Проблема ресурсного обеспечения деятельности судебных органов
Общеизвестно, что доступная и эффективная система правосудия не может быть дешевой. Судебная система должна получать достаточно средств для того, чтобы иметь возможность выполнять свои функции в полном объеме. Более того, специфика судебной власти требует, чтобы порядок финансирования судебной системы обеспечивал бы ее независимость. Эти принципы нашли отражение в статье 124 Конституции, которая устанавливает единственный источник финансирования судебной системы - федеральный бюджет и определяет объем отчислений, чтобы «обеспечивать возможность полного и независимого отправления правосудия в соответствии с федеральным законом».
В конце 90-х судебные органы страны страдали от острой нехватки финансовых ресурсов, которая выражалась как в недостаточном количестве средств, резервируемых для поддержки судебной системы, так и в задержках в выплате этих средств.6 Из-за недостатка финансирования суды нередко не могли надлежащим образом выполнять свои функции, а также оказывались вынужденными пользоваться средствами из иных источников, нежели это предусмотрено соответствующими конституционными и законодательными положениями,7 что создавало угрозу независимости судей.
В 1999 году был принят специальный закон о «О финансировании судов Российской Федерации»8, который дал ряд гарантий надлежащего финансирования судебной системы. В 2000-х годах началось постепенное увеличение расходов на содержание судейского корпуса и судебных органов в целом. С 2002 года, в рамках федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России»9, были инициированы крупные инвестиции в судебную систему – в первую очередь в обеспечение судов необходимыми помещениями и информационно-техническими ресурсами. Благодаря федеральной целевой программе финансирование судов увеличилось в 4-5 раз, что, несомненно, должно иметь положительное влияние на способность судебной системы действовать эффективно.
Наблюдаемый рост вложений в судебную систему, тем не менее, не снимает вопроса о создании нормативной базы, обеспечивающей стабильность финансирования судебной системы. Так, VI Всероссийский съезд судей указал, что, несмотря на увеличение финансирования судебной системы, требование статьи 124 Конституции Российской Федерации о том, что финансирование судов должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия, в полной мере не выполняется. Съезд отметил, что в соответствии с частью 2 статьи 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" финансирование судов должно осуществляться на основе утвержденных федеральным законом нормативов. Однако до настоящего времени проект федерального закона о нормативах финансирования судов, разработка которого поручениями Правительства Российской Федерации была возложена на Министерство финансов Российской Федерации, не подготовлен.10 В отсутствие нормативов, объем финансирования судебной системы ставится в зависимость от двух других ветвей власти и в первую очередь – власти исполнительной, – которая играет ключевую роль в разработке законопроектов о бюджете.
Положения Федерального закона "О финансировании судов Российской Федерации" о том, что размер бюджетных средств, подлежащих выделению на очередной финансовый год для финансирования судов Российской Федерации, может быть уменьшен более чем на 5% только с согласия органов судейского сообщества, не может служить абсолютной гарантией стабильного финансирования. Например, Правительство Российской Федерации в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" предлагало приостановить с 1 января по 31 декабря 2005 года действие указанной нормы. Представляется, что реализация требования 124 Конституции требует, как разработать и принять нормативы финансирования судов, так и гарантировать судебным органам возможность более активно участвовать в бюджетном процессе.
Оценивая ситуацию с финансированием судебной системы нельзя не отметить, что до сих пор сохраняется проблема использования судами средств, поступающих из иных источников, нежели федеральный бюджет. В частности, Счетная палата Российской Федерации в 2006 году выявила факты материально-технического обеспечения деятельности судов из средств бюджетов субъектов Российской Федерации. В частности, в 2005 году материально-техническое обеспечение 10 арбитражных судов осуществлялось с использованием средств бюджетов других уровней и сторонних организаций. Минфином Республики Татарстан были выделены средства на долевое участие в строительстве здания Арбитражного суда Республики Татарстан.11 Существование такой практики, с одной стороны, означает, что, несмотря на увеличение ассигнований из федерального бюджета, суды не имеют средств, достаточных для нормального функционирования. С другой стороны, это указывает на пренебрежение конституционными принципами со стороны региональных властей. Очевидно, что устранению подобных нарушений должно быть уделено внимание.
