1.2. Надзор прокурора за своевременной и полной регистрацией преступлений
Федеральным законом о Прокуратуре Российской Федерации (с изменениями и дополнениями от 18 октября 1995 года) в первой его статье определяется: “Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.”12
Одной из важнейших отраслей прокурорского надзора является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Предметом надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия является установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность принимаемых этими органами решений (ст. 29 федерального закона о Прокуратуре ).
Это положение представляет для нас интерес в нескольких отношениях. Во-первых, в нем не упоминается ( как и в ст. 109 УПК РСФСР ) прямо о регистрации заявлений и сообщений о преступлениях как о предмете данной отрасли надзора. Вместе с тем, установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о преступлениях ст. 29 закона относит к предмету надзора за исполнением законов органами дознания и следствия. Означает ли это, что регистрация заявлений и сообщений о преступлениях является актом не правовым (т.е. не имеющим правовых последствий ), а, скажем, актом организационным?
Представляется все-таки, что законодатель, формулируя часть 1 ст. 109 УПК РСФСР, под выражением “прокурор, следователь, орган дознания и судья обязаны принимать заявления и сообщения о любом преступлении...” очевидно имел в виду, что понятие “принимать” включает в себя и “зарегистрировать”, ибо речь идет об официальном, регулируемом уголовно-процессуальным законом правовом акте. Официальность такого приема как процедуры детализируется подзаконными актами органами внутренних дел и прокуратуры, которые в свою очередь, основаны на положениях ст. 109 УПК РСФСР.
Во всех подзаконных актах, например, в уже неоднократно упоминавшейся ранее действующей Примерной Инструкции МВД СССР от 11/XI - 1990 г. отражается вся цепочка последовательных задач предварительной проверки, реализующихся на практике: прием, регистрация, учет и разрешение заявлений и сообщений о преступлениях.13 В этой инструкции, исходя, очевидно, из чисто практических целей, прием и регистрация разделяются.
Под приемом информации о преступлениях понимаются действия должностного лица (прокурора, следователя, органа дознания и судьи ), наделенного согласно закону соответствующими полномочиями по получению заявлений, сообщений о преступлениях.
Регистрация же - это присвоение каждому поступающему заявлению, сообщению о преступлении порядкового номера и фиксация в учетной документации кратких данных согласно установленному порядку. Практический смысл такого разделения очевиден: должностное лицо может получить заявление или сообщение о преступлении, но не зарегистрировать его вовсе или не по установленным правилам.
Если ст. 109 УПК РСФСР имеет в виду прием и неразрывно связанную с ним ( или входящую в него ) регистрацию, а также разрешение заявлений и сообщений о преступлениях, почему же тогда в ст. 29 Закона о прокуратуре говорится (как о предмете прокурорского надзора) только об “установленном порядке разрешения заявлений и сообщений о преступлениях”?
Здесь мы подошли к проблеме, непосредственно связанной с обсуждаемым вопросом. Речь идет о разграничении возбуждения уголовного дела и предварительного следствия как стадий уголовного процесса. Эта проблема, вовсе не носящая академического характера и имеющая большое практическое значение, к сожалению, до сих пор не перестала быть спорной. Как показывает следственная практика, ее нерешенность влечет за собой совершение многочисленных уголовно-процессуальных нарушений.
Еще в конце 50-х - начале 60-х годов в уголовно-процессуальной науке возникли разногласия по поводу самостоятельности стадии возбуждения уголовного дела. Большинство ученых и практиков считали, что первоначальным этапом уголовного процесса является возбуждение уголовного дела, имея в виду в первую очередь его законность и обоснованность. Поэтому оно (возбуждение) и является самостоятельной стадией уголовного процесса.14 Другая часть процессуалистов рассматривала данную часть судопроизводства как элемент предварительного следствия.15 По мнению большинства, такая концепция фактически ведёт к признанию необходимости проведения расследования по каждому заявлению или сообщению о преступлении и предполагает исчисление сроков расследования, следовательно, с момента совершения первоначального процессуального действия - приёма и регистрации заявления или сообщения.
Несмотря на то, что это противоречило действующему законодательству, довольно многочисленные сторонники второй точки зрения считали, что задачи предварительного следствия и возбуждения уголовного дела являются общими. Неверное понимание задач первоначальной стадии уголовного процесса и обусловило порочную практику работников дознания и следствия, когда они выходили и до сих пор выходят за рамки предварительной проверки и по существу занимаются расследованием заявлений и сообщений о преступлениях.
