1. Министерство иностранных дел Российской Федерации,
его статус и задачи
Министерство иностранных дел Российской Федерации — МИД России является центральным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. Министерство образовано в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 112, 114), подведомственно Президенту Российской Федерации, в своей повседневной деятельности руководствуется нормами и требованиями Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов и распоряжений Президента страны, Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации 14 марта 1995 г. № 271 (с последующими дополнениями и изменениями от 5 марта и 31 мая 2000 г.)2, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации.
В систему МИД России входят Центральный аппарат, российские дипломатические представительства и консульские учреждения за рубежом, представительства Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях3, представительства Министерства в субъектах Российской Федерации, а также и подведомственные предприятия, учреждения и организации, созданные для обеспечения деятельности министерства4. К таким учреждениям относятся и учебные заведения: Дипломатическая Академия, дающая специальное дипломатическое образование на базе уже имеющегося высшего образования (при Академии функционируют курсы повышения квалификации кадровых работников центрального аппарата, а также загранучреждений), Московский государственный институт международных отношений — МГИМО (Университет), готовящий специалистов-международников, в области международных политических и экономических отношений, юриспруденции, политологии, менеджмента и делового администрирования, журналистики.
Министерство обладает статусом юридического лица, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, соответствующие печати и штампы, счета в учреждениях банков Российской Федерации, в том числе в иностранной валюте. Финансирование осуществляется из средств федерального бюджета и частично из внебюджетных средств.
В соответствии с целями и задачами выстраивается структура министерства:
A. Руководящий состав:
Министр — член правительства Российской Федерации;
Первый заместитель министра;
Заместители министра — 8 человек (их число может меняться). Все они назначаются Президентом Российской Федерации;
Коллегия министерства в составе министра — председателя коллегии, его заместителей по должности, а также утверждаемых в качестве членов других руководящих работников, ученых и специалистов системы министерства. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы деятельности министерства и принимает соответствующие решения. Принимаются они простым большинством голосов в форме постановлений и проводятся в жизнь, как правило, приказами министра;
Генеральный секретарь. Занимает высшую государственную должность федеральной государственной службы Российской Федерации, курирует деятельность секретариатов министра и его заместителей. Под его руководством работает группа оперативной информации, отдел документации, контроля, инспекции, группа советников министра, а также персонал, занимающийся информацией загранучреждений, письмами и личными обращениями.
Б. Территориальные департаменты, на которые возложена работа по вопросам отношений России с другими государствами и международными организациями.
B. Департаменты и управления функционального характера.
Г. Департаменты, управления, отделы и другие подразделения административно-хозяйственного характера.
Д. Вспомогательные подразделения, обеспечивающие необходимые условия функционирования центрального аппарата МИДа и подведомственных ему учреждений и организаций, а также загранпредставительств.
Основные задачи Министерства иностранных дел России:
разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и представление соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;
реализация внешнеполитического курса Российской Федерации;
координация международных связей субъектов Российской Федерации;
обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов Российской Федерации на международной арене;
защита прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом;
обеспечение дипломатических и консульских отношений Российской Федерации с иностранными государствами, сношений с международными организациями;
координация деятельности и контроль за работой других федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения проведения единой политической линии Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.
Задачи определяют функции Министерства, к числу основных из них относятся:
разработка проектов международных договоров Российской Федерации. Подготовка предложений о заключении, выполнении, прекращении и приостановлении действий таких договоров. Обеспечение функционирования единой государственной системы регистрации международных договоров России и постоянного хранения их подлинников (заверенных копий, официальных переводов);
ведение переговоров с иностранными государствами и международными организациями. Участие в расширении торгово-экономических и финансовых связей, научно-технических, культурных и других обменов Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями;
реализация дипломатическими средствами усилий Российской Федерации по обеспечению международного мира, глобальной и региональной безопасности с учетом ответственности России как постоянного члена Совета Безопасности ООН, участника общеевропейского процесса и других региональных механизмов. Обеспечение участия России в деятельности ООН, Содружества Независимых Государств и других международных организаций, конференций и форумов. Содействие повышению роли Российской Федерации как члена мирового сообщества в решении глобальных и региональных проблем;
участие в разработке политики и конкретных мероприятий по обороне и безопасности Российской Федерации, осуществлению конверсии ее оборонной промышленности;
участие в подготовке предложений о приведении российского законодательства в соответствие с международными обязательствами Российской Федерации;
участие в разработке основных направлений государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом; подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области отношений с соотечественниками за рубежом, а также внешнеполитическому и международно-правовому обеспечению защиты их прав и законных интересов; координация международной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в отношении соотечественников за рубежом; обеспечение функционирования соответствующей Правительственной комиссии1.