Отдельной проблемой по-прежнему остается порядок финансирования мировых судов. В то время как Закон «О мировых судьях в Российской Федерации» предусматривает, что заработная плата и социальные выплаты мировым судьям осуществляются из федерального бюджета через органы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей регулируется и производится органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.12 Особенности нормативного регулирования приводят, в частности, к тому, что организационное обеспечение деятельности мировых судей осуществляется в субъектах Федерации по-разному. Еще в 2001 году Верховный Суд отметил, что такая ситуация может нанести серьезный ущерб авторитету института мировых судей.13 По мнению ряда экспертов, проведение мероприятий кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленных на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия мировыми судьями, должно находиться в ведении Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Одновременно следует усилить контроль со стороны органов судейского сообщества.14
Вопрос о ресурсном обеспечении судебных органов не сводится к объемам и порядку их финансирования. Важно, чтобы стандарты материально-технического и информационного оснащения судов соответствовали современному уровню развития технологий. Последнее имеет значение для повышения эффективности судебных органов через ускорение и совершенствование администрирования, документооборота и пр.
Внедрение современных технологий в деятельность судебных органов, несомненно, является одной из сильнейших сторон федеральной программы «Развитие судебной системы России». Вместе с тем, новые технологии будут давать практический результат только в том случае, если персонал судов и сами судьи будут уметь пользоваться ими. Сейчас соответствующие курсы включаются в программы подготовки судей и сотрудников судебных органов, реализуемые при координации Судебного департамента. Внедрению новых технологий в области администрирования деятельности судов способствует также участие российских судебных органов в международных программах обмена опытом в совершенствовании правосудия.
Перегруженность судебных органов
Законодательные гарантии доступа к судебной защите и расширение компетенции судов, которые, вне всякого сомнения, явились важнейшей гарантией реализации прав и свобод граждан и обеспечением стабильности гражданского оборота и экономического развития, имели своим последствием увеличение числа дел, рассматриваемых судебными органами. Это, в свою очередь, повлекло увеличение рабочей нагрузки на судей.
Рост нагрузки на судей особенно силен в системе мировых судов. Например, по сообщению Управления судебного департамента по Ярославской области в этом регионе средняя нагрузка на мирового судью за первые три месяца 2007 года составила 166 дел в месяц.15 В Ставропольском крае средняя нагрузка на мирового судью равна 194 делам в месяц16, в Пермском крае мировые судьи рассматривают по 11,6 уголовных, 146,4 гражданских и 78,6 административных дел в месяц17, из других регионов поступают аналогичные сообщения. Судьи арбитражных судов рассматривают меньше дел, чем мировые, но также весьма загружены. Так, в арбитражном суде Самарской области на судью приходится свыше 60 дел в месяц.18 Аналогичные показатели нагрузки демонстрируют арбитражные суды в других регионах.19 Нагрузка на судей судов общей юрисдикции не так высоки. Например, в Республике Татарстан в районных судах каждый судья рассматривает в месяц чуть более 20 дел.20
Существующая ситуация с нагрузкой судей представляется катастрофической, поскольку на практике может приводить либо к затягиванию судебного разбирательства, что само по себе является нарушением права на доступ к правосудию, либо к снижению качества рассмотрения дел, что может привести к вынесению необоснованных решений. Самый очевидный выход из сложившейся ситуации – увеличение численности судейского корпуса и вспомогательного персонала судов. В связи с этим, органы судейского сообщества предлагают разработать и принять в виде федерального закона нормативы нагрузки судей и работников аппаратов судов.21
Тем не менее, бесконечно увеличивать число судей и сотрудников судов невозможно. Следовательно, сейчас перед Россией, как и перед многими другими стараниями мира, стоит задача снижения нагрузки судебных органов без введения ограничений права доступа граждан к правовой и судебной защите.
Кадровое обеспечение деятельности судебных органов
В течение последних лет происходило постепенное увеличение численности судей судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судов, равно как расширялся штат сотрудников аппаратов судов. Закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»22 устанавливает численность судей судов общей юрисдикции (без мировых судей) в количестве 23 172 единиц и работников их аппаратов в количестве 62 075 единиц, а численность судей системы арбитражных судов в количестве 3 993 единиц и работников их аппаратов в количестве 10 576 единиц. Вопрос о необходимости дальнейшего увеличения штата судебных органов должен, по всей видимости, решаться исходя из числа обращений в судебные органы и нормативов нагрузки судей и сотрудников аппаратов судов.
