Раздел I
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА
КАК ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ:
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
Дипломатическая служба уже давно выделилась в особый вид профессиональной деятельности. Изучение основных этапов ее становления не может обойти стороной вопросы о том, что же следует считать историческим рубежом, знаменующим ее появление, какова сущность принципов и закономерностей ее функционирования, каковы исторические тенденции развития и влияния на международные отношения. При этом следует учитывать, что процесс становления профессиональной дипломатической службы необходимо рассматривать в контексте развития отечественной и мировой дипломатии в целом. Ведь именно профессиональную государственную дипломатическую службу можно считать одним из примеров «глобализации ante litteram».
Глава 1.1.
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ
РОССИЙСКОЙ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ
ДИПЛОМАТИЯ — совокупность средств, приемов и методов достижения внешнеполитических целей государства; система взаимоотношений между суверенными государствами, основанная на взаимном обмене постоянными дипломатическими представителями, воплощающими суверенитет своего правителя.
ПОСОЛЬСКИЙ ПРИКАЗ — центральное правительственное учреждение России середины XVI — начала XVIII в., ведавшее сношениями с иностранными государствами.
СКРЕПА — обязательная подпись под законами, высочайшими указами и международными договорами
КАМЕРАЛИСТИКА — система обучения административной карьере.
Дипломатическая служба в системе государственного управления сформировалась в определенное время (эпоха Возрождения) и в определенном месте (итальянские города-государства). Именно здесь появились первые постоянные дипломатические представительства. Милан и Мантуя в 1375 г. обменялись послами-резидентами, чтобы лучше согласовывать свои действия против Вероны. В дальнейшем подобные представительства все чаще осуществляются на взаимной и регулярной основе, сначала между итальянскими государствами, а затем и другими странами.
С течением времени такие организационные формы восприняли другие страны, каждая из которых внесла в дипломатическую службу свои черты, характеризующие культуру и особенности национальной дипломатии. Но общим для всех внешнеполитических служб было:
наличие государственных внешнеполитических канцелярий;
формирование класса оплачиваемых из государственной казны чиновников, профессионально занимающихся обеспечением внешнеполитической деятельности государства;
распространение системы взаимных постоянных дипломатических представительств;
появление особого типа дипломатической корреспонденции и дипломатических архивов.
Важным моментом в становлении дипломатической системы стала так называемая «папская революция» начала XI в., положившая начало четкому разделению светских и церковных функций. Утверждение светского начала в ренессансном миропонимании проложило путь новому порядку властвования, в котором на суверенитет, то есть верховную власть, претендует не только папа римский и император Священной Римской империи, но и множество светских правителей. Естественно, что в таких условиях каждый король тщательно заботился, чтобы его представления о собственном статусе были признаны не только при его дворе, но и при дворах других коронованных особ. Таким образом, королевский посол в новой дипломатической системе выступал в роли герольда королевского суверенитета.
Параллельно складывается система международных отношений, основанная на принципах равновесия. В XVI—XVII вв. поиск равновесия становится основным содержанием внешней политики практически всех ведущих европейских государств. Соблюдение равновесия требовало гибких коалиций и союзов, достоверного знания о намерениях и возможностях правителей и их государств. Осуществление подобной политики могла обеспечить лишь хорошо развитая, профессионально организованная система взаимных и постоянных дипломатических представительств, руководимых из центра соответствующими канцеляриями. Такая система впервые сложилась в Италии.
Политика равновесия таким образом, с одной стороны, стимулировала появление организованной и постоянной дипломатической службы, а с другой стороны, именно эффективная дипломатия сделала возможным осуществление политики равновесия.
1. Зарождение российской дипломатии
и дипломатической службы
Становление профессиональной дипломатической службы в России происходило по мере расширения и укрепления централизованного государства. Исторические рамки этого процесса охватывают XV—XVII вв. и в целом совпадают с общеевропейскими. С возвышением Московского княжества особое место заняла Боярская дума, состоявшая из представителей феодальной знати. С XV в. она превратилась в постоянный совещательный орган. Это отражено в потоке дипломатических документов, появившихся во времена правления Ивана III (1462—1505). Прием иностранных дипломатов, ведение переговоров, составление документации по посольским делам — все находилось в ведении Боярской думы.
По мере централизации власти Боярская дума стала мешать государю проводить самодержавную внешнюю политику. Поэтому в правление Василия III возник частный совет государя, своего рода кабинет, состоявший из доверенных лиц царя — Ближняя дума. Она готовила решения и выносила их на утверждение Боярской думы. Именно «ближние думцы» чаще всего упоминаются как личные представители царя во время переговоров с иноземными дипломатами. Этот обычай сохранялся и в XVII в. Глава дипломатического ведомства боярин А.Л.Ордин-Нащекин писал царю Алексею Михайловичу (1645—1676): «В Московском государстве искони, как и во всех государствах, посольские дела ведают люди тайной Ближней думы»1.
