения основополагающих характеристик правотворчества и целеполагания в законодательном процессе. Его основное предназначение состоит в том, чтобы еще на этапе замысла законопроекта правильно определить потребности в государственном регулировании определенной сферы отношений, ее возможности к саморегулированию и соотношение принимаемого решения, контроля за его исполнением и применение мер юридической ответственности:
1) RIA имеет множество разновидностей, отражающих различные потребности и задачи политики правительств. В некоторых странах RIA используется для оценки воздействия регулирования на бизнес, тогда как в других проводится полноценный анализ затрат и выгод на основе теорий социального благополучия. Другие регулирующие органы предпочитают оценивать, как предлагаемые нормы затронут внешнюю торговлю, скажутся на занятости, или же проводят оценку потенциального воздействия нормативных актов на качество окружающей среды.
Независимо от того, как структурирована оценка RIA, для успешного нормативно-правового регулирования крайне важна институциональная среда. Опыт показывает, что данная система оценки будет работать только в том случае, если она не будет полностью саморегулируемой. Система разделения ответственности между контролирующим органом и регулирующими органами помогает обеспечить контроль качества и единообразие нормотворческой деятельности. Разделение труда между двумя категориями ведомств крайне важно: RIA не будет иметь успеха, если ее отдать на откуп регулирующим органам, равно как и в случае ее полной централизации. Для российской правовой действительности исключительно важным является вопрос о разделении компетенции между органами государственной власти.
Авторы доклада показывают, что «в качестве основы для анализа связей между коррупцией и остальными параметрами государственного управления в рамках разработанного Всемирным банком Интегрального показателя GRICS измеряются шесть параметров государственного управления, и проводится сравнительная балльная оценка отдельных стран по следующим аспектам: 1) право голоса и подотчетность обществу (готовность правительства к внешней подотчетности через механизмы обратной связи с гражданами, демократические институты и конкурентную прессу); 2) политическая стабильность и отсутствие насилия, преступности и терроризма; 3) эффективность государственного управления (включая качество процесса выработки политики, уровень бюрократии и качество предоставления государственных услуг); 4) отсутствие бремени административного регулирования; 5) верховенство закона (защита прав собственности, независимость судебной власти и т.д.); 6) противодействие коррупции».
Наиболее коррупциогенными, с точки зрения авторов Аналитической записки Всемирного банка, являются следующие сферы в сравнительном выражении, являются следующие:
получение государственных заказов
получение лицензий и разрешений на ведение бизнеса
взаимодействие с противопожарной службой и строительной инспекцией
неофициальные платежи при решении налоговых вопросов и уплате налогов».
В целом выявленные в Записке сферы не являются оригинальными и относятся к общеизвестным.
Коррупцигенной является сфера размещения государственных и муниципальных заказов. Так, в Федеральном закон «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» выявлены такие недостатки как:
«акцент на вопросах контроля и упрощении методов закупок, что в некоторых случаях вредит конкуренции;
использование обратных аукционов в отношении крупных контрактов наряду с отсутствием иных, нежели ценовые, критериев оценки предложений, а также отсутствие предварительного квалификационного отбора;
неоправданно завышенные требования, предъявляемые участникам, например, внесение обеспечения заявки на участие в конкурсе в размере 5 процентов, а также обеспечения исполнения контракта в размере 30 процентов начальной цены контракта;
отсутствие методов отбора консультантов и т.д.»1
В Докладе Всемирного банка исследуется «Анализ системы регулирования в РФ» (ОЭСР) (2005). Этот документ «подчёркивает значение вопроса о среде регулирования как одного из определяющих для конкурентоспособности российской экономики и основной причины роста уровня коррупции. В частности, в нём выделены основные характеристики среды регулирования, препятствующие эффективному применению законов, норм и правил:
Директивный подход к регулированию, нацеленный на регулирование и контроль экономической деятельности до мельчайших деталей;
Наличие противоречий между устанавливаемыми правилами и рамочным законодательством;
Сложность норм регулирования;
В высокой степени иерархическая система;
Слабое правоприменение и непостоянное соблюдение нормативов.
