ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего образования
«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
Магистерская программа
«Американские исследования»
АНТИПОВА Елизавета Семеновна
Проблемы и перспективы реформирования дипломатической службы США в контексте возрастающей роли информационного фактора в международных отношениях
Problems and prospects of the US diplomatic service reform in the context of the increasing role of the information factor in international relations
Диссертация
на соискание степени магистра
по направлению 41.04.05 «Международные отношения»
Научный руководитель –
к. п. н, доцент Голубев Денис Сергеевич.
Студент:
Научный руководитель:
Работа представлена на кафедру
“___” ______________ 2017 г.
Заведующий кафедрой:
Санкт-Петербург
2017
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение…………………………………………………………………………….……..3
Глава I: Становление дипломатической службы США
Исторические корни американской дипломатической службы…………..……..10
Этапы реформирования дипломатической службы США………………....…….13
Проблемы и вызовы, стоящие перед американской дипломатией на современном этапе……………….……………………….…………………….…..23
Глава II: Навыки, формы и инструменты дипломатии Соединенных Штатов в информационный век
2.1 Навыки современной американской дипломатии…………….………………….29
2.2 Формы дипломатии США: переход к публичной и цифровой дипломатии……33
2.3 Новые инструменты в дипломатической работе……………………...………….37
Глава III: Развитие институциональной структуры современного дипломатического механизма США под влиянием информационного фактора
3.1 Современная структура Госдепартамента и посольств……………………...…..42
3.2. Изменение структуры Госдепартамента в цифровую эпоху……………………49
3.3 Другие внешнеполитические ведомства Соединенных Штатов, вовлеченные в дипломатическую деятельность……………………………………………………….54
Глава IV: Проблемы изменения системы подготовки американских дипломатических работников
4.1 Система подготовки дипломатических служащих в США….…………………..59
4.2 Система переподготовки и повышение квалификации дипломатов……..……..67
4.3 Особенности дипломатической карьеры в цифровой век…………………...…..70
Заключение……………………………………………………………………………...76
Список источников и литературы……………………………………………………..78
ВВЕДЕНИЕ
На самом глубинном уровне дипломатия представляет собой тонкую стратегическую деятельность. С ее помощью разные страны мира совмещают свои эгоистичные интересы и находят компромиссные решения внешнеполитических проблем. Благодаря дипломататическому исскуству можно изменить представления и параметры международных проблем таким образом, чтобы другие страны добровольно пришли к выводу, что в их интересах сотрудничать с твоей страной и делать то, чего от них хочет твоя страна.
Актуальность: Во все времена именно дипломатия была призвана служить наиболее эффективным инструментом международного диалога. Тем не менее, в современном мире методы традиционной дипломатии теряют былое значение. В условиях глобализации и возрастающей роли информационных технологий, проблемы, которые раньше считались сугубо внутренним делом государства, сегодня зачастую решаются на международном уровне.
Сложно предположить, что изменения, происходящие в мировой системе приведут к исчезновению традиционной дипломатической службы, однако возникновение ее новых форм и методов свидетельствует о стремлении современной дипломатии гибко реагировать на возникающие вызовы. В условиях возрастающего влияния общественного мнения, одной из задач дипломатии является продвижение имиджа своей страны за рубежом. Это обстоятельство ужесточает требования, предъявляемые к дипломатам, особенно к тем, кто работает в области PR и информации.
Во многом будущее дипломатической службы зависит от того, насколько успешно она приспособится к современным условиям, где роль информационного фактора постоянно возрастает и меняет характер работы дипломатов. Благодаря современным электронным средствам, становится возможной моментальная связь дипломатических представителей на местах с правительством, что требует немедленной реакции на те или иные события. При этом, реакция становится достоянием гласности как в стране, так и за рубежом, создавая контуры обратной связи дипломатов с общественным мнением.
Появление новых технологий также поставило вопрос о необходимой, отвечающей современным требованиям, подготовке дипломатов, призванных трудиться в условиях возросшего информационного влияния. Таким образом, формы подготовки дипломатических кадров становятся все более разнообразными. Очевидно, что в информационную эпоху требования к дипломату постоянно возрастают. Будучи избавлен от рутинной деятельности по сбору информации, дипломат новой формации должен проявлять себя, прежде всего, как опытный аналитик, менеджер, переговорщик и координатор. Весьма значимой становится его роль, как посредника между традиционной и нетрадиционной дипломатией, его способность выявить и мобилизовать неправительственные ресурсы для достижения государственных целей.