Увеличение нормативного числа судей и сотрудников аппаратов судов, тем не менее, не всегда влечет за собой рост числа лиц, реально принимающих участие в отправлении правосудия. В 1998 году Совет судей Российской Федерации констатировал разрыв между нормативной и фактической численностью федеральных судей и работников аппаратов судов: фактическая численность федеральных судей - 15 732, тогда как нормативная - 35 734; фактическая численность работников аппаратов судов - 31 815, а нормативная - 225 188.23 Несмотря на то, что разрыв между нормативной и реальной численностью судейского корпуса и сотрудников судов постепенно снижался, в 2003 году Совет судей отмечал, что в преобладающем большинстве субъектов Российской Федерации сохраняется значительное количество вакантных должностей судей судов общей юрисдикции. На 1 октября 2003 года число вакансий должностей судей в районных судах составляло 2787, в судах областного уровня- 431.24 В качестве причин такого недобора Совет судей назвал недостатки в оформлении документов на кандидатов на судебные должности со стороны квалификационных коллегий, недостаточно быстрое и тщательное рассмотрение информации о кандидатах на судейские должности соответствующими подразделениями администрации Президента. Также было указано на некоторые неопределенности в процедуре назначения судей, которые и приводят к неоправданным задержкам в их назначении.
В настоящее время проблема вакантных судейских должностей не стоит так остро, как это было в начале 2000-х годов. Однако задержки в назначении кандидатов на судейские должности остаются одной из актуальных проблем. В частности, судейское сообщество Санкт-Петербурга в ноябре 2006 года указывало на то, что утвержденные квалификационными коллегиями кандидаты на судейские должности ждут назначения годами. Например, председатель городского суда ожидала подписания указа о своем назначении более двух лет.25 Представляется, что подобные задержки нельзя считать приемлемыми.
Вопрос о кадровом обеспечении правосудия нельзя рассматривать только с точки зрения численности судей. Еще большее значение имеет соответствие лиц, участвующих в отправлении правосудия, профессиональным требованиям, которые не ограничиваются юридическими знаниями. Способами достижения этих целей являются процедуры отбора кандидатов на судейские должности и процедуры привлечения судей к ответственности. Также имеют значение программы подготовки и переподготовки судей.
Обучение вновь назначенных судей становится все более и более значимым, поскольку, по мнению различных экспертов, качество юридического образования в нашей стране весьма низок. Регулярное повышение квалификации действующих судей является насущной необходимостью в современных условиях, когда в связи с техническим, экономическим и социальным развитием, а также активным включением страны в общемировой контекст, появляются новые области правового регулирования, новые подходы к разрешению социальных конфликтов правовыми средствами. Кроме того, внедрение новых технологий в процесс судопроизводства и обеспечения деятельности судов также требует обучения навыкам использования новых информационных и технических возможностей.
Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" дает судье право не реже одного раза в три года проходить повышение квалификации. Обязанности регулярно повышать квалификацию у судей нет, что, в ряде случаев, снижает мотивацию к профессиональному росту. При этом те судьи, которые чувствуют потребность повысить свою квалификацию, не всегда имеют достаточный доступ к учебным программам, несмотря на то, что в последние годы судебная система развивает свои образовательные учреждения. Реализуемые Судебным департаментом программы профессиональной подготовки судей страдают от недофинансирования. В результате, например, этими программами не предусмотрено обучение судей стандартам Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, хотя постоянное увеличение числа обращений в Европейский Суд и числа дел, в которых этот орган установил нарушение Европейской Конвенции, требуют адекватного реагирования со стороны судебной системы страны. В настоящее время невозможность за счет средств бюджета реализовывать в желаемом объеме программы повышения квалификации судей компенсируется сотрудничеством в сфере обучения судей с Советом Европы, Европейским Союзом и судебными органами различных стран, НПО. Представляется, что такое сотрудничество должно развиваться, поскольку оно позволяет не только восполнить имеющиеся пробелы в обучении судей, но и способствует включению российского судейского корпуса в диалог с мировым юридическим сообществом. Для дальнейшего развития программ профессиональной подготовки судей необходимо в большей степени, чем сейчас, привлекать ресурсы гражданских и правозащитных организаций, многие из которых имеют высокую экспертизу в таких значимых сферах как защита прав несовершеннолетних (включая развитие ювенальной юстиции), защита прав потребителей, реализация норм международного права и пр.