Кроме Боярской и Ближней думы существовало и другое учреждение, которое в своей деятельности соприкасалось с посольскими делами — это Казна. В XV — начале XVI в. Казенный двор, располагавшийся на территории Московского Кремля, был одним из первых учреждений по внешним связям и одновременно хранилищем дипломатических документов. Здесь бояре и казначеи принимали послов.
С XV — первой половины XVI в. в дипломатических сношениях России отмечено участие представителей нового сословия — дьяков и их помощников — подьячих. С 80-х годов XV в. документы говорят о выделении категории посольских дьяков2. Они присутствовали на приемах, выступали с речами от имени великого князя, записывали ход переговоров. Дьяки принимали грамоты от иностранных послов, были постоянными членами «ответных» комиссий, нередко сами выезжали за границу в составе посольства. При их участии писались наказы, они же ведали дипломатической документацией. Дворцовые дьяки занимались размещением и устройством иностранных дипломатов.
По мере расширения функций центральной власти появляются новые учреждения — приказы — структуры, аналогичные итальянским «канцеляриям». Возникновение приказа по внешним делам — Посольского приказа, большинство историков относят к периоду правления Ивана IV (1533—1584). Посольский приказ обладал обширными полномочиями, помимо внешних сношений, ведал иностранными купцами, занимался выкупом и обменом пленных, управлял рядом территорий, заведовал почтой, сбором таможенных и других налогов. Такие обширные функции затрудняли работу посольского приказа, вызывали определенное недовольство. Не случайно Ордин-Нащекин (1667—1671) сокрушался, что они «мешают посольские дела с кабацкими»1.
Службу в Посольском приказе несли дьяки и их помощники — подьячие. Служащие располагались по карьерной лестнице, ведущей от подьячих («молодых», «средних» и «старых») к дьякам. «Старые» подьячие, как правило, возглавляли появившиеся в приказе территориальные отделы — повытья. Три повытья занимались сношениями со странами Европы, два — с азиатскими государствами. Дьяки принимали привезенные послами грамоты; вели предварительные переговоры; присутствовали на приемах иностранных дипломатов; проверяли проекты ответных грамот; составляли наказы послам и приставам, направляемым для встречи иностранных послов. Они же возглавляли посольства. В XVII в. учреждаются первые постоянные дипломатические представительства России в Швеции (1634) и Речи Посполитой (1673).
Параллельно складывалась и система рангирования дипломатов. С XVI в. в документах упоминаются:
великие послы — аналог чрезвычайного и полномочного посла;
легкие послы — аналог чрезвычайного и полномочного посланника;
посланники — аналог полномочного посланника;
посланные — посланник с одноразовым поручением;
посланцы — скорые курьеры;
гонцы — курьеры с чрезвычайным поручением.
С самого начала в Посольском приказе на высоком уровне находился отдел переводов. Устные переводы осуществляли толмачи, письменные — переводчики. Часто их набирали из иностранцев, находящихся на российской службе, или побывавших в плену русских. В конце XVII в. 15 переводчиков и 50 толмачей осуществляли переводы с латыни, итальянского, польского, волошского, английского, немецкого, шведского, голландского, греческого, татарского, персидского, фарси, арабского, турецкого и грузинского языков.
Нередко для изучения иностранных языков и приобретения навыков дипломатического этикета выходцев из боярских семей посылали на выучку за границу. Это заложило достаточно прочные основы системы подготовки дипломатических кадров. Характеризуя положение в этой сфере, английский исследователь Р.Лэнгхорн отмечает, что в XVIII в. «только в России, где существовала мощная переводческая служба, вопрос о подготовке дипломатических кадров был поставлен на широкую государственную ногу»2. Даже форма одежды дипломатов и дипломатических служащих стала соответствовать европейскому стандарту.
В России появляются все виды дипломатической документации: верющие (верительные) грамоты — документ, удостоверяющий представительный характер дипломата и аккредитующий его в иностранном государстве опасные грамоты, обеспечивающие свободный выезд и въезд посольства; ответные грамоты — документ, вручаемый иностранным послам при их отбытии из страны пребывания; наказы, постатейно разъясняющие статус, цель и задачи посольства, предписывающие сбор необходимой информации, дающие возможные варианты ответов на вопросы и речей; посольские отчеты — статейные списки, в которых всесторонне анализируются и подводятся итоги работы посольства по каждой статье наказа.
Особое место в российской дипломатии принадлежит архивному делу. Регулярная систематизация дипломатических документов проводится с начала XVI в. Наиболее распространенной формой фиксирования дипломатической информации стали столбцы — скрепленные подписью должностного лица, подклеенные одна к другой по вертикали полосы бумаги, и посольские книги — переписанные в специальные тетради близкие по темам посольские документы. Документы систематизировались по годам, странам и регионам, хранились в бархатных, дубовых и окованных ящиках, осиновых коробах и холщовых мешках.