Дипломатическая служба США нуждается в комплексном реформировании в целях повышения эффективности ее деятельности, а значит и американской внешней политики в целом. В XXI веке многие сферы жизнедеятельности претерпели коренные изменения, на смену индустриальной эпохе пришла эпоха постиндустриальная (информационная). В новых условиях возникла проблема адаптации внешнеполитических ведомств США к реалиям ХХI века, которая частично была решена путем внедрения новых информационных отделов в структуру Госдепартамента, а также появлением инновационных по своему содержанию дипломатических инструментов и методов.
Цель диссертационного исследования: на основе комплексного анализа проследить эволюцию развития и выявить проблемы реформирования дипломатической службы США с учетом возрастающей роли информационного фактора и трансформации всей системы международных отношений под его влиянием. Достижение этой цели потребовало решения следующих исследовательских задач.
Изучить истоки и становление дипломатической службы.
Проанализировать реформы, которые были приняты в дипломатической службе США на разных этапах.
Определить современные проблемы и вызовы, которые возникают перед американской дипломатией в условиях информационного общества.
Изучить структуру Госдепартамента и американских посольств и ее изменение на современном этапе.
Определить какие новые отделы и агентства, занимающиеся дипломатической деятельностью, появились из-за возрастающей роли информационного фактора.
Выявить, какие новые инструменты используют дипломаты в современном информационном обществе.
Изучить систему подготовки американских дипломатических работников.
Определить современные особенности дипломатической карьеры в цифровую эпоху.
Объектом данного исследования является дипломатическая служба США в середины XX - начале XXI вв. Предмет – формы, механизмы, инструменты, институты дипломатии США, претерпевшие изменения в результате возрастающей роли информационного фактора в современной международной среде.
Хронологические рамки исследования охватывают период с середины ХХ века по настоящее время. Именно в этот период произошли важнейшие исторические события, породившие совершенно новый этап развития международных отношений и американской дипломатии, в частности. Однако необходимость изучения эволюции дипломатической службы потребовала выхода за пределы указанных рамок и обращения к более раннему периоду.
Концептуально-методологическая основа. Концептуальные рамки исследования связаны с неолиберальной парадигмой в теории международных отношений. Характерной особенностью неолиберализма является положение, согласно которому, государство больше не является единственным актором международных отношений. В современном мире все сильнее возрастает влияние нетрадиционных акторов, а взаимодействие государств в настоящее время осуществляются не только в рамках дипломатических посольств и консульств, но также в рамках транснациональных корпораций, международных организаций, отдельных индивидов и т.д. Одновременно с этим, благодаря технологическому прогрессу, прежде всего, в сфере коммуникаций, усиливается взаимозависимость отдельных стран и целых регионов между собой, что приводит к росту интенсивности международных и транснациональных контактов, ставя перед сферой дипломатии принципиально новые вызовы и задачи.
Методология исследования включает в себя ряд общенаучных и специальных методов и подходов. Системный подход. Использовался при анализе дипломатии США как совокупности взаимодействующих элементов. Системный подход позволил рассмотреть отдельные институты Госдепартамента, американские посольства и консульства, ряд других внешнеполитических ведомств, дипломатические формы и инструменты в качестве единой системы, структурные элементы которой реализуют задачи, направленные на достижение общих целей. Историко-описательный метод. Широко применялся при изучении исторической эволюции Госдепартамента и его структурных изменений под воздействием информационного фактора. Сравнительно-сопоставительный метод: Данный метод позволил сравнить и сопоставить основные элементы американского дипломатического механизма в разные исторические эпохи, в частности, до и после трансформации форм и методов, произошедшей под влиянием возрастающей роли информационного фактора.