организация на территории Российской Федерации и за рубежом консульской работы. Содействие развитию связей и контактов с проживающими за рубежом соотечественниками. Осуществление своей компетенции в вопросах гражданства;
содействие осуществлению межпарламентских и других связей Федерального Собрания;
содействие распространению за рубежом информации о внешней и внутренней политике Российской Федерации, социально-экономической, культурной и духовной жизни страны;
информирование загранпредставительств по вопросам внешней и внутренней политики Российской Федерации;
осуществление кадрового обеспечения центрального аппарата, загранпредставительств, представительств министерства и подведомственных ему организаций на территории Российской Федерации; подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров дипломатической службы;
содействие функционированию иностранных дипломатических и консульских представительств на территории Российской Федерации и осуществление в пределах своей компетенции контроля за деятельностью обслуживающих их предприятий, учреждений и организаций.
Как видим, одной из важнейших задач Министерства иностранных дел является разработка и представление Президенту Российской Федерации и в Правительство страны обобщенной информации, а также предложении по вопросам отношений России с иностранными государствами и международными организациями, заключения, продления, приостановки или прекращения ее международных договоров.
С целью должного научного обоснования такого рода предложений министру предоставлено право образовывать научно-консультативные, методические и экспертные советы. Состав таких советов и положения о них утверждаются Министром иностранных дел.
Одной из основных функций МИД России является взаимодействие с органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органами местного самоуправления и общественными объединениями. Ее цель: обеспечение проведения единой скоординированной внешнеполитической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.
Для реализации указанной функции Президентом Российской Федерации 12 марта 1996 г. был издан специальный Указ «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации о проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации»1. В соответствии с ним МИД России призван способствовать согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие указанных органов, а также их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики в выполнении международных обязательств Российской Федерации.
Указом предусматривается, что с официальными заявлениями и инициативами по вопросам внешней политики, корме Президента и Председателя правительства Российской Федерации, может выступать только Министр иностранных дел, а другие лица — только по соответствующему поручению. При этом представители федеральных органов исполнительной власти могут выступать с заявлениями, затрагивающими отдельные внешнеполитические вопросы, но только по позициям, согласованным с Министерством иностранных дел Российской Федерации.
На МИД России возложен оперативный и стратегический контроль за выполнением международных обязательств со стороны федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации. В свою очередь, федеральным органам исполнительной власти и субъектов Российской Федерации предписано информировать МИД России об осуществляемой ими международной деятельности, в том числе обо всех официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренностях.
Более того, упомянутым Указом Президента установлено, что предложения, затрагивающие интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении международных договоров Российской Федерации, включая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке должны согласовываться с МИД России. При этом Администрации Президента и Правительству предписано не принимать документы, не согласованные с МИД России, к рассмотрению.
В развитие упомянутого выше Указа о координирующей роли МИД России Президентом Российской Федерации были изданы Указ «Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом» (14 июня 1997 г.) и федеральный закон Российской Федерации «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (2 декабря 1998 г.). Согласно этому закону субъекты Российской Федерации в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей наделены правом открывать свои представительства за пределами Российской Федерации и представительства субъектов иностранных федеративных государств на своей территории только по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации (ст. 10, п. 1, 2). В обязанность же Министерства иностранных дел вменено обеспечение координации и контроль за работой представителей и представительств федеральных органов исполнительной власти и российских государственных учреждений за рубежом.
Таким образом, в настоящее время все государственные ведомства и учреждения, различные организации и предприятия обязаны все свои соглашения, сделки, программы с иностранными контрагентами согласовывать с МИД России. Например, Министерство экономического развития и торговли проекты программ и конвенций (по торговле, таможенному контролю и др.) согласовывает с правовым департаментом и департаментом экономических связей, Министерство культуры — с департаментом по культурным связям и делам ЮНЕСКО, департаментом СНГ, а в необходимых случаях — с соответствующими территориальными департаментами. Аналогично действуют другие министерства и ведомства. Что касается субъектов Федерации, то во многих из них открыты представительства МИД России1.