Посольский приказ постепенно превращается в один из ведущих центров культурной жизни государства: становится инициатором написания официальной истории России; выписывает целый ряд иностранных изданий; снабжает Европу информацией о происходящих в России событиях и получает взамен соответствующие материалы из других стран. Примечательным явлением стали «Куранты» — специальный информационный выпуск Посольского приказа для царя и Думы. В «Курантах» содержались сведения о военных и политических событиях в других странах, о межгосударственных переговорах. Информацию поставляли русские и иностранные дипломаты, купцы, монахи, переселенцы.
Таким образом, в деле организации профессиональной дипломатической службы, Россия не только не отставала от Запада, но и по ряду показателей опережала многие западные страны. Тем не менее формирование того, что мы сейчас называем дипломатической службой, а именно — государственной службы внешних сношений и системы постоянных дипломатических представительств России в других странах произошло лишь во времена правления Петра I.
2. Дипломатическая реформа Петра I:
переход к европейской модели дипломатической службы
Прежде всего следует иметь в виду, что до Петра I в России и Западной Европе существовали, несмотря на внешнее сходство, принципиально разные модели профессиональной дипломатической службы. Западная модель функционировала в условиях секуляризации, светского государственного устройства. Модель же допетровской дипломатической службы базировалась на «симфонии» светской и церковной властей. В условиях такой «симфонии» митрополиты православной русской церкви и подчиненный им клир были ближайшими советниками русских правителей по международным делам, оказывали существенное влияние на внешнеполитический курс государства.
В рамках «симфонии» не могла не ощущаться универсальность христианского сознания. Россия того времени была больше озабочена поиском царства «вечного», чем созданием сильного суверенного государства. Это отражалось и на идеологии, формах и методах средневековой российской дипломатии. Цели русской дипломатии в основном ограничивались наблюдением за сношениями с заграницей. Поощрение этих сношений, их развитие и стимулирование не приветствовались ни церковью, ни русскими правителями. Дипломатические отношения устанавливались лишь после тщательной проверки их «необходимости» с точки зрения религиозных идеалов.
Только с приходом к власти Петра I утверждается понимание дипломатии как системы взаимоотношений между суверенными государствами, основанной на взаимном обмене постоянными дипломатическими представителями, воплощающими суверенитет своего правителя. Петр I радикально реформирует государственную власть и государеву службу, осуществляет секуляризацию государственного устройства, подчиняет церковь государственному Синоду, переходит на принципы господствующей в то время в Европе концепции дипломатической системы. Все это позволило включить страну в европейскую дипломатическую систему, превратить Россию в активный фактор европейского равновесия.
Радикальные реформы Петра I сводились к целому ряду нововведений:
громоздкий административно-государственный аппарат был заменен более компактной и эффективной администрацией;
Боярскую Думу сменил административный Сенат;
был упразднен сословный принцип формирования центральной власти, в большей степени начал действовать принцип профессиональной пригодности. В практику вводится «Табель о рангах»;
европеизируется система рангирования дипломатических служащих, появляются полномочные и чрезвычайные послы, чрезвычайные посланники, министры, резиденты, агенты;
обязательно взаимное информирование русских представительств за рубежом о важнейших военных и политических событиях, переговорах, соглашениях.
Проводились и другие преобразования. Вскоре после вступления в Северную войну, например, Посольский приказ Петр I преобразовал в особую дипломатическую канцелярию — Посольскую походную канцелярию. Новшество заключалось в том, что ведение всех внешнеполитических дел царь, находясь в походе, брал на себя.
Окончательное устройство Коллегии иностранных дел России последовало только в 1720 г. на основе «Определения Коллегии иностранных дел». Этот документ а) регламентировал подбор кадров; б) определял структуру учреждения; в) уточнял функции и компетенции должностных лиц. Руководство ведомством осуществлялось на коллегиальных началах. Первым президентом Коллегии иностранных дел России был назначен Гаврила Иванович Головкин. Члены коллегии назначались Сенатом. В центральном аппарате коллегии помимо обслуживающего персонала, работало 142 человека. За рубежом находилось 78 человек — послы, министры, агенты, консулы, секретари, копиисты, переводчики, ученики, а также священники. Чины служителям Коллегии иностранных дел присваивал Сенат. Все чиновники приносили присягу на верность царю и Отечеству.
Структура коллегии выглядела следующим образом:
Присутствие — орган, принимавший окончательные решения. Присутствие состояло из восьми членов Коллегии во главе с президентом и его заместителем, собиралось на свои заседания, по крайней мере, четыре раза в неделю;
Канцелярия — исполнительный орган, состоявший из двух отделений: секретного, непосредственно занимавшегося вопросами внешней политики, и административно-финансового.
По мере совершенствования центрального внешнеполитического ведомства учреждаются новые постоянные российские дипломатические и консульские представительства:
дипломатические миссии появляются в Австрии, Англии, Голландии, Испании, Дании, Гамбурге, Польше, Пруссии, Меклен-бурге, Турции, Франции, Швеции;
консульства располагаются в Бордо (Франция) и Кадисе (Испания);
дипломатические агенты и аудиторы направляются в Амстердам (Голландия), Данциг (ныне Гданьск), Брауншвейг (Германия);
временные миссии направляются в Китай и Бухару;
специальный представитель назначается при калмыцких ханах.