Согласно этому исследованию, выявленные проблемы проистекают из ряда причин, в числе которых и традиционное неуважение к закону, и слабость административных и судебных органов, и отсутствие разумного применения штрафов и санкций за несоблюдение норм и правил. Эти обстоятельства создают для государственных чиновников возможность коррумпирования вследствие произвольного применения политики регулирования».
В Аналитической записке выявляется такое направление борьбы с коррупцией как постоянное применение процедур анализа правил и нормативов.
«В контексте сотрудничества в рамках ОЭСР была разработана методика пересмотра документов регулирования, направленная на решение проблем в системах регулятивного управления стран – членов организации». В Записке приведен опыт использования методики в Мексике и Латвии. Однако, понимание этого метода затруднено с тем, что в рассматриваемом документе приводятся только результаты его применения. Сама методика не описана.
«В 1989 г. в Мексике было создано Подразделение экономического дерегулирования (UDE) для снижения давления на частный бизнес тяжкого бремени норм регулирования, которые начали складываться ещё в 1930–е гг., и чей совокупный эффект вёл к ограничению доступа на рынок, снижению конкуренции и взращиванию коррупции; тем самым препятствуя предпринимательской инициативе, инновационной деятельности, созданию новых рабочих мест и верховенству закона.
В качестве первого шага на пути к формальному пересмотру инструментов регулирования президентский указ 1995 г. дал распоряжение федеральным службам составить перечень норм, правил и процедур регулирования бизнеса, а также представить предложения по реформе, используя стандартный шаблон. В 1996 г. UDE и совет ввели в действие более систематичный метод оценки воздействия регулятивных инструментов на основе подхода с точки зрения сравнения затрат и результатов, для оценки предложений по нормам регулирования. От федеральных служб требовалось представлять документ о такой оценке вместе с любыми предложениями новых норм и правил. После этого, не более чем через 30 дней, UDE публиковало носивший рекомендательный характер анализ предложения и его оценку, что знаменовало собой решительный отход от прошлой практики обсуждения предложений только с избранными заинтересованными кругами. Служба или ведомство, подавшее предложение, могла после этого изменить его формулировки или вообще отозвать, а право окончательного утверждения принадлежало Конгрессу или президенту.
В 2000 г. был принят Закон о федеральных административных процедурах, что углубило совершенствование регулятивной системы. Согласно этому Закону UDE было преобразовано в Комиссию по совершенствованию регулирования (COFEMER) при Министерстве торговли и промышленности (ныне – экономики).
Стратегия пересмотра принципов регулирования в Мексике была нацелена на административные формальности и процедуры, в особенности лицензии, разрешения и концессии, и осуществлялась по следующим направлениям1:
Установление общих горизонтальных правил, регулирующих создание формальностей;
Установление процедур для процесса пересмотра определённых формальностей;
Определение специфических целей, по которым можно измерить степень достижения успеха.
Всемирный банк из мексиканского опыта рекомендовал России следующие уроки:
1) «институты и процедуры создавались на ранней стадии процесса реформирования системы регулирования, поддерживали осуществление реформ, и помогали проведению реформ в течение долгого периода времени;
2) потребовалась организация, такая, как COFEMER, с широкими полномочиями для борьбы как с причинами, так и со следствиями недостатков в системе регулирования, чтобы достичь фундаментальных перемен;
3) политическая поддержка для этого агентства оказалась критически важной;
4) высокая степень доверия общественности к комиссии COFEMER была достигнута за счёт следующего: наличия надзорного органа с широким участием заинтересованных сторон для рассмотрения результатов и контроля соблюдения норм федеральными ведомствами; активного и постоянного участия частного сектора; послужного списка с хорошо известными публике успехами;
5. продвижение программ по совершенствованию регулятивной системы на всех уровнях и ветвях государственной власти».
Всемирный банк из опыта
|