К числу их основных задач относится:
обеспечение взаимодействия министерства с органами исполнительной власти субъектов Федерации, входящих в регион деятельности представительства;
оказание содействия субъектам Федерации в обеспечении выполнения международных договоров, участником которых является Россия, а также в осуществлении их полномочий в области международных и внешнеэкономических связей при соблюдении норм международного права;
помощь в развитии торговых, экономических, культурных и иных связей субъектов Федерации с зарубежными партнерами;
ведение информационно-справочной работы;
выполнение функций, относящихся к консульской службе;
взаимодействие с иностранными консульскими учреждениями, расположенными в регионе деятельности представительства.
В целях той же координации Департаментом МИД России по связям с субъектами Федерации собирается два раза в году Консультативный Совет. Как правило, заседания проводят в расширенном составе с участием всех заинтересованных представителей с мест. Совет издает свой информационный бюллетень, содержащий необходимые сведения для использования их в работе. В свою очередь, Департамент консульской службы ежегодно проводит совещание по вопросам, входящим в его компетенцию. Таким образом, связи МИД России с субъектами Российской Федерации осуществляются регулярно, причем как по горизонтали, так и по вертикали.
К числу важнейших прав МИД России в соответствии с Положением о нем относятся:
получение от органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной подчиненности, документов, справочных и иных материалов, необходимых для решения вопросов, входящих в компетенцию министерства, а также передача информации им в установленном порядке;
осуществление контроля за соответствием законодательству России и международно-правовым нормам ее международных договоров;
внесение на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации предложений о разработке проектов законодательных актов по вопросам внешней политики и дипломатической службы;
принятие в пределах своей компетенции решений нормативного характера, обязательных для исполнения другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых норм и ведомственной подчиненности, при осуществлении ими международных контактов.
Персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и осуществление им своих функций несет Министр иностранных дел Российской Федерации, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации.
Помимо своих прямых обязанностей по руководству возглавляемого им ведомства и входящих в его систему российских загранпредставительств и подведомственных организаций, Министр, занимая государственную должность категории «А», выполняет ряд специальных политических функций. По поручению Президента Российской Федерации и Правительства страны он представляет Россию на двусторонних и многосторонних переговорах, подписывает заключаемые ею договоры. Он представляет также Министерство во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органами государственной власти иностранных государств, а также с международными организациями. Министру предоставлено право вносить в установленном порядке предложения о назначении или об отзыве послов Российской Федерации в иностранных государствах и ее представителей при международных (межгосударственных и межправительственных) организациях, о назначении или освобождении глав государственных и правительственных делегаций. В пределах своей компетенции он назначает на должности или освобождает от должности руководящих работников центрального аппарата министерства и загранпредставительств, а также других работников системы министерства.
Ему предоставлено право присваивать дипломатические ранги от атташе до советника 1-го класса включительно, представлять Президенту Российской Федерации ходатайства о присвоении высших дипломатических рангов Чрезвычайных и Полномочных Посланников 1-го и 2-го классов и Чрезвычайного и Полномочного Посла. Министр вправе представлять Президенту Российской Федерации в установленном порядке к награждению правительственными наградами и присвоению почетных званий особо отличившихся работников. Он осуществляет права и выполняет другие обязанности, вытекающие из Положения о МИД Российской Федерации и ее законодательства.
В распоряжении Министра имеется группа послов по особым поручениям. Они занимают государственные должности категории «А» и как сам министр в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» не являются государственными служащими. Они исполняют не административно-управленческие или информационно-аналитические, а политические функции.
Министр иностранных дел Российской Федерации имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Российской Федерации, и распределяет обязанности между ними. Каждый из заместителей министра руководит группой департаментов, управлений и иных подразделений министерства.
Структура Министерства иностранных дел, помимо его руководства и упомянутых звеньев, включает также департаменты, управления, самостоятельные отделы и группы1. Именно эти подразделения являются главными элементами организационно-должностной структуры центрального аппарата МИД.