Источниковая база: Источники, использованные при проведении исследования, можно разделить на следующие группы: 1) законодательные акты Конгресса1, 2) документы исполнительной власти: стратегии2, доктрины3, 3) мемуары политических деятелей и других высокопоставленных работников в дипломатической сфере,4 4) публичные выступления лиц, вовлеченных в изучаемую проблему: пресс-конференции5, заявления высокопоставленных представителей Госдепартамента6, а также президентов США7, 5) доклады совещательных комиссий и аналитических центров,8 6) ежегодные планы работы Госдепартамента,9Информационного агентства США10, Корпуса мира11.
Степень разработанности проблемы: В научной литературе накопился большой опыт в изучении дипломатической службы США. Историческая эволюция американской дипломатии рассмотрена в ряде работ советских и российских историков в частности В.М Матвеева12, Р.С Овинникова.13 Большой упор в указанных работах сделан на характеристике этапов дипломатического развития Соединенных Штатов. Среди зарубежных исследователей следует отметить монографии Дональда К. Ватта14 и Герсона Д. Коэна.15
Некоторые аспекты трансформации системы международных отношений под воздействием информационного фактора рассмотрены в работах американских исследователей, наиболее важными из которых являются работы таких ученых, как: С Граффи, 16 Джона Харра, 17 Дж. Манхэйма18.Указанные исследователи рассматривают появление информационного фактора, как новый виток развития всей системы международных отношений и американской дипломатии, в частности.
Вопросы информационного общества и информационной безопасности рассматриваются в монографиях Е. Зиновьевой,19 А.В Федорова,20 Е.В Батуева,21 В.Н Цыгичко22.
Отечественные исследователи Н.А Цветкова23, А.И Кубышкин24, О.А, Манжулина25, Л. Пермякова26, как и американские ученые Дж. Най27, П. Крауз 28, В. Дизард29известны как первопроходцы в изучении новых форм дипломатии: публичной и цифровой, а также вопросам их становления и эволюции.
Некоторые аспекты системы подготовки американских дипломатов рассматриваются в работах Р. Беккрофта, Т. Пикеринга, Р. Неймана, Эл. Лайпсона.30 В работах рассматривается эволюция программ дипломатической подготовки, приводятся интересные факты о жизни дипломатических работников и их семей, а также описываются требования, предъявляемые к дипломатическим кадрам в информационную эпоху.
Структура дипломатических ведомств и Госдепартамента описана в трудах A.A. Кокошина31 и С.М. Самуйлова.32 Среди американских ученых этот аспект исследовали такие американские ученые, как: Тайера,33У. Бланке.34Данные авторы рассматривали структурные изменения Госдепартамента, произошедшие под влиянием информационного фактора.
Научная новизна: В работах отечественных и зарубежных исследователей были проанализированы отдельные аспекты дипломатической службы США. В данном исследовании впервые предпринята попытка выявить проблемы, связанные с адаптацией различных элементов, составляющих в своей взаимосвязи дипломатический механизм США, к изменениям в системе международных отношений и окружающей социальной среде, спровоцированным усилением роли информационного фактора.
Структура работы: работа состоит из введения, 4 глав, 12 параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Апробация. Некоторые положения результатов диссертационного исследования нашли отражение в коллективной монографии под названием «Информационный фактор в глобальной политике», также результаты исследования были апробированы путём обсуждения на научных семинарах и в рамках студенческих конференций, в частности, на IV Всероссийской студенческой конференции «Россия в глобальном мире: новые вызовы и возможности» в марте 2016 года.
ГЛАВА I: СТАНОВЛЕНИЕ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ США
Исторические корни американской дипломатической службы
Получив независимость от Англии, Соединенным Штатам было необходимо укрепить свое положение на мировой арене и развить дипломатической связи молодого государства. Вскоре при Конгрессе был создан Комитет по иностранным делам. Главным недостатком Комитета была частая сменяемость состава работников, так как состав Комитета должен был меняться вместе с составом Конгресса. Необходимо было создать постоянно действующий орган для руководства внешними делами. Через 3 года Конгрессу был представлен план учреждения Департамента по внешним делам. В октябре 1780 года Р. Ливингстон принес присягу и стал первым главой нового дипломатического ведомства. Помимо самого главы ведомства, в дипломатическом ведомстве работало еще всего четыре человека. Однако объем работы оказался колоссальным, требовалось больше людей для выполнения дипломатических задач. Со временем штат постепенно расширялся, появились переводчики, штатные работники, секретари и т.д.35
В то же время перед молодой республикой встала необходимость установления дипломатических и консульских отношений с другими странами. Эта необходимость была нужна для защиты торговых интересов молодого государства, поскольку торговля США уже в те времена играла весьма заметную роль на мировой арене. Консульская служба по темпам развития значительно опережала дипломатическую службу. Эта линия развития стала определяющей на целое столетие. С каждым годом открывалось все больше консульств. Руководители страны считали, что консульские связи необходимы для обеспечения успехов в торгово-экономической деятельности за рубежом. В 1792 году был принят первый Законодательный акт36 по вопросам функционирования заграничной службы, в котором были зафиксированы полномочия и обязанности американских консулов.