Проведенные реформы способствовали включению России в европейскую дипломатическую систему, существенно повысили действенность дипломатической службы и авторитет России на международной арене.
В целом же (при всем рационализме и разумности новых структур государственной администрации петровской России) эффективность политического механизма России оставалась невысокой. В значительной степени это определялось недостаточным уровнем квалификации дипломатических служащих. Не случайно Петр I стремился к внедрению в государственную службу России элементов камералистики, которая к тому времени получила достаточно широкое распространение в ряде западных стран. Положительным примером служил опыт Пруссии и Австрии, где камералистика, как система обучения административной карьере, уже заняла прочное место. От кандидата на должность в обязательном порядке требовались сдача экзамена и прохождение соответствующей стажировки (практики). Чиновники получали регулярное жалование с доплатой за выслугу лет и пенсии. Благодаря камералистике в короткий срок в этих странах появился слой достаточно образованных, профессионально подготовленных и относительно честных государственных служащих. Естественно, что этот опыт не мог не заинтересовать Россию.
Статус и карьерное продвижение государственных чиновников стали определяться «Табелью о рангах». Хотя по-прежнему все важнейшие посты в дипломатическом аппарате замещались представителями потомственных и личных дворян. Для дворянских детей предусматривалось обязательное школьное образование. Многих талантливых молодых людей направляли за границу для дальнейшего обучения. Причем не только в европейские страны, но и в страны Востока для изучения турецкого, персидского и арабского языков.
При поступлении на работу в Коллегию иностранных дел необходимо было сдать, как сейчас говорят, специальный квалификационный экзамен. Это правило соблюдалось достаточно строго: дипломатия стала рассматриваться не только как искусство, но и как наука, требующая особых знаний, умений и навыков. В результате Россия смогла сформировать достаточно эффективный административный аппарат системы дипломатической службы. Все свое время и силы чиновники внешнеполитического ведомства отдавали службе, жили в основном на жалованье. Причем размеры оклада зависели от ранга, должности, выслуги лет, образования. В большинстве своем они не имели крепостных крестьян, в лучшем случае владели небольшими имениями.
Известный дипломат того времени А.И.Остерман анализируя сильные и слабые стороны сложившейся российской системы дипломатической службы, в своих предложениях по усовершенствованию деятельности Коллегии иностранных дел настаивал на необходимости отбора к иностранным делам людей только из а) знатных и честных домов, «дабы они другим служили примером ревностной службы»; б) из «доброго житья» «дабы от скудости ни в какое погрешение не впали»; в) из знакомых с политическими науками «дабы, имея постоянно дело с иностранными министрами, не имели стыда перед ними, чисто и честно себя держали». Это должны быть умные и соответствующим образом обученные люди, на которых можно положиться. Только от таких служащих, а не от иностранцев, писал он, можно ожидать «верности и большего трудолюбия».
Такую позицию разделяли многие — роль профессионализма и высокой воспитанности на дипломатической службе трудно оспаривать. Тем не менее, на практике ситуация складывалась не всегда так. Например, среди 135 чиновников аппарата Коллегии иностранных дел насчитывалось 40 представителей разных национальностей и иностранных подданных — немцы, французы, итальянцы, поляки, турки, грузины, лифляндцы, эстляндцы, калмыки и др. Такое положение сохранялось на протяжении всей второй половины XVIII в. Нуждаясь в людях, хорошо знающих иностранные языки, правительство набирало на службу иноземцев, следуя в этом отношении старой практике Посольского приказа.
3. Дипломатическая служба в послепетровские времена
После Петра I сфера деятельности русского Посольского приказа была значительно сужена. Уже к началу 20-х годов в его компетенции остались: а) архивные дела, причем известной давности, ибо все текущие дела, а также наиболее важные документы и книги, необходимые для оперативной работы переводились в Петербург; б) некоторые финансовые дела; в) курирование калмыцких и малороссийских дел; г) прием иностранных духовных лиц. О своей деятельности Приказ должен был еженедельно докладывать в столичную Коллегию. В 1726 г. Екатерина I учредила состоящий из преданных ей людей Тайный совет. Главы иностранной и военных коллегий вошли в его состав. Совет стал играть определяющую роль в выработке и проведении внешнеполитического курса. Коллегия иностранных дел по сути превратилась в исполнительную канцелярию при нем.