К числу департаментов, занимающихся отношениями Российской Федерации с другими государствами, относятся территориальные департаменты по регионам, которые в свою очередь подразделяются на отделы, занимающиеся отношениями с конкретными странами. Государства Европы, например, делятся на четыре региона, и отношениями с входящими в них странами соответственно занимаются четыре европейских департамента (ЕД). Отношениями с государствами Азии также занимаются четыре департамента (ДА), причем один из них обеспечивает международные отношения России с Австралией, Новой Зеландией и странами Океании (они входят в компетенцию соответствующих отделов департамента, где работают дипломаты, специализирующиеся по этим странам). Соответственно, имеются Департамент Африки (ДАФ) и Департамент Ближнего Востока и Северной Африки (ДБВСА). Отношениями со странами американских континентов занимаются Департамент Северной Америки (ДСА) и Департамент Латинской Америки (ЛАД).
Особую группу составляют департаменты, занимающиеся отношениями со странами ближнего зарубежья. К ним принадлежат четыре департамента. Три из них занимаются отношениями с этими странами по регионам, а один — вопросами сотрудничества России со странами СНГ в целом. Отделы последнего курируют такие вопросы, как связи с уставными органами СНГ, внешнеполитическое сотрудничество, экономика и право, культура, наука, образование, спорт, охрана границ и правопорядка, таможенный союз, миротворчество и урегулирование конфликтов, информационно-аналитические вопросы.
Таким же образом формируются и функциональные подразделения министерства. Все они, за исключением некоторых управлений и самостоятельных отделов и групп, также именуются департаментами. Среди них правовой (ДП), государственного протокола (ДГП), информации и печати (ДИП), экономического сотрудничества (ДЭС), международных организаций (ДМО), общеевропейского сотрудничества (ДОС), безопасности и разоружения (ДБР), Управление по вопросам новых вызовов и угроз (УНВ), Управление общеазиатских проблем (УАП), Департамент по делам соотечественников и правам человека (ДСПЧ), культурных связей и дел ЮНЕСКО (ДКСЮ), консульской службы (ДКС), кадров (ДК), внешнеполитического планирования (ДВП) и некоторые другие. Имеются в виду департаменты и управления, относящиеся к обслуживанию министерства в целом: Управление делами (УД), Валютно-финансовый департамент (ВФД), Юридическое управление (ЮрУ), Главное производственное коммерческое управление по обслуживанию дипкорпуса в Москве. Специальное место в этой схеме занимают Историко-документальный департамент (ИДЦ), в котором сосредоточен архив министерства.
В рамках сложившихся структурных подразделений и на соответствующих государственных должностях организуется прохождение дипломатической службы в центральном аппарате МИДа. Эти должности могут быть названы должностями дипломатической службы, которые и определяют социально-политический, правовой, властно-управленческий статус дипломатического служащего, содержание, полномочия, пределы его реального участия в реализации внешнеполитических функций своего ведомства. Поэтому дипломатическую должность без какого-либо преувеличения можно считать первичным, базовым организационно-структурным элементом дипломатической службы. Должность определяет место служащего в общей системе дипломатической службы, концентрирует в себе права, обязанности и ответственность работника, пределы его компетенции.
Дипломатические должности в центральном аппарате МИД, как и в дипломатических, консульских и загранпредставительствах, начинаются с референтов. Однако принято считать, что подлинно (по статусу и содержанию работы) дипломатическая должность начинается с должности атташе, поскольку она соответствует первому дипломатическому рангу — атташе. Далее идут должности третьего секретаря, второго секретаря и первого секретаря, советника, старшего советника и главного советника. На должность начальника отдела департамента, как административную, может претендовать дипломатический работник, имеющий опыт советника и выше. Должность заместителя директора департамента может занимать дипломат, как правило, имеющий опыт не ниже главного советника.
В назначении на должность может иметь значение ранг дипломатического работника, так или иначе свидетельствующий о его зрелости. Дипломатический ранг — особое звание, которое присваивается в соответствии с занимаемой государственной должностью в Министерстве иностранных дел, дипломатических представительствах и консульских учреждениях. Эти ранги были установлены еще в 1943 г. и сохранились практически неизменными до сих пор. Это ранги атташе, третьего секретаря, второго секретаря II класса и второго секретаря I класса, первого секретаря двух классов и советника также двух классов, — все они присваиваются приказом Министра иностранных дел. Высшие ранги Чрезвычайных и Полномочных Посланников I и II классов и ранг Чрезвычайного и Полномочного посла — присваиваются Президентом Российской Федерации1.
