1.4. Международное сотрудничество как фактор повышения эффективности реализуемой конкурентной политики
В условиях набирающей силу межстрановой и межрегиональной интеграции, расширения влияния транснациональных корпораций наблюдается рост количества международных слияний и поглощений, а также нарушений антимонопольного законодательства со стороны хозяйствующих субъектов, стремящихся к максимизации своих прибылей, выходящих за пределы национальных юрисдикций. Данные процессы ставят перед антимонопольными органами всего мира, в том числе и России, вопрос о необходимости расширения взаимодействия между конкурентными ведомствами и выработки согласованных подходов при реализации конкурентной политики.
1. Международная оценка эффективности деятельности антимонопольного органа Российской Федерации
Международный Рейтинг эффективности деятельности конкурентных ведомств (далее – Рейтинг), публикуемый независимым международным изданием «Всемирный обзор по конкуренции» («Global Competition Review», ВОК), формируется на основании независимой экспертной оценки представителей зарубежной юридической и деловой общественности, в соответствии с определенными критериями, разработанными данным изданием. Оценка осуществляется по 5-ти балльной шкале с разбивкой ведомств по количеству баллов (звёзд) на группы: элита, очень хорошо, хорошо, удовлетворительно. Из более чем ста конкурентных ведомств, существующих в мире, только тридцать восемь лучших были включены в Рейтинг.
ФАС России включен в данный Рейтинг с 2005 года, в 2006 году российское конкурентное ведомство разделило 36-38 места из 38 возможных, в 2007 году ФАС России удалось подняться на 32-36 место, в 2008 году ФАС России разделило 30-35 места, а в 2009 – 19-29 места. При этом уровень оценки повысился с 1,25 в 2005 году до 3 в 2009 году. Это означает, что деятельность ФАС России получила оценку «хорошо», что ставит ФАС России в один ряд в Рейтинге с конкурентными ведомствами таких стран, как Австрия, Бразилия, Норвегия, Швейцария и др.
Кроме того, в 2010 году ФАС России, наряду с Генеральным Директоратом по конкуренции Европейской Комиссии и Конкурентным ведомством Франции, был номинирован на получение премии издания ВОК как одно из лучших антимонопольных ведомств Европы.
В целом, позиционирование ФАС России в Рейтинге содействует повышению имиджевой составляющей Российской Федерации в системе международных экономических отношений, подтверждая ее приверженность взятому курсу на глобальные рыночные преобразования, прозрачность деятельности органов государственной власти в таком важном направлении экономической политики, как формирование благоприятного предпринимательского климата.
Место ФАС России в Рейтинге отражает оценку со стороны мирового конкурентного сообщества его усилий по развитию конкурентной среды в Российской Федерации и позволяет оценить сильные и слабые стороны деятельности российского конкурентного ведомства по основным направлениям реализуемой им конкурентной политики. Результаты такой оценки являются ориентирами в дальнейшей работе по совершенствованию конкурентного законодательства и практики его применения.
2. Сотрудничество с зарубежными конкурентными ведомствами и международными организациями
В 2010 году ФАС России продолжила сотрудничество с такими международными организациями и интеграционными объединениями, как ОЭСР, ЮНКТАД, АТЭС, Международная конкурентная сеть (МКС), Межгосударственный совет по антимонопольной политике стран-участниц СНГ, ЕС, БРИК.
Сотрудничество ФАС России с ОЭСР в области конкурентной политики является одним из важных факторов, содействующих вступлению России в эту влиятельную международную организацию.
В рамках процесса вступления Российской Федерации в ОЭСР, в 2010 году ФАС России при взаимодействии с Комитетом по конкуренции ОЭСР вел подготовку ко второму раунду рассмотрения Обзора по антимонопольной политике, проведение которого планируется в октябре 2011 года.
Кроме того, ФАС России на регулярной основе, принимал участие в заседаниях Комитета по конкуренции ОЭСР и его рабочих группах, обсуждая с коллегами из зарубежных конкурентных ведомств наиболее актуальные вопросы развития конкурентной политики и правоприменения е
ФАС России с каждым годом усиливает свое присутствие в рабочих группах МКС. В частности, с 2009 года ФАС России является постоянным членом Координационного Комитета МКС, представляющего собой орган, осуществляющий общее руководство деятельностью МКС, в частности утверждение плана работ и общей стратегии направлений дальнейшей деятельности МКС.