Такая тенденция реформирования российского дипломатического протокола была не случайной. Во второй половине XVIII в. в Европе все более отчетливо проявлялось стремление монархов к единоличному правлению. Со временем (особенно в период правления Екатерины II) укрепление абсолютизма привело к ломке многих структур центрального аппарата государственной власти, ликвидации многих коллегий. В исключительном положении оказались только коллегия иностранных дел. Екатерина II ревностно относилась к этому ведомству, всячески стремилась поднять его статус и авторитет до европейского уровня. Число служащих коллегии во второй половине XVIII в. достигло 230 человек. В январе 1779 г. был издан указ, определивший штат коллегии иностранных дел, оклады президента (канцлера) и вице-президента (вице-канцлера). Число переводчиков, протоколистов и прочих канцелярских чинов и служителей в штате не оговаривалось. На них выделялась определенная сумма «для найма потребного числа людей», оклады которым предлагалось определять «соразмерно трудам и способностям каждого, равно как и из остатков ее делать им награждение за отменное прилежание и успехи в знании, для них нужном, приобретаемые».
Одновременно со штатом центрального аппарата был утвержден штат загранучреждений. Как правило, он был небольшим — 2—3 человека. В обязательном порядке в них входили глава представительства и его секретари.
Звание посла было присвоено лишь русскому представителю в Варшаве. Большинство же русских представителей за границей именовались министрами второго ранга. Некоторые представители назывались министрами-резидентами. Министры второго ранга и министры-резиденты осуществляли представительские и политические функции. К министрам были приравнены также генеральные консулы, следившие за соблюдением интересов российских купцов и за развитием торговых отношений. Надлежащее исполнение функций послов, министров и генеральных консулов обеспечивали специально подготовленные люди — представители правящего сословия, получившие необходимые знания в области внешних сношений.
Императрица, настаивала на соблюдении коллегиального порядка решения дел в коллегии иностранных дел. Доклады, как правило, составлялись руководством коллегии по наиболее важным вопросам внешней политики. Авторами доношений (донесений) были российские представители за границей, они же составляли периодические реляции — отчеты о деятельности своего представительства. Сообщения и указы касались внутриведомственных вопросов. В эти же годы большое внимание стало уделяться дипломатическому протоколу и этикету, вопросам дипломатической тайны. Императрица требовала, чтобы, кроме «министров департамента иностранных дел, никто из прочих членов Коллегии не ходил в дома чужестранных министров, не имел с ними разговоров о делах, никого из них в своем доме не принимал и ни под каким видом не вел с ними переписки или пересылки»1.
После присоединения в 1783 г. Крыма к России было положено начало институту консульств. В Средиземноморье и во многих странах Европы вскоре возникает довольно развитая сеть российских генеральных консульств, консульств, вице-консульств. Их возглавляли наиболее уважаемые дипломаты, квалифицированные и высокопоставленные служащие Коллегии иностранных дел. Причем главами консульств могли быть не только русские, но и иностранные подданные.
Дипломатическому и консульскому представителю в то время было непросто поддерживать связь со своим правительством. Обычно писались реляции на высочайшее имя и депеши канцлеру или вице-канцлеру. Реляции были, как правило, лаконичными, депеши более пространными, освещались не только политические, но и культурные, экономические события. Из центра за границу направлялись высочайшие рескрипты и предписания канцлера и вице-канцлера. Послу при отправлении к месту назначения давалась подробная инструкция. В центр из-за рубежа поступали также донесения тайных агентов и неофициальных представителей — купцов и путешественников.
Конец XVIII — начало XIX в. в Европе характеризовались распространением новой наполеоновской модели государственного администрирования. Ей были присущи многие черты военной организации: максимальная централизация, единоначалие, суровая дисциплина, строжайшая ответственность чиновников. Одновременно новая административная система отличалась предельной рациональностью, логичностью структуры, конкурсной системой приема на государственную службу.
Наполеоновские реформы затронули и государственную службу России. Прежде всего был осуществлен переход от системы коллегий к системе министерств. Ведущим принципом служебных отношений стал принцип единоначалия. 8 сентября 1802 г. Александр I издал Манифест об учреждении должностей министров. Коллегии, в том числе и Коллегия иностранных дел, были расписаны между министрами, при которых для сношения с коллегиями были учреждены соответствующие канцелярии. Сейчас такие канцелярии называют аппаратами министров.
Немало внимания уделялось кадровому составу руководителей дипломатических представительств за рубежом. По штатному расписанию 1800 г. послы назначались в Вену, Стокгольм; посланники в Берлин, Лондон, Копенгаген, Мюнхен, Лиссабон, Неаполь, Турин, Константинополь1. Вместо министров и резидентов в Дрезден и Гамбург были назначены поверенные в делах, в Данциг и Венецию — генеральные консулы.
Административную реформу того времени завершило разработанное в 1811 г. М.М.Сперанским «Общее учреждение министерств». Теперь единоначалие окончательно становилось основой организационного принципа деятельности министерства; устанавливалось единообразие структуры, делопроизводства и отчетности министерства; учреждалась строгая подчиненность всех подразделений министерства по вертикали; назначение министра и его заместителя (товарища министра) производилось самим монархом.