Обычно ранг совпадает по наименованию с должностью, но деление их на классы позволяет назначать на дипломатическую должность либо более высокую, либо на должность ниже. Так, например, первый секретарь I класса может быть назначен, как исключение, на должность советника, а II класса — на должность второго секретаря. Это несоответствие зависит от штатного расписания. Такое положение обычно существует не долго и при первой возможности «пострадавший» получает повышение в должности, а занимавший более высокую должность — повышение в ранге.
Что касается такой должности, как директор департамента, то, как правило, на нее назначаются дипломаты, имеющие высшие ранги.
Оперативная работа центрального аппарата МИД России
Строгие формулировки документов, определяющие статус, функции и структуру Министерства иностранных дел РФ, объективно не могут дать исчерпывающей картины повседневной практической деятельности этого ведомства. Никакая, даже самая совершенная схема не в состоянии предусмотреть действия, вытекающие из информации, поступающей из-за рубежа и от внутригосударственных ведомств, не может учесть характер и особенности инициативных предложений, которые поступают в Центр; не может предугадать результаты многочисленных встреч и бесед, которые изо дня в день приходится проводить министру и другим сотрудникам МИД с представителями иностранных держав. Объем этой работы немал и требует не только времени, но и огромной затраты энергии, не говоря уже о большой ответственности за каждое сказанное слово, за каждый предпринятый шаг.
Работа подразделений центрального аппарата: департаментов, управлений отделов регламентируется Положениями о каждом из них, утверждаемыми министром. В указанных документах определены основные задачи и функции этих подразделений, пределы рабочего времени, основные права и обязанности их работников.
Рабочий день в министерстве, причем как на высших руководящих должностях, так и в подразделениях начинается в 9 часов 00 минут с разбора накопившихся документов. Это переписка министерства с ведомствами и почта, поступившая из загранучреждений, нотная переписка с иностранными представительствами и письма различных организаций, решения, запросы, ответы и много другое. Но помимо документационного потока, для министерства главными являются вопросы, которые реально определяют действенность того или иного подразделения МИД в соответствии с его статусом и функциональной спецификой.
В территориальных департаментах это вопросы, которые касаются дипломатических отношений cо странами, входящими в их компетенцию. В департаментах функциональных, например, правовом, это может быть работа над текстом, правовая и лингвистическая экспертиза проекта договора, который со временем станет предметом обсуждения между его эвентуальными участниками.
Но каковы бы ни были эти вопросы, их решение всегда опирается на необходимые информационно-аналитические материалы. Поэтому сбор и накопление служебной информации составляют одну из важнейших сторон деятельности сотрудника дипломатического ведомства. Умение извлечь необходимую информацию из источников, анализировать ее, обобщить все, что удалось добыть и использовать в своей работе, определяет одно из важнейших деловых качеств дипломатического служащего и каждого дипломата.
Это умение приходит не сразу. Оно приобретается с опытом. Именно поэтому молодым специалистам начинают прививать такой опыт с малого: с ежедневного или тематического обзора прессы, составления характеристики иностранного политического деятеля, написания краткой информации о том или ином событии. Только со временем поручают написание аналитической справки с соответствующими выводами и предложениями. Так постепенно формируется дипломатический работник.
Работа дипломатического сотрудника сегодня немыслима без использования новой техники, в частности, компьютера. Пользование компьютером, во-первых, позволяет занести в его память накапливаемую информацию извне, а также материалы, которые готовит сам сотрудник: справки, характеристики политических деятелей, анализы тех или иных документов, словом все, что ранее составляло содержание многочисленных тематических досье, иногда насчитывавших не один десяток страниц. Компьютер позволяет значительно сократить их. Во-вторых, подключение компьютера к системе Интернет позволяет быстро получить практически любую информацию: данные о тех или иных международных организациях, их уставах, структурах, характеристики отдельных стран, сведения о персоналиях и т.п. Все это в значительной мере освобождает сотрудника от необходимости искать интересующие его сведения по другим источникам, позволяет более рационально использовать рабочее время.
Именно поэтому работе с компьютерной техникой в МИД России сейчас уделяется особое внимание. Дипломатические служащие и обслуживающий персонал имеют возможность получить необходимые навыки работы с техникой в специальном Учебно-консультационном Центре при департаменте информационного обеспечения министерства.