Совершенно очевидно, что в стадии возбуждения уголовного дела не может ставиться задача раскрытия преступления, поскольку при получении заявлений и сообщений ещё не решён вопрос о том, имеется ли достаточно оснований судить о наличии преступления. Поэтому здесь не может возникнуть какой-либо другой процессуальной задачи, кроме рассмотрения (предварительной проверки) первичных материалов о преступлении.
Н.В. Жогин правильно отмечает, что особенность данной стадии состоит в том, что “она предназначена обеспечить, с одной стороны, немедленное и решительное реагирование на каждый имеющий место преступный факт, с другой - своевременно предотвратить расследование фактов, не содержащих признаков состава преступления либо вовсе не имевших места в действительности”.16
Правильность этого положения подтверждается каждодневной практикой ведомственного контроля за соблюдением установленного порядка приёма, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, осуществляемого в органах внутренних дел и прокуратуры. Кроме того, это подтверждается и практикой постоянного прокурорского надзора за исполнением законов в стадии возбуждения уголовного дела.
Об этом же свидетельствует и Приказ Генерального прокурора № 31 от 18/VI-1997 года “Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием” :
“При выявлении нарушений порядка приёма, регистрации, учёта заявлений и сообщений о преступлениях, фальсификации материалов доследственной проверки принимать меры по привлечению виновных лиц к ответственности, вплоть до возбуждения уголовного дела”.17
Исходя из смысла ст. 109 УПК РСФСР и существа практики осуществления, контроля и надзора за приёмом и регистрацией заявлений и сообщений о преступлениях, по нашему мнению, ст. 29 Федерального закона о Прокуратуре необходимо дополнить словами : “приёма, регистрации и ...” и изложить следующим образом : “Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка приёма, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о готовящихся и совершённых преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования, а также законность решений, принимаемых этими органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие”.
Надзор за правильностью, законностью и обоснованностью принятия, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о совершённых или готовящихся преступлениях занимает важное место в системе прокурорского надзора в России. От того, насколько быстро и законно будут разрешены все поданные заявления и сообщения о преступлениях, в значительной степени зависит успешное раскрытие и в дальнейшем расследование преступлений.
В первой части ст. 116 УПК РСФСР указывается, что “прокурор осуществляет надзор за законностью возбуждения уголовного дела”. Стадия возбуждения уголовного дела не сводится только к вынесению постановления. Она включает в себя целую совокупность определённых действий : принятие и регистрацию заявлений и сообщений о преступлениях, совершённых или готовящихся; осуществление иных мер к установлению и пресечению преступных проявлений; тщательную предварительную проверку информации о преступлениях; вынесение постановления о возбуждении уголовного дела или отказа в возбуждении его и т.д. Если иметь в виду важность задач, решаемых в стадии возбуждения уголовного дела, представляется, что структура ст. 116 УПК РСФСР, регулирующей прокурорский надзор в этой стадии, не охватывает все стороны надзора за возбуждением уголовного дела.18 Поэтому формальное толкование содержания первой части этой статьи позволяет некоторым процессуалистам считать, что прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела - это только надзор за законностью постановлений о возбуждении дела или об отказе в возбуждении. Неудивительно поэтому, что некоторые прокуроры следуют этой точке зрения на практике.