Роль Коллегии иностранных дел в такой системе администрирования объективно стала сходить на нет. В 1832 г. по именному указу Николая I «Об образовании министерства иностранных дел» коллегия была официально упразднена и превращена в структурное подразделение внешнеполитического ведомства. Поступающие на службу в Министерство иностранных дел зачислялись по высочайшему указу. С них бралась подписка о неразглашении тайн иностранных дел, о выполнении требования «не ходить на дворы к чужестранным министрам и никакого с ними обхождения и компании не иметь». Нарушившему установленный порядок грозило не только отрешение от дел, но и «взыскание по всей строгости закона».
Во второй половине XIX в. преобразования в системе высших и центральных органов власти были продолжены. Нововведения коснулись и Министерства иностранных дел, возглавляемого с 1856 по 1882 г. князем А.М.Горчаковым. Под его руководством министерство было освобождено от ряда несвойственных ему функций цензуры политических публикаций, управления окраинами империи, церемониальных дел. Развитие международных связей в политической и экономической сферах требовало значительного расширения сети зарубежных представительств. К началу 90-х годов XIX в. за границей функционировало 6 посольств и 26 миссий, 25 генеральных консульств, 86 консульств и вице-консульств Российской империи.
Главные задачи внешнеполитического ведомства и его структур определялись следующим образом:
— политические сношения с иностранными государствами;
— покровительство в чужих краях русской торговле и вообще русским интересам;
— ходатайство о законной защите русских подданных по их делам за границей;
— содействие удовлетворению законных требований иностранцев по их делам в России;
— издание «Ежегодника МИДа», в котором публиковались важнейшие документы текущей политики — конвенции, ноты, протоколы.
Существенные изменения произошли и в практике подбора и воспитания дипломатических кадров, повлекшие заметное обновление состава дипломатического корпуса за границей. Отказались от практики предоставления дипломатических постов иностранцам. Повысились требования к образовательному уровню служащих. С 1859 г. поступление на дипломатическую службу требовало наличия диплома о высшем гуманитарном образовании. Претендент на должность должен был в совершенстве владеть двумя иностранными языками, обладать глубокими познаниями в области истории, географии, статистики, политэкономии, международного права. В то время это предполагало окончание либо Александровского лицея, либо Училища правоведения, либо Юридического факультета Университета, либо Лазаревского института восточных языков. Учитывалось и то, что при Министерстве иностранных дел существовала «Ориентальная школа», в которой помимо подготовки драгоманов (переводчиков со знанием восточных языков) осуществлялось преподавание редких европейских языков — новогреческого, сербского, болгарского, албанского, румынского, венгерского.
Совершенствовалась и система дипломатической переписки. В практику дипломатической корреспонденции между посольствами и центром окончательно вошел русский язык. Была учреждена срочная дипкурьерская связь.
4. Внешнеполитический аппарат российской империи
конца XIX — начала XX в.
Внешнеполитический аппарат Российской империи конца XIX — начала XX в. отражал особенности в основном уже свершившегося на Западе перехода от неограниченной монархии к буржуазно-парламентской монархии, а в 1917 г. — к республике. Царская дипломатия стремилась приспособить механизм принятия государственных решений к вызовам международной политики с учетом роста напряженности между двумя блоками — Антантой и Тройственным союзом. Тем не менее, наука констатирует, что система административно-бюрократического управления Российской империи, в том числе в сфере внешних сношений, к началу XX в. не претерпела существенных изменений. Исторические особенности развития России придавали внешнеполитическому механизму некоторые «национальные» черты: гипертрофированная роль самодержавия; социальная однородность состава кадров дипломатической службы; ограниченное до минимума влияние общественного мнения на принятие тех или иных внешнеполитических решений. Существенные трудности создавала неповоротливость и медлительность бюрократических процедур, безынициативность чиновников.
Высший исполнительный орган государственной власти — Комитет министров — и вовсе был отстранен от выработки и проведения внешней политики страны. Его компетенция в этой области законодательно не была закреплена и фактически ограничивалась вопросами торгово-экономических отношений с иностранными государствами, правового положения иностранцев в России, российского подданства и эмиграции. Роль главного исполнительно-распорядительного органа в области внешних сношений играло Министерство иностранных дел. Наряду с МИД свои задачи за рубежом самостоятельно решали военное, морское, финансовое, внутренних дел и другие ведомства. Императорская главная квартира обеспечивала сношения царя с монархами других стран, Комитет финансов регулировал заграничные займы, Синод осуществлял надзор за положением различных конфессий. Право заключения договоров с соседними государствами не только по пограничным, торговым, но и по политическим вопросам получили царские наместники и генерал-губернаторы1.
Такая разноведомственность, а нередко и разновекторность действий, часто приводили к недоразумениям в международных делах. Бюрократическая система сковывала инициативу, не давала возможности адекватно и быстро реагировать на меняющуюся внешнеполитическую обстановку. Архаичность государственных структур и несоответствие системы государственного управления происходящим в стране и на международной арене переменам вызвали к жизни симптомы очередного кризиса.