Информационной работой в МИД в той или иной мере занимаются все оперативные подразделения, как территориальные, так и функциональные. Основу же оперативной деятельности дипломатического состава определяет назначение того или иного департамента, задачи, которые перед ним ставятся. Подробно задачи и функции каждого департамента определяются соответствующими положениями, которые утверждаются Министром.
Возьмем территориальные департаменты. Их деятельность регулируется соответствующими положениями, в соответствии с которыми основными для них являются следующие виды работ:
сбор, анализ и обобщение официальной документации и информационных материалов по всему комплексу отношений со странами, входящими в ведение департамента. Материалы по этим вопросам распределяются по тематическим досье и в памяти компьютера, образуя, таким образом, непрерывно пополняющийся банк данных, используемых в оперативной работе департамента;
выполнение заданий, предусмотренных планом работы департамента: написание справочно-аналитических материалов по отдельным направлениям отношений со странами, входящими в ведение департамента; разработка предложений, направляемых руководству МИД по вопросам, возникающим в практике этих отношений; разработка мер по расширению сотрудничества с указанными странами;
выполнение отдельных поручений руководства МИД. Примером может быть подготовка материалов для предстоящих международных встреч и совещаний, разработка позиции российской делегации по отдельным вопросам повестки дня, составление текстов заявлений и коммюнике и др.;
осуществление дипломатической переписки с аккредитованными дипломатическими представительствами стран, находящихся в ведении департамента, установление необходимых личных контактов с работниками этих представительств на соответствующих уровнях;
подготовка заключений на документы, поступившие из российских посольств, запросов и ответов на запросы, направляемых дипломатической почтой.
В своей основной части работа указанных департаментов сосредоточена на вопросах, касающихся отношений с находящимися в его ведении странами. Эта работа включает поддержание контактов с их дипломатическими представительствами в Москве как в форме личных встреч с членами персонала посольств и бесед с ними, так и путем дипломатической переписки. Встречи и беседы большей частью происходят в связи с необходимостью выяснения тех или иных вопросов, выполнения поручений своего министерства.
Встречи проходят на разных уровнях. Если просьба о встрече исходит от посла аккредитованной страны, то обычно он принимается министром или его заместителем, а в отдельных случаях — директором департамента. В других случаях такие встречи и беседы в зависимости от характера вопроса могут происходить на уровне начальника отдела департамента, а со стороны посольства — его советника или первого секретаря. На более низком уровне такого рода встречи и беседы, как правило, не проводятся.
Во всех случаях содержание бесед фиксируется в специальной записи. Совокупность такого рода записей составляет дневник дипломатического служащего. В дневнике помимо записи содержания беседы, вопросов и ответов ее участников, указывается, кто присутствовал на встрече из числа сотрудников МИД и сопровождавших лиц. Запись беседы подписывается и рассылается по тем адресам, к которым могут относиться затронутые вопросы.
Что касается переписки с иностранными посольствами, то она ведется путем обмена нотами (преимущественно вербальными и очень редко личными), памятными записками и письмами. В отдельных случаях с нотой может быть направлен меморандум. Форма личных писем употребляется редко и, как правило, они касаются отношений между адресатом и адресантом (выражения благодарности, поздравления, соболезнования и т.п.).
Между МИД и посольством могут выполняться и некоторые совместные виды работ, например, при подготовке визита высокого государственного деятеля (прорабатывается программа визита, согласовываются тексты заключительных документов и т.п.). В таких случаях к работе как правило привлекаются и сотрудники других департаментов, прежде всего для проработки вопросов, которые входят в их компетенцию. В составлении программы визита могут принимать участие представители Департамента государственного протокола, особенно если намечаемый визит и переговоры будут проходить на высоком или высшем государственном уровне. В таких случаях всю церемониальную часть программы департамент примет исключительно на себя.
Работа территориального департамента, связанная с деятельностью российского посольства за рубежом, в основном выполняется с помощью переписки. Всякого рода запросы и ответы на них, поручения и т.п. направляются либо телеграфно (шифром), либо почтой с дипкурьерами. С дипкурьерской связью направляются в посольство более объемные материалы: проекты договоров, тексты документов, аналитическая информация, а также наиболее важная информация, поступающая из других источников, в том числе российских посольств и консульских учреждений в других странах.