Членство ФАС России в Координационном комитете МКС позволяет ФАС России отстаивать на равных наши позиции по принципиальным вопросам развития конкуренции в мировом масштабе, а также более эффективно продвигать интересы стран СНГ в рамках деятельности МКС.
Кроме того, ФАС России является со-председателем Рабочей группы МКС по адвокатированию конкуренции, также принимает активное участие в реализации проектов других рабочих групп, например по борьбе с картелями и по одностороннему поведению.
В 2010 году ФАС России также принимал активное участие в деятельности Группы по конкурентной политике и законодательству АТЭС, в частности с членами группы были согласованы два проекта ФАС России: «Исследование возможностей обмена информацией на пространстве АТЭС: фаза 1» и «Обеспечение недискриминационного доступа в морские порты на пространстве АТЭС».
В 2010 году ФАС России продолжил развивать двустороннее сотрудничество с зарубежными конкурентными ведомствами.
В развитие имеющегося у ведомства двустороннего и многостороннего «договорного портфеля» в 2010 году были подписаны пять международных соглашений с зарубежными конкурентными ведомствами (Мексика, Венгрия, Вьетнам, Италия, США).
Следует отметить, что соглашения с Мексиканским и Венгерским конкурентными ведомствами представляют собой, так называемые, соглашения нового типа. Их новизна заключается в том, что они содержат конкретные положения по вопросам информационного обмена при проведении расследований, позволяющие перейти на качественно новые формы сотрудничества. Также соглашения предусматривают взаимодействие Сторон, как по общим вопросам реализации конкурентной политики, так и при расследовании Сторонами конкретных дел о нарушении конкурентного законодательства. В данных документах более четко прописаны механизмы, которые предусматривают возможность взаимодействия Сторон в следующих формах: консультации, направление уведомлений, запрос информации.
Основной площадкой для взаимодействия антимонопольных органов государств-участников СНГ является Межгосударственный совет по антимонопольной политике (МСАП), рассматривающий вопросы, представляющие наибольший интерес для антимонопольных органов государств-участников СНГ. В 2010 году такими вопросам стали вопросы об особенностях выявления и расследования сговоров на торгах, о контроле в сфере размещения государственного заказа, о совершенствовании регулирования деятельности субъектов естественных монополий, о реализации политики в области защиты прав потребителей в государствах-участниках СНГ.
По сложившейся традиции, основным вопросом повесток дня двух прошедших в 2010 году заседаний МСАП был вопрос о результатах работы Штаба по совместным расследованиям нарушений антимонопольного законодательства государств-участников СНГ (далее – Штаб), целью создания которого является координация совместных действий конкурентных ведомств государств Содружества по исследованию (расследованию) антиконкурентной практики компаний, действующих на межнациональных рынках в пределах СНГ.
В рамках работы Штаба в 2010 году была завершена работа над Докладом о состоянии конкуренции на рынках телекоммуникаций государств-участников СНГ по итогам проведенного в 2008-2009 годах совместного исследования.
Необходимость проведения данного исследования была обусловлена высокой важностью развития телекоммуникационных рынков как для продвижения процессов экономической интеграции государств-участников СНГ, так и для повышения доступности услуг для потребителей.
Особое внимание в ходе исследования было уделено услугам по соединению в сети подвижной радиотелефонной связи с использованием международного роуминга.
В ходе проведенного исследования были выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства при формировании тарифов на услуги связи в роуминге, и двумя антимонопольными ведомствами – России и Казахстана, наиболее продвинувшимися в этой работе, в рамках национального законодательства были проведены соответствующие расследования и возбуждены дела в отношении своих доминирующих операторов.
В конце октября 2010 года антимонопольные органы двух стран завершили рассмотрение этих дел, обвинительные решения по которым были вынесены одновременно. Следует отметить, еще до вынесения решений по делам российские и казахстанские операторы сотовой связи объявили о снижении тарифов на услуги связи в международном роуминге.
Подобные меры совместного антимонопольного реагирования, примененные в рамках СНГ впервые, были признаны высокоэффективными, о чем свидетельствует одобрение проведенной работы Экономическим советом СНГ и Советом глав правительств СНГ, заседания которых прошли 18 и 19 ноября 2010 года, соответственно, в г. Санкт-Петербург.
В своем решении главы правительств СНГ отметили, что антимонопольными органами государств – участников СНГ в рамках МСАП проделана значительная совместная работа, направленная на снижение тарифов на услуги связи в международном роуминге, и рекомендовали Совету продолжить организацию совместной работы антимонопольных органов на социально значимых рынках и рынках, влияющих на усиление экономического сотрудничества.