В январе 1781 года Конгрессом США был учрежден Департамент по иностранным делам. Эту дату принято считать днем рождения центрального дипломатического ведомства. Последующее десятилетие Департамент руководил внешней политикой молодого государства. В число руководителей входили отцы-основатели американского государства, такие как: Джон Адамс, Бенджамин Франклин, Александр Гамильтон, Джон Джей, Томас Джефферсон, Джеймс Мэдисон, Джордж Вашингтон и др. В 1787 году в США была принята Конституция, в соответствии с которой в 1789 году Департамент по иностранным делам был преобразован в Госдепартамент и стал подчинятся непосредственно президенту.
Конституция США имеет определенные особенности в регламентации обязанностей работников службы внешних сношений. В частности, в ней нет четкого обозначения роли Госдепартамента в системе внешнеполитических ведомств. Государственный секретарь должен так руководить Госдепартаментом, как ему будет указывать президент.37Следовательно, каждый новый президент мог не только производить назначения на существующие должности в структуре внешнеполитического аппарата, такие как назначение послов (с согласия Сената), посланников и консулов, но и создавать новые ведомства, посты и структуры.
Освободительные задачи, которые решала Америка в ходе войны за независимость, показали талант выдающихся дипломатов. Одним из самых ярких среди них был Б. Франклин. Этот человек, не имея специального образования, обладал врожденным талантом дипломата. То, чему сегодня специально обучаются на подготовительных курсах, у Франклина было результатом самостоятельной работы. Он умел творчески подходить к решению любых задач. Впоследствии, когда Т. Джефферсон сменил на посту посланника в Париже Франклина, министр иностранных дел Франции спросил его: «Это вы, сэр, заменяете доктора Франклина? - На что Джефферсон ответил - Его никто не сможет заменить, я всего лишь его приемник».38
При таких талантливых политиках, как Б. Франклин, Т. Джефферсон, Дж. Адамс Соединенным Штатам удавалось решать стоявшие перед страной международные задачи, несмотря на полное отсутствие специально обученных дипломатических кадров. Однако, карьерной дипломатической службы в США так и не было создано, американские политики не считали, что вновь созданному республиканскому государству нужны пережитки монархического строя и устои Старого Света. Помимо этого, президент Э. Джексон, считал, что «обязанности государственных служащих столь просты, что выполнить их по силам любому разумному человеку»39. Такая позиция объяснялась отсутствием чётко сформулированных требований к практической деятельности дипломатических работников. Со временем станет очевидно, что обязанности дипломатов не столь просты и что только единицы достигают звания действительно выдающихся дипломатов.
Не имея конкретных требований к кандидатам, в США сложилась своеобразная система назначений на высшие дипломатические должности. Избранный президент назначал своих друзей и союзников, демонстрируя при этом благодарность за оказанную ему поддержку. Однако при таких назначениях зачастую не учитывался квалифицированность, профессионализм и другие необходимые качества. В данной системе назначений дело зачастую доходило до нелепостей. Например, в 1869 году президент У. Грант на должность госсекретаря назначил своего приятеля Э. Уошбера на срок всего в 12 дней, для того чтобы тот мог ненадолго «насладиться престижем пребывания» на посту главы дипломатического ведомства. При таких назначениях качество и эффективность работы дипломатического ведомства резко падала, расцветала коррупция. В итоге, такая система привела к ухудшению престижа США в мире и способствовала выработке негативного имиджа дипломатического ведомства.40
Если сравнивать дипломатию США с дипломатиями других развитых стран, то очевидной особенностью американской дипломатии будет ее возраст, что объясняется относительной молодостью самого государства. В начале своего функционирования как самостоятельного государства за образец в США были взяты многие аспекты управления государством от бывшей метрополии, а именно – Англии. Собственные черты начали проявляется в начале XX века, накануне Первой Мировой Войны и окончательно сформировались лишь в середине XX века, после Второй Мировой Войны. Именно дипломаты внесли значительную лепту в дело освобождения колоний от Англии и защиту интересов молодого государства. Не имея сильной военной составляющей во внешнеполитическом механизме и очевидных союзников на мировой арене, дипломатическое искусство было важнейшем средством борьбы республики за международное призвание.