В свою очередь департамент получает от посольств информацию по странам их пребывания. Она поступает в форме ежедневных шифротелеграмм, а также присылаемых дипломатической почтой других документов: справок, политических писем, записей бесед, годовых отчетов и т.п. Эта информация также тщательно анализируется, и свои замечания и рекомендации департамент направляет посольствам.
От посольств могут поступать также различного рода инициативные предложения: о реакции на те или иные события в стране пребывания, о мерах по развитию отношений с этой страной в политическом, экономическом, научном или культурном плане, об обмене визитами государственных деятелей, о консультативных встречах по линии министерств иностранных дел и т.п. Все эти предложения тщательно рассматриваются, докладываются руководству МИД с соответствующим заключением департамента относительно целесообразности их реализации.
Примерно в том же плане строится работа департаментов, в функции которых входят отношения России с международными организациями. К таким департаментам относятся Департамент международных организаций (ДМО), Департамент культурных связей и дел ЮНЕСКО (ДКСЮ), Департамент общеевропейского сотрудничества (ДОС)1. Своими особенностями отличается деятельность Департаментов консульской службы (ДКС), информации и печати (ДИП), внешнеполитического планирования (ДВП), безопасности и разоружения (ДБВП), государственного протокола (ГП).
Работа перечисленных департаментов сопряжена с деятельностью международных организаций, в которых так или иначе принимает участие Российская Федерация. В зависимости от занимаемой должности работники этих департаментов принимают участие в аналитической работе, готовят предложения к очередным сессиям их органов (например, сессиям Генассамблеи ООН или заседаниям Совета Безопасности), участвуют в разработке позиций российских делегаций, в оперативной переписке с постоянными представительствами России.
Что касается других функциональных департаментов, то их деятельность определяется характером вопросов, которые они призваны решать. Особая роль Правового департамента2, в функции которого входят вопросы международно-правовой сферы, это, в первую очередь, подготовка проектов международных договоров и документов к международным встречам и конференциям, проведение консультаций по вопросам, регулируемым международным правом. В перечень задач Департамента входит также наблюдение за выполнением уже заключенных договоров. Ему может принадлежать инициатива в прекращении или приостановлении действий ранее заключенных договоров и соглашений.
Департамент консульской службы1 — важнейшее функциональное структурное подразделение МИДа России. Он координирует и направляет деятельность консульских загранучреждений (генконсульств, консульств, вице-консульств), консульских отделов посольств, а также представительств МИД на территории Российской Федерации, консульских постов в международных аэропортах, пограничных контрольно-пропускных пунктах. Консульская работа весьма многопланова, но ее характер в Центре во многом отличается от характера на периферии, в консульских загранучреждениях, которые работают под контролем департамента и посольств. Здесь нет необходимости регистрации актов гражданского состояния: браков, рождения и смерти, как это делается в консульских учреждениях за рубежом. Зато визовой практики более чем достаточно. Ее приходится выполнять не только в Москве, но и в представительствах МИД на территории субъектов Федерации и в таможенных пунктах.
Одно из ведущих мест в системе МИД занимает Департамент информации и печати. На департамент возложены обязанности по проведению брифингов и пресс-конференций, организации работы пресс-центра. Департамент занимается аналитической деятельностью, им обеспечивается обслуживание всех государственных визитов.
Широкий круг вопросов охватывает деятельность Департамента по делам соотечественников и правам человека (ДСПЧ). В функции его отделов входит работа по таким направлениями, как многостороннее сотрудничество по правам человека; двустороннее сотрудничество России по этим вопросам с другими государствами; защита соотечественников и прав человека в странах СНГ и Балтии; решение проблем беженцев и эмигрантов.
Важный вид организационно-аналитической работы выполняет Департамент внешнеполитического планирования (ДВП). В департаменте изучаются закономерности, тенденции и особенности развития современных международных отношений, что позволяет МИДу находить более эффективные подходы к решению важнейших международных проблем. Департамент изучает внешнеполитические программы иностранных государств, анализирует состояние общественного мнения, поддерживает связи с научно-аналитическими центрами.
Особое положение в структуре МИД России занимает Департамент государственного протокола, на который возложено соблюдение церемониала встреч и проводов государственных деятелей, делегаций, аккредитуемых послов иностранных государств, процедур подписания договорных документов, проведение дипломатических приемов и т.п.
В структуру Министерства иностранных дел Российской Федерации входит также Департамент безопасности (ДБ), функции которого заключаются в обеспечении физической, инженерно-технической и информационной безопасности центрального аппарата МИД России, его представительств в субъектах федерации, загранпредставительств и российских граждан.