Поскольку стадия возбуждения уголовного дела начинается с принятия и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, постольку и прокурорский надзор осуществляется с момента поступления (или отказа принятия) заявлений и сообщений о преступлениях. “Но поскольку ст. 116 УПК РСФСР в своей первой части никак не конкретизирует действия прокурора по осуществлению надзора за законностью возбуждения уголовного дела”, делаются предложения “ ... дополнить ст. 116 УПК ссылкой на то, что прокурор вправе использовать полномочия, представленные ему ст. 211 УПК. Подобное дополнение позволило бы конкретизировать элементы надзора за законностью возбуждения уголовного дела, распространить его на всю стадию, начиная с момента поступления в орган дознания или к следователю первичных материалов о преступлении, увеличить его эффективность”.19
По нашему мнению, неконкретность ч. I ст. 116 УПК РСФСР можно устранить иным, более простым способом, дополнив имеющуюся формулировку словами : “...с момента принятия и регистрации (или отказа в них) заявлений или сообщений о преступлениях”, и перенеся следущее из п. 1 ст. 211 УПК в ч. 1 ст. 116 УПК : “проверяет не реже одного раза в месяц исполнение закона о приёме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершённых или готовящихся преступлениях”, изложив первую часть следующим образом : “Прокурор осуществляет надзор за законностью возбуждения уголовного дела с момента принятия и регистрации (или отказа в них) заявлений или сообщений о преступлениях. Проверяет не реже одного раза в месяц исполнения требований закона о приёме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершённых или готовящихся преступлениях”. Только с учётом этого прокурор может реально нести полную ответственность за то, чтобы на самом деле не было случаев и необоснованного возбуждения уголовных дел, и отказов в них. Тем более, что до сих пор некоторые прокуроры пытаются оправдать недостаточную действенность надзора тем, что его правовые средства будто бы не позволяют на стадии возбуждения уголовного дела своевременно предупреждать и пресекать нарушения закона, поскольку ст. 116 УПК определяет полномочия прокурора лишь за законностью правового акта (постановления), завершающего эту стадию процесса.
Так же, как и в других стадиях уголовного процесса, на стадии возбуждения уголовного дела прокурор вправе давать органам дознания, следователям обязательные указания, требовать любые документы или материалы, заявления для проверки, рассматривать жалобы на их действия, отменять или изменять принятые ими решения. Здесь существенным является вопрос отличия “документов” от “материалов”. По мнению В.В. Степанова, под документами “следует иметь в виду процессуальные документы, составляемые до возбуждения уголовного дела, копии которых в соответствии с уголовно-процессуальным кодексом лицо, производящее проверку (ст. 211 УПК), обязано представлять прокурору (протокол осмотра места происшествия, протокол заявления, протокол явки с повинной и т.д.).
Все иные документы (в широком смысле слова), а также различные предметы, вещи, образцы и т.д. составляют материалы”.20
Надзор прокурора за своевременной и полной регистрацией преступлений предполагает в первую очередь соблюдение процессуальной обязанности следователя, органа дознания и судьи принимать и регистрировать все без исключения заявления и сообщения о совершённых и подготавляющихся преступлениях, - т.е. соблюдение ими ст. 109 УПК РСФСР, независимо от того, кому впоследствии будет подследственно возбуждаемое дело.
Особенно большое значение имеет надзор за своевременной и полной регистрацией заявлений и сообщений о преступлениях в органах внутренних дел, куда поступает более 90 %. До настоящего времени на практике имеется много случаев, когда заявления и сообщения о преступлении не регистрируются, а материалы, собранные по рапортам оперативных работников, списываются в наряд без какого-либо реагирования на них. Многочисленными проверками установлено, что заявления, поступающие в органы внутренних дел по почте, в Книге № 1 не регистрируются и разрешаются путём составления различных справок, рапортов. Нередко дежурные органов внутренних дел направляют заявителей непосредственно к оперативным работникам уголовного розыска, которые письменных заявлений не принимают, протоколов заявлений не составляют, а делают для себя лишь “заметки в оперативных целях”. Такое положение требует всяческого усиления прокурорского надзора, повышения его оперативности, поскольку нарушение установленного ведомственными приказами порядка приёма и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях ведёт к нарушению установленного процессуальным законом порядка их разрешения. Наиболее действенным методом обеспечения законности реагирования на первичные сведения о преступлениях, как показала надзорная практика, является систематическая проверка ежесуточных сводок о преступлениях и происшествиях и контроль за ведением Книги № 1 и Журнала учёта происшествий, их сверка с другими учётными источниками в различных учреждениях.
По мнению многих авторов, повышение эффективности прокурорского надзора за своевременной и полной регистрацией преступлений зависит от решения ряда проблем, на которые обратили внимание ещё в 70-х годах. “Прежде всего нужно устранить недостатки существующей регистрации и учёта заявлений и сообщений о совершённых и подготавливаемых преступлениях. В настоящее время регистрацию и учёт заявлений и сообщений ... о преступлениях ведут органы расследования. Это, в совокупности с тем, что основным критерием качества их работы признаётся раскрываемость преступлений, нередко приводит к стремлению “улучшить показатели” за счёт неполной регистрации заявлений и сообщений о преступлениях”.21 По мнению авторов процитированной коллективной монографии, организационное отделение органов, ведущих регистрацию и учёт информации о преступлениях, от органов, расследующих уголовные дела, способствовало бы обеспечению полноты регистрации и учёта, исключило бы ведомственную заинтересованность.