Обеспечение независимости судей
Как уже было отмечено, важнейшей гарантией поддержания должного профессионального уровня судейского корпуса являются надлежащие процедуры отбора кандидатов на судейские должности, а также эффективные процедуры привлечения к ответственности судей, допускающих нарушения закона и кодекса профессиональной этики. При этом указанные процедуры не должны подрывать независимость и несменяемость судей. К сожалению, существующие в этой области процедуры вызывают немало критики.
В частности, указывается на слишком широкие полномочия председателей судов в процессе отбора кандидатов на судейские должности, равно как и в процессе рассмотрения вопросов о привлечении действующего судьи к ответственности. Отмечаются противоречия в тех положениях Закона «О статусе судей», которые касаются прекращения полномочий судьи и оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности. Есть претензии к процедуре работы квалификационных коллегий и к порядку привлечения судей к административной и уголовной ответственности.
У граждан есть формальная возможность, обратившись в квалификационную коллегию судей субъекта Федерации, воздействовать на судью, нарушающего закон. Однако этот механизм пока не продемонстрировал своей эффективности ни как средство защиты граждан от нарушений со стороны отдельных представителей судейского корпуса, ни как форма общественного контроля.
Эта ситуация обусловлена, в частности, содержанием Закона "Об органах судейского сообщества". Закон сформулирован таким образом, что квалификационные коллегии судей могут "на законных основаниях" не рассмотреть ни одной жалобы граждан на действия судей, хотя другие законы отсылают гражданина за защитой в эти квалификационные коллегии.
В-первых, в качестве основных задач квалификационных комиссий Закон "Об органах судейского сообщества" называет защиту прав и законных интересов судей, но не указывает защиту прав и законных интересов лиц, обратившихся с жалобой в квалификационную коллегию. Во-вторых, порядок рассмотрения квалификационными коллегиями судей предполагает участие председателей и заместителей председателей судов, руководителей Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и входящих в его систему органов, и пр. Граждане - податели жалобы или их представители - не могут участвовать и высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам. Закон устанавливает, что жалобы и сообщения, содержащие сведения о совершении судьей дисциплинарного проступка, поступившие от граждан, проверяются квалификационной коллегией судей самостоятельно либо направляются для проверки председателю соответствующего суда.
На практике квалификационные коллегии редко проводят разбирательство по отношению к жалобам граждан, а чаще пересылают жалобы председателям тех судов, на чьих судей поступила жалоба. Практикуемое направление жалобы гражданина "для проверки" председателю суда недопустимо, поскольку делает бессмысленной подачу жалобы в квалификационную коллегию.
Отсутствие реакции на нарушения прав рядовых граждан, не означает, что судьи на самом деле независимы. Способность судей действовать самостоятельно ограничивается властью председателей судов. Возможности давления и вмешательства в осуществление правосудия через председателей судов вызывает озабоченность экспертов гражданских организаций. Определенная критика этих порядков звучит и со стороны судей. В качестве примера можно привести следующие высказывания членов судейского корпуса26:
«Я думаю, что случаи, когда такое давление на судей действительно оказывается, не так редки. И такое давление на судей с целью принятия нужного решения исходит чаще всего именно от председателя суда, то есть от непосредственного руководителя суда. И молчание судей об этом отнюдь не свидетельствует, что такие факты отсутствуют…. Для многих не секрет, что судья, именуемый в законе независимым носителем судебной власти, зачастую оказывается в положении обычного чиновника, подчиненного председателю суда. Отсюда и боязнь открыто выступить или заявить об оказании на кого-либо из судей председателем суда давления с целью принятия нужного решения, так как это может повлечь для конкретного судьи всевозможные негативного последствия….Хотя бы квартальные премии, это где-то 4 тысячи, немалые деньги. Председатель может и уволить. Не напрямую, а подать соответствующее представление в квалификационную коллегию. Достаточно не сдать вовремя дело в канцелярию. При судейской загруженности, это, увы, случается нередко. Но кому-то можно не заметить, а другого - наказать. Или за опоздание на работу. Два замечания - и уже могут представить на квалификационную коллегию».
Концентрация власти в руках председателя ставит качество правосудия, в каком либо районе или регионе в зависимости от личных и профессиональных качеств одного человека, что само по себе повышает риски коррупции и снижения эффективности и качества работы судебной системы. Кроме того, обусловленное властью председателя ограничение самостоятельности судей не приводит к повышению качества правосудия. Напротив, оно провоцирует отток независимых квалифицированных профессионалов из судебной системы.
|