Специальные функции выполняет Департамент по связям с парламентом России и общественными организациями (ДСПО), призванный поддерживать рабочие контакты по возникающим вопросам со всеми структурами Государственной Думы и Совета Федерации, а также региональными государственными органами власти, с общественно-политическими организациями.
Непосредственно руководят деятельностью департаментов их директора. Они несут персональную ответственность за качественное выполнение поставленных перед департаментами задач и функций. Директора ответственны за подбор, подготовку, расстановку и использование кадров, распределяют обязанности среди своих заместителей, заведующих отделами и других сотрудников, утверждают положения об отделах, должностные инструкции, вносят предложения по совершенствованию структуры департамента. Директора департаментов принимают участие в заседаниях Коллегии МИД России и других совещаниях, созываемых руководством министерства для обсуждения вопросов, касающихся деятельности департамента.
Анализ деятельности центральных органов внешнеполитической деятельности российского государства свидетельствует, что развитие России после 1991 г. как самостоятельного и независимого государства привело к необходимости приспособления ее государственных органов к новым международным условиям. Это коснулось и Министерства иностранных дел России, которое ранее существовало практически номинально. Эту задачу удалось решить путем реорганизации доставшегося в наследство вместе со зданием аппарата МИД СССР. На первых порах эта работа свелась к структурным изменениям аппарата прежнего союзного министерства, а также к разработке новых положений о всех подразделениях системы Министерства иностранных дел Российской Федерации: ее центрального аппарата, загранпредставительств и их руководителей. Ныне специальными положениями определяются как структура этих подразделений, так и их правовой статус, компетенция, задачи и функции. Разработаны также положения, регламентирующие работу внутренних подразделений центрального аппарата министерства. В частности, большинство существовавших ранее территориальных и функциональных управлений и отделов получили статус департаментов, а существовавшие в них референтуры были преобразованы в отделы. Эти меры были призваны повысить авторитет как самого Министерства иностранных дел, так и его подразделений.
Практическая деятельность Министерства иностранных дел Российской Федерации за короткий период своего существования показала, что нынешнее российское внешнеполитическое ведомство России в полной мере отвечает предъявляемым к нему как важнейшему ведомству исполнительной власти Российской Федерации требованиям.
Контрольные вопросы
Как распределены полномочия между федеральными органами власти России в решении внешнеполитических задач?
Правовой статус МИД России. Какими нормативно-правовыми актами он регулируется?
Основные функции МИД России?
Какими полномочиями обладает МИД России в части взаимодействия с субъектами Российской Федерации?
Как формируется коллегия МИД России? Как принимаются ее решения? Каким документом они оформляются?
Принципы формирования и структура центрального аппарата МИД России.
Формы и методы работы департамента МИД.
Литература
Конституция Российской Федерации. М., 1993.
Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г. // Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 3—11.
Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 14 марта 1995 г. № 271 // Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 1033.
О некоторых вопросах организации деятельности Министерства иностранных дел Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 27 апреля 2002 г. № 417. Выписка // Дипломатический вестник. 2002. № 6. С. 11.
Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом. Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1997 г. № 582 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 24. Ст. 2743.
О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 375 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 12. Ст. 1061.
О порядке реализации в МИД России Указа Президента Российской Федерации «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации». Приказ по МИД России от 24 июня 1996 г № 4473.
Положение о территориальном органе МИД России в субъекте Российской Федерации. Утверждено приказом по МИД России от 4 ноября 1996 г. № 9304.
Положение о Правовом департаменте Министерства иностранных дел Российской Федерации. Утверждено приказом по МИД России от 13 марта 1998 г. № 2053.
Положение о Департаменте консульской службы Министерства иностранных дел Российской Федерации. Утверждено приказом по МИД России от 14 августа 1996 г. № 6430.
Иванов И.С. Внешняя политика России и мир. Статьи и выступления. М., 2001.
Попов В.И. Современная дипломатия: Теория и практика. Курс лекций. Часть 1. Дипломатия — наука и искусство. М., 2000.
Селяншов О.П. Практика дипломатических сношений государств. М. 1999.
Фельдхем Р.Дж. Настольная книга дипломата / Пер в англ. В.Е.Улаховича. Минск, 2000.
|