Первая российская революция 1905 г. внесла существенные изменения в государственное устройство страны. Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» предполагал существенную либерализацию политической системы. Произведенный в 1906 г. пересмотр основных законов Российской империи в духе Манифеста предусматривал выборы в Государственную думу, создание действовавшего на постоянной основе Совета министров, некоторую реорганизацию Государственного совета. Постепенно формировался и новый центр управления внешней политикой, в котором ведущую роль начинал играть Совет министров. Его председатель был наделен правом включать в повестку дня заседаний правительства внешнеполитические вопросы. Министр иностранных дел в необходимых случаях был обязан выступать перед депутатами Государственной думы с изложением взглядов правительства на те или иные проблемы внешней политики. Дума, в свою очередь, могла оказать влияние на международные акции правительства путем вотирования бюджета.
Предпринимаемые шаги свидетельствовали, что Россия постепенно эволюционировала в сторону конституционной монархии. Хотя работа Министерства иностранных дел по-прежнему строилась на началах жесткой централизации и строгой бюрократической иерархии. Император как и прежде сохранял все прерогативы определения внешнеполитического курса. Ему принадлежало право решения вопросов объявления войны и заключения мира, подписания и ратификации международных договоров, назначения и перемещения министров, послов, директоров департаментов, советников посольств, военных атташе. Он же утверждал инструкции российским послам и посланникам. Царь, таким образом, держал в своих руках все нити повседневного руководства внешними сношениями.
Формальным заслоном практически неограниченным полномочиям российского императора в области внешней политики являлась так называемая скрепа — обязательная подпись министра или другого указанного в законе лица под законами или высочайшими указами, в том числе под международными договорами России и другими важнейшими внешнеполитическими документами. Однако такого рода министерский контроль был достаточно условным, поскольку для вступления в силу международного акта достаточно было подписи любого министра, не обязательно министра иностранных дел.
Проект очередной реформы системы Министерства иностранных дел был поставлен на повестку дня в 1910 г. тогдашним министром иностранных дел А.П.Извольским. Им предусматривалась комплексная модернизация аппарата министерства: создание в нем единого политического отдела, бюро печати, правового отдела, информационной службы; внедрение системы обязательной ротации чиновников центрального аппарата, дипломатической и консульской служб; выравнивание условий прохождения службы и оплаты труда служащих в министерской и заграничной системах. В практику была введена систематическая рассылка копий основных дипломатических документов практически во все заграничные представительства России. Докладывались они также председателю Совета министров и отдельным министрам.
Министерство иностранных дел стало главным источником внешнеполитической информации для большинства российских газет. Редакторы иностранных отделов центральной прессы периодически получали от него необходимые инструкции и рекомендации, своими публикациями формировали нужное общественное мнение, обеспечивали поддержку народом важнейших российских внешнеполитических акций. Практика регулярных встреч заведующего Бюро печати МИД с руководителями политических партий и крупнейших газет оказывала определенное влияние на выработку внешнеполитических платформ.
Серьезным нововведением стал усложненный конкурсный экзамен для поступления на дипломатическую службу. Экзамен проводился совещанием, в которое входили все директора департаментов и начальники отделов МИД, вопрос о приеме кандидата решался коллегиально. Принятые на работу чиновники приносили присягу. Целый ряд дополнительных правил — возраст не старше 27 лет1, обязательное высшее образование, преимущество для выпускников юридических учебных заведений и лицеев, непременное знание немецкого и английского, не говоря уже о французском языке2 — превратили экзамен в солидный фильтр кадрового отбора, способствовали укреплению ведомства профессионально подготовленными специалистами, людьми высокой квалификации и нравственности.
Первая мировая война изменила характер деятельности Министерства иностранных дел. Его главной задачей стало обеспечение внешнеполитической обстановки, благоприятной для успешного ведения войны, а также подготовка условий будущего мирного договора. Ставка Верховного главнокомандующего стала новым центром, управляющим государственным механизмом. При Ставке была образована Дипломатическая канцелярия, в задачу которой входило осведомление Верховного главнокомандующего по всем вопросам внешней политики, а также поддержание постоянной связи между главковерхом и министром иностранных дел.
Война вынудила руководство МИД непосредственно участвовать в принятии не только внешнеполитических, но и внутриполитических решений. Начатая в июне 1914 г. очередная перестройка центрального аппарата министерства на основе нового закона «Об учреждении МИД» пришлась на военные годы.
Особое внимание в новом законе было уделено следующим задачам Министерства иностранных дел:
— защита русских экономических интересов за рубежом;
— развитие торгово-промышленных сношений России;
— укрепление русского влияния на почве церковных интересов;
— всестороннее наблюдение за явлениями политической и общественной жизни в иностранных государствах.
Соответствующим образом менялась и структура министерства. Центральный аппарат МИДа был поделен на два самостоятельных подразделения, возглавляемых товарищами министра. Главной задачей реформы явилось создание большого Политического отдела для координации действий в выработке, принятии и осуществлении внешнеполитических решений. В него вошло более половины всех сотрудников центрального аппарата. Модернизации подлежала Юрисконсультская часть и Отдел печати.