К сожалению, такое радикальное и, судя по всему, результативное предложение в настоящих условиях выглядит нереалистичным, хотя и очень заманчивым.
В свою очередь, на степень эффективности прокурорского надзора влияет оценка его деятельности, как и работы следователей, главным образом на основе пресловутого процента раскрываемости, увеличения или уменьшения числа зарегистрированных преступлений и происшествий.
Наиболее важной, хотя и очень сложной и в теоретическом, и тем более в практическом плане является проблема сокрытия преступлений от регистрации и учёта. Известно, что сокрытие преступлений вызывается в первую очередь стремлением должностного лица выглядеть в лучшем свете, иметь хорошие показатели в первую очередь по раскрываемости преступлений, по состоянию преступности, в силу ложно понимаемых интересов и т.п. Сокрытие в первую очередь и главным образом заключается в том, что заявления и сообщения не регистрируются в Книге № 1 или под разнообразными “благовидными” предлогами заявителям в регистрации отказывают, даже когда получают от них заявления. Выше уже упоминались и другие незаконные действия по сокрытию от регистрации информации о преступлениях.
По мнению В.В. Степанова, “основными причинами, вызывающими сокрытие преступлений, являются : 1) недостаточный прокурорский надзор за этой областью деятельности органов МВД; 2) недобросовестность отдельных работников милиции; 3) непринятие или принятие недостаточно эффективных мер воздействия в отношении лиц, допустивших нарушения; 4) существующий порядок оценки результатов деятельности того или иного органа, главным образом, по показателям раскрываемости и состояния преступности на участке, в районе и т.д.; 5) недостаточная правовая урегулированность порядка приёма и оформления заявлений и сообщений о совершённых преступлениях”.22
Характерно, что по прошествии 25 лет (свою книгу В.В. Степанов написал в 1972 году) причины сокрытия преступлений остались фактически теми же самыми. При этом автор на первое место совершенно правильно, с нашей точки зрения , поставил недостаточный прокурорский надзор за приёмом и регистрацией заявлений и сообщений о преступлениях. Поскольку более 9/10 заявлений и сообщений подаётся в органы внутренних дел и с учётом оценки результатов их деятельности, не говоря уже о законах, обязывающих прокурора осуществлять надзор, он является наиболее действенным фактором борьбы с сокрытием преступлений.
В литературе, однако, имеются и противоположные точки зрения. Например, М.А. Ковалев, рассмотрев методику выявления случаев сокрытия преступлений от регистрации и учета, сделал вывод о том, что “такие проверки должны делаться руководящими и вышестоящими инстанциями подразделений органов внутренних дел, ибо контрольно-ревизионные функции - прерогатива органов МВД, а не прокурора.”23. О том, что контрольно-ревизионная функция - прерогатива органов МВД, спору нет. Это совершенно необходимый ведомственный контроль. Однако и прием, и регистрация заявлений и сообщений о преступлениях, и сама деятельность по ведомственному контролю за ними должна подвергаться прокурорскому надзору по закону.
Одним из наиболее часто встречающихся условий, в той или иной степени способствующих сокрытию преступлений, является недостаточная урегулированность вопроса относительно уведомления прокурора об обнаруженном преступлении. Имеется в виду ч. II ст. 119 УПК РФ, где сказано: “Об обнаруженном преступлении и начатом дознании орган дознания немедленно уведомляет прокурора”.