Существующий механизм взаимодействия в рамках МСАП и полученные результаты являются хорошей основой для дальнейшей гармонизации национального конкурентного законодательства государств-участников СНГ, выработки согласованных подходов и координации совместной деятельности в различных аспектах конкурентного регулирования и углубления интеграционного сотрудничества в области антимонопольной политики, что является одним из основных элементов процесса формирования Общего экономического пространства Содружества.
Работа по формированию Таможенного союза (ТС) и Единого экономического пространства (ЕЭП) Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации в 2010 году осуществлялась в соответствии с поэтапными планами создания ТС и ЕЭП, утвержденными утвержденным решениями Межгосударственного Совета ЕврАзЭС (Высшего органа Таможенного союза) на уровне глав государств.
В рамках формирования ТС в 2010 году ФАС России принимал участие в работе по внесению изменений в национальное законодательство, в связи с принятием договорно-правовой базы Таможенного союза, в том числе в разработке Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
Кроме того, ФАС России в рамках работы Подкомиссии по таможенно-тарифному и нетарифному регулированию, защитным мерам во внешней торговле Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции участвовал в подготовке позиции Российской Федерации по решениям, принимаемым Комиссией Таможенного союза.
В рамках деятельности по формированию договорно-правовой базы ЕЭП в 2010 году ФАС России являлся федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации - соисполнителем в работе по подготовке проектов международных договоров, необходимых для формирования ЕЭП, относящихся к соглашениям, так называемого, «конкурентного блока».
В ноябре – декабре 2010 года на заседаниях Межгосударственного совета ЕврАзЭС (Высшего органа Таможенного союза) документы, формирующие договорно-правовую базу ЕЭП, были подписаны. Работа в этом направлении продолжится и будет иметь своей целью создание механизмов реализации соглашений, формирующих договорно-правовую базу ЕЭП, и имплементацию их норм в национальное законодательство.
3. Обеспечение соблюдения принципов конкуренции при осуществлении государственного регулирования внешнеторговой деятельности
Политику в области таможенно-тарифного регулирования в 2010 году определяли три основных фактора: посткризисное развитие российской экономики, рост цен на продовольствие и начало функционирования Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан.
Восстановление экономики в посткризизный период сопровождалось ростом обращений о снижении ставок ввозных таможенных пошлин на сырье, материалы и комплектующие, используемые при производстве готовой продукции с целью повышения ее конкурентоспособности.
Для 2010 года, как и 2009 года было характерно большое число обращений о повышении ставок ввозных таможенных пошлин с целью защиты российских производителей от неблагоприятного воздействия импорта, объемы которого в посткризисное время начали возрастать. При этом меры реагирования на соответствующие обращения о повышении действующего уровня защиты в 2010 году носили более сдержанный и взвешенный характер по сравнению с 2009 годом. Принимаемые решения учитывали влияние предлагаемых мер на развитие смежных производств и уровень инфляции в целом.
Начало функционирования Таможенного союза, сопровождающееся принятием Единого таможенного тарифа Таможенного союза и передачей отдельных полномочий в сфере регулирования внешнеторговой деятельности Комиссии Таможенного союза, потребовало реформирования системы подготовки решений по вопросам регулирования внешнеторговой деятельности. Кроме того, членство России в Таможенном союзе наложило определенные обязательства на Российскую Федерацию по учету позиций Республики Беларусь и Республики Казахстан при выработке предложений по изменению мер в сфере регулирования внешнеторговой деятельности.
Аномальные погодные условия летом 2010 года привели к существенному сокращению объемов производства по большинству сельскохозяйственных культур, что потребовало принятия экстренных мер по либерализации действующих режимов ввоза по целому спектру сельскохозяйственных товаров для предупреждения возникновения возможного дефицита на внутреннем рынке.
В рамках работы в Подкомиссии по таможенно-тарифному и нетарифному регулированию, защитным мерам во внешней торговле Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции ФАС России в 2010 году были рассмотрены и подготовлены заключения по 159 заявлениям о корректировке ввозных и вывозных таможенных пошлин. При подготовке заключений ФАС России исходил из необходимости поддержания нормальной конкурентной среды на внутреннем рынке Российской Федерации, недопущения необоснованного протекционизма и необходимости повышения конкурентоспособности отечественного производства.