Позже в 1915 г. был создан Осведомительный (информационный) отдел, преобразованный через год в Отдел печати и осведомления. Война вынудила создать ряд новых отделов: отдел по делам военнопленных; справочный отдел о русских подданных, оставшихся за границей и в особенности в неприятельских странах; отдел денежных переводов, долженствовавший оказывать помощь людям, оставшимся вне России. Была проведена также унификация должностей центральной и зарубежной службы.
Эти и некоторые другие новации позволили придать аппарату большую гибкость, закрепить приоритет политических отделов, четко разграничить полномочия отдельных подразделений, свести до минимума параллелизм в их работе, повысить эффективность дипломатической службы и дипломатии России в целом. Что в свою очередь позволило не увеличивая численность аппарата, обеспечить существенное увеличение объемов выполняемых работ1.
Февральская революция 1917 г. создала новую систему власти. Высшим законодательным органом после отречения царя и до созыва Учредительного собрания стало Временное правительство, образованное Временным комитетом Государственной думы. Временное правительство, пользовавшееся поддержкой большинства царских дипломатов, практически сохранило сложившуюся к тому времени структуру и личный состав МИД.
Позже по инициативе сотрудников МИД было учреждено Общество служащих МИД, которое должно было войти в федеративную связь с чиновничьими союзами и делегировать в Государственную думу своих представителей. Во главе Общества стоял Исполком. Наряду с младшими служащими в Исполком вошли и некоторые высшие чины министерства. Устав ограничивал полномочия Общества и ставил задачи улучшения материально-финансовых и организационно-технических условий прохождения службы. Тем не менее, объективно Общество играло более существенную роль, некоторые члены Исполкома стремились, и небезуспешно, управлять ведомством. В конечном итоге Исполком превратился в своего рода «министерство в министерстве» и оказывал немалое влияние и на решение задач дипломатического характера.
Исполком действовал до 27 октября 1917 г. Преобразовавшись в стачечный комитет, он вместе с другими чиновничьими организациями, вступившими в прямую борьбу с большевиками, отказался от сотрудничества с новым политическим режимом. Тем самым российская дипломатическая служба вошла в принципиально новый этап своего развития.
Из всего вышеизложенного следует, что происходившее на протяжении веков, порой в весьма драматических обстоятельствах, становление и развитие российской дипломатической службы условно можно разделить на несколько этапов:
1. Становление в XVI в. профессиональной дипломатической службы России (Посольский приказ) свидетельствует о превращении ее в самостоятельную отрасль государственного управления. Причем этот процесс по времени в основном совпадает с аналогичными процессами развития дипслужбы в европейских странах. Особенности российской дипломатической службы этого периода объясняются характерными чертами ее государственного устройства, прежде всего «симфонией» властей.
2. Реформы Петра I коренным образом изменили государственное устройство России. Это повлекло за собой включение российской дипломатии в общеевропейскую дипломатическую систему. Дипломатия Российской империи по праву встала в ряд наиболее высокопрофессиональных и искусных дипломатий мира. Накопленный в те годы опыт отечественной дипломатической службы имеет и сегодня непреходящее значение.
3. В конце XIX — начале XX в. несоответствие системы государственного управления происходящим в стране и на международной арене переменам вызвали серьезные симптомы системного кризиса. Крушение монархии обусловило дальнейшее реформирование дипломатической службы в республиканском духе. Революция 1917 г. открыла качественно новый этап в развитии российской дипломатии и дипломатической службы.
Контрольные вопросы
Когда в России появилась профессиональная дипломатическая служба и кого можно называть профессиональными дипломатами?
Каким образом дипломатические реформы Петра I были связаны с реформой государственного устройства России?
Почему Посольский приказ был заменен Коллегией иностранных дел?
Что обусловило появление в России Министерства иностранных дел?
Какова должностная структура посольства периода царствования Екатерины II?
В каком плане реформы Горчакова касались проблем отбора на дипломатическую службу и воспитания дипломатических кадров?
В чем выразился кризис системы государственного управления в области внешней политики накануне февральской революции 1917 г.?
Литература
Зонова Т.В. Дипломатическая служба Италии. Исторический очерк. М., 1995.
История внешней политики России. Конец XV—XVII в. / Под ред. А.В.Игнатьева. М., 1999.
История внешней политики России. Конец XVIII в. / Под. ред. А.В.Игнатьева. М, 1998.
История внешней политики России. Конец XIX — начало XX в. / Под ред. В.А.Емеца, А.В.Игнатьева. М., 1997.
Око всей великой России / Сост. Н.М.Рогожин. Ред. Е.В.Чистяков. М., 1989.
Похлебкин В.В. Внешняя политика Руси, России и СССР. М., 1995.
Российская дипломатия: История и современность. Материалы научно-практической конференции, посвященной 450-летию создания Посольского приказа. М., 2001.
8. Селянинов О.П. Тетради по дипломатической службе государств. История и современность. М., 1998.
|