На всех этапах своего развития американская дипломатия выполняла примерно одинаковые задачи, главными из которых можно назвать: дипломатические сношения США с другими странами, защита своих внешнеполитических интересов и закрепление за США позитивного имиджа на мировой арене. Однако цели внешней политики США претерпели существенные изменения, пройдя путь от решения освободительных задач и обеспечения международных условий для существования молодого и независимого государства до реализации экспансионистских планов, отстаивания своих интересов в двух Мировых Войнах, идеологического противостояния с СССР, борьбы с международным терроризмом и т. д.
Этапы реформирования дипломатической службы США
В сентябре 1789 года Департамент по иностранным делам был реорганизован в Государственный департамент. Тогда же была создана должность Государственного секретаря. Статус Государственного секретаря в правительственной иерархии был значительно выше, чем у других членов кабинета. Главной особенностью такой реорганизации являлось то, что теперь Государственный департамент напрямую подчинялся президенту, хотя раньше дипломатическое ведомство было в подчинении у Конгресса. Многие исследователи конституционного права США считают, что такая реорганизация была нужна лишь для того, чтобы подчинить Госдепартамент воле исполнительной власти.41
Период с начала Американской революции и до 20-х годов XIX столетия принято считать «золотым веком» американской дипломатии. В этот непростой период укрепления позиций на международной арене, США заключили ряд международных договоров и закрепили за собой независимое место в мире. Этому способствовала, принятая в 1823 году доктрина Дж. Монро42, в которой провозглашался принцип невмешательства европейских держав в дела Западного полушария и, соответственно, невмешательство США в дела европейских держав. В дальнейшем доктриной Монро оправдывалась экспансионистская политика в отношении стран Латинской Америки. В частности, в 1840-х годах был аннексирован Техас и присоединена большая часть Орегона.
Однако реформирования дипломатической службы не проводилось. В период реконструкции (1865-1877 гг.) все чаще стали звучать предложения о создании в США профессиональной дипломатической службы. Эта необходимость была продиктована тем, что страны, с которыми Америка сотрудничала, содержали тщательно подобранный, специально обученный, первоклассно подготовленный к внешнеполитической работе корпус профессионалов, в то время как США такого корпуса не было.
В 1883 году в США был принят Закон о гражданской службе, известный под названием Закона Пэндлтона. Закон содержал следующие положения: «конкурсный экзамен для проверки пригодности претендентов должен носить практический характер, чтобы доказать свои способности к дипломатической службе; отбираются лица набравшие наивысшее количество баллов; перед тем как претендента утвердят на дипломатический пост, он должен пройти испытательный срок; ни одно лицо, регулярно и чрезмерно потребляющее алкогольные напитки, не может быть назначен на какой-либо пост, должность или служебное место.»43
В конце XIX века, вступив в империалистическую стадию развития, США превратились в мощную индустриальную державу. В популярной в то время газете «Харперс Уикли» обозреватель Нельсон писал: «Мы не можем серьезно соперничать с миром, оставаясь в политической и дипломатической изоляции».44 Однако были и противники, которые считали, что профессионализация дипломатической службы противоречит историческому опыту США. Тем не менее, понимание того, что с западноевропейскими странами нужно говорить на одном дипломатическом языке было очевидным.