В 2010 году в рамках реализации положений статьи 26 Федерального закона от 08.12.03 № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», который предусматривает наличие заключения федерального антимонопольного органа при проведении расследований, предшествующих введению мер защиты, ФАС России были даны заключения о последствиях воздействия мер защиты на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках по целому спектру товаров: машиностроительный крепеж, никельсодержащий прокат, карамель, активированный уголь и прокатные валки. Подготовке заключений предшествовал анализ состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке, в ходе которого была проведена оценка уровня концентрации товарного рынка, вероятности усиления рыночной власти действующими на рынке хозяйствующими субъектами после введения мер защиты и злоупотребления этой властью, и, как следствие, возможности роста цен на защищаемую продукцию. Кроме того, учитывались такие факторы, как способность защищаемой отрасли удовлетворить спрос на внутреннем рынке в период действия мер защиты, наличие программ по модернизации и увеличению существующих мощностей в такой отрасли.
В рамках проведения специального защитного расследования в отношении машиностроительного крепежа10, ввозимого на таможенную территорию Российской Федерации, принимая во внимание существенное ухудшение положения производителей машиностроительного крепежа в 1-ом полугодии 2010 года, низкую долю метизной продукции в себестоимости готовой продукции смежных производств, а также вероятность переориентации метизного производства на выпуск более рентабельной продукции в случае неведения мер защиты, ФАС России поддержал введение специальных защитных мер в отношении машиностроительного крепежа. При принятии такого решения ФАС России также учитывал тот факт, что метизные предприятия вложили значительные инвестиции в модернизацию существующих производств.
В связи с проведением антидемпингового расследования в отношении никельсодержащего нержавеющего проката, происходящего из Китайской Народной Республики, Республики Корея, Федеративной Республики Бразилия и Южно-Африканской Республики и ввозимого на таможенную территорию Российской Федерации, ФАС России также осуществлял подготовку заключения о последствиях воздействия мер защиты на рынок никельсодержащего проката.
В ходе анализа состояния конкуренции на рынке никельсодержащего проката11 было установлено, что основным производителем никельсодержащего проката является ОАО «Челябинский металлургический комбинат», входящий в группу компании «Мечел», доля которого в объеме российского производства составляет около 90 %. При этом конкуренция на внутреннем рынке обеспечивалась, в основном, за счет поставок импортной продукции.
Поскольку в ходе расследования факт недобросовестной конкуренции со стороны зарубежных поставщиков никельсодержащего проката за счет демпинговых поставок был установлен, ФАС России согласился с введением антидемпинговых мер, так как предлагаемые меры были направлены исключительно на компенсацию ущерба, причиненного отрасли в результате демпинговых поставок аналогичной продукции из КНР, Кореи, Бразилии и ЮАР, и у российских потребителей никельсодержащего проката сохранялась альтернативная возможность поставок указанного товара из стран Европейского союза. Вместе с тем, с учетом возможного роста объемов потребления данной продукции в посткризисный период ФАС России предложил сократить срок действия антидемпинговых мер с пяти до трех лет, а также проводить ежегодно в течение всего срока действия антидемпинговых пошлин анализа рынка никельсодержащего нержавеющего плоского проката и представление в Правительство Российской Федерации доклада с результатами анализа с целью своевременной постановки вопроса о либерализации действующих мер в случае необоснованного роста цен на указанную продукцию на внутреннем рынке.
Предложения ФАС России были полностью учтены в принятом Постановлении Правительства Российской Федерации от 23.11.10 № 929 «О мерах по защите российских производителей никельсодержащего плоского проката из коррозионностойкой стали».
ФАС России считает, что учет вопросов конкуренции при подготовке решений, касающихся введения мер регулирования внешнеторговой деятельности, способствует сохранению условий конкуренции на соответствующих товарных рынках, обеспечивая, тем самым, баланс интересов как производителей, так и потребителей, не допуская при этом необоснованного протекционизма со стороны органов власти, искажающего условия конкуренции. В связи с этим ФАС России полагает, что необходимость соблюдения принципов конкуренции должна учитываться и при принятии решений Комиссией Таможенного союза, которой были переданы определенные полномочия в области государственного регулирования внешнеторговой деятельности.
ФАС России также считает необходимым сохранить практику проведения мониторинга влияния принятых мер на состояние конкуренции на российском рынке. При этом такая работа должна осуществляться в тесном взаимодействии с уполномоченными органами в области реализации конкурентной политики других государств-участников Таможенного союза. По результатам такого мониторинга, в случае необходимости, антимонопольные органы должны иметь право обращения в Комиссию Таможенного союза с предложением о либерализации действующих мер.
|