В.В. Степанов правильно замечает, что "из этой формулировки можно сделать вывод о том, что сообщение прокурору может быть сделано одновременно с возбуждением уголовного дела. Если сообщение может быть сделано одновременно, то это ни в коей мере не обеспечивает эффективности прокурорского надзора, учитывая, что уголовное дело может быть возбуждено спустя 3-10 суток с момента поступления сообщения или заявления о преступлении. Далее не понятно, в какую форму должно облекаться сообщение органов дознания прокурору ( письменную или устную )".24 Это обстоятельство создает возможность недобросовестным работникам при поступлении заявления или сообщения о преступлении “выяснять перспективу расследования” в случае возбуждения уголовного дела и с учетом этого решать, ставить ли прокурора в известность, или нет. "Потенциальная возможность сокрытия преступлений от учета базируется на том, что, с одной стороны, регистрация сообщения или заявления осуществляется ими ( если последние поступили непосредственно к ним ), а с другой, возможностью избежать немедленной постановки прокурора в известность о совершенном преступлении".25
Из сказанного очевидно, что ч. II ст.119 УПК следовало бы дополнить словами “...в письменной форме” и изложить следующим образом: "Об обнаруженном преступлении и начатом дознании орган дознания немедленно уведомляет прокурора в письменной форме". Таким образом, для осуществления эффективного надзора за принятием и регистрацией заявлений и сообщений о преступлениях прокурор должен добиваться немедленного письменного уведомления органами внутренних дел о принятых и зарегистрированных ими заявлениях и сообщениях. Является нетерпимой практика некоторых прокуроров, не придающих значения несвоевременным сообщениям органов следствия и дознания о поступившей к ним информации о преступлениях. Это затрудняет и ухудшает надзор. Своевременное же уведомление уже в начале стадии возбуждения уголовного дела создает возможность предупреждать потенциальные нарушения закона и в необходимых случаях обеспечивать правильное взаимодействие следователя и оперативных работников.
Важной проблемой является и надзор за осуществлением прав граждан и организаций при подаче ими заявлений и сообщений о преступлениях и обжаловании решений и действий органов внутренних дел в стадии возбуждения уголовного дела. Здесь есть свои сложности и спорные моменты. Если , например, потерпевший по делам частного обвинения обращается в органы внутренних дел, к следователю или прокурору, последние, получив заявление ( жалобу) потерпевшего и обнаружив в нем признаки преступления, наказание за которое предусмотрено ч. 1 ст. 50 УК РФ, обязаны, по нашему мнению, передать заявление ( жалобу ) и другие материалы в порядке ст. 114 УПК РСФСР по подсудности в соответствующий суд для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, приняв одновременно, в случае необходимости, меры к предотвращению или пресечению преступления. О принятом решении заявитель уведомляется сразу же.
Следует упомянуть и о процессуальных средствах выявления и устранения прокурором нарушений закона в стадии возбуждения уголовного дела. Выявление нарушений закона - важнейший элемент и основа эффективности прокурорского надзора. В деятельности прокурора особую роль играют его активность, инициативность, такая организация работы, при которой максимально использовались бы различные источники информации о нарушениях установленного порядка приема и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях. Для выявления подобных нарушений прокурор знакомится с заявлениями, протоколами сообщений, со всеми первичными материалами; заслушивает доклады следователей или лиц, производящих дознание; принимает участие в осмотре места происшествия.
Анализ проверочных действий прокурора за своевременной и полной регистрацией преступлений позволяет выявить основные недостатки прокурорского надзора: 1) несистематичность надзора; 2) неполнота проверок; 3) проверка лишь материалов правильности возбуждения уголовного дела, чаще - только материалов об отказе в возбуждении, но не своевременности, полноты регистрации; 4) беспринципность при обнаружении недостатков, когда проверяющий прокурор не реагирует остро на нарушения законности и, ограничиваясь лишь констатацией недостатков, не вскрывает их причин; 5) прокурор не ставит вопроса об ответственности виновных должностных лиц; 6) недостаточно контролирует исполнение начальниками следственных отделов и органов дознания предложений и представлений прокурора. Устранение таких нарушений - первоочередная задача прокурорского надзора за своевременностью и полнотой регистрации преступлений.
Особенностью надзорной деятельности прокурора в стадии возбуждения уголовного дела является то, что меры по устранению нарушений закона могут приниматься прокурором непосредственно. Здесь полномочия прокурора носят властно-распорядительный характер, поскольку он осуществляет процессуальное руководство по конкретному делу. Властно-распорядительный характер функции прокурорского надзора за точным исполнением законов и установленного порядка необходим, если учитывать сущность следственной деятельности, когда необходимо выявить обстоятельства преступлений, обеспечить привлечение виновных к уголовной ответственности. Эта деятельность имеет особый характер и решает особые задачи. Поэтому прокурор осуществляет руководство ею не на административных, а на уголовно-процессуальных основаниях.
Эффективность реагирования прокурора на нарушения закона и установленного порядка приема и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях зависит от его быстроты и полноты, от реального устранения нарушений, а также причин и условий, способствующих этим нарушениям, от принятия мер по восстановлению прав и интересов тех, у кого они нарушены, от привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения.
|