Следующим этапом реформирования дипломатической службы можно назвать период начала ХХ века. В ноябре 1905 года, президентом Рузвельтом был подписан исполнительный указ45 о наборе сотрудников на дипломатическую службу через систему экзаменов. Данный указ не относился к высшим политическим рангам, а был направлен на набор дипломатов в нижние ранги. На него откликнулись 18 университетов, которые заявили, что готовы заниматься подготовкой кадров для поступления на дипломатическую службу. В этот же период, в 1906 году, была реорганизована консульская служба. Были введены ранги, старшим консульским чиновникам запрещалось заниматься частным предпринимательством.
Во время президентства Т. Рузвельта не определялось каким образом будет производиться отбор кадров. Заменивший на посту президента У. Тафт начал развивать законодательные идеи своего предшественника. Его законодательные инициативы нашли отражение в первом президентском послании Конгрессу в декабре 1909 года. В нем говорилось: «В условиях, когда политические и коммерческие интересы тесно взаимосвязаны, когда для делового мира страны чрезвычайную важность приобрели международные соглашения по торговым вопросам и тарифам, когда от исхода дипломатических переговоров зависят международные позиции американских предприятий, дипломатическая, равно как и консульская, служба должна рассматриваться в качестве необходимого подспорья бизнеса».46
Тогда же была создана экзаменационная комиссия и установлен принцип назначения на должности «по заслугам», то есть продвижение дипломатов к высшим рангам осуществлялось в зависимости от их профессионализма, квалификации и выслуги лет. Тем не менее, несмотря на все попытки реформирования дипломатической службы, процесс создания единой профессиональной дипломатической службы в США не был завершен. Основные задачи дипломатической и консульской службы были во многом совершенно идентичными, однако существовали раздельно. Перейти с консульской работы на дипломатическую было практически невозможно. Попасть на руководящую должность можно было исключительно после одобрения Госсекретаря и президента. Следовательно, рядовой дипломат без связей и больших денег практически не мог добраться до должности посла или посланника.
Желающих поступать на дипломатическую службу было немного, поскольку жалование у дипломатических работников было мизерным. Также был установлен классовый контроль над отбором дипломатических кадров. Дипломатическая служба оставалась «почти исключительной вотчиной сыновей и близких родственников богачей Америки, привлеченных на службу ее социальным престижем и блеском».47 Эти претенденты на высшие дипломатические должности заканчивали один из трех привилегированных университетов – Гарвардский, Принстонский или Йельский. Почти с момента создания профессиональной дипломатической службы в Америке она выглядела недоступным «островком роскоши» в глазах широких слоев общества.
Следующая серьёзная реорганизация Госдепартамента была проведена в 1909 году, тогда было укреплено руководящее звено. У Госсекретаря теперь было три заместителя, появилась должность специального советника и директора консульской службы. Также было расширено число управлений и отделов, занимающихся отдельными регионами мира. Были созданы три территориальных управления – по делам Западной Европы, Латинской Америки и Ближнего Востока. Управления состояли из отделов. Были созданы новые функциональные звенья: управления по торговым отношениям и отдел информации. В 1915 году Конгресс санкционировал назначение кадровых дипломатов на должности, связанные не только с исключительно политической работой, но и с выполнением обязанностей в торгово-экономической сфере.
Отдельным этапом реформирования выступает период Первой Мировой Войны. Участие США в войне способствовало финансовому обогащению страны, лидеры государства видели необходимость завершения американской дипломатической реформы. В 1924 году был подписан закон Роджерса, по которому создавалась объединенная Заграничная служба. Формально, этот закон завершил создание профессиональной дипломатической службы.
Основные положения закона:
-объединение дипломатической и консульской служб в единую службу с общей системой окладов, едиными правилами продвижения по службе и порядком выхода в отставку
-зачисление на службу в младшие ранги должно производиться только путем экзаменов
-служба должна рассматриваться как один из важнейших инструментов «улучшения позиции Америки в мировой торговле», а для этой цели следует увеличить прием лиц со специальной подготовкой по вопросам промышленности, сельского хозяйства, международных финансов и некоторым другим, а также организовать систематическую подготовку и переподготовку дипломатических кадров.48
Недостатком закона Роджерса был нерешенный кадровый вопрос. Работники Госдепартамента и служащие на Заграничной службе находились в неравном положении. Работники Заграничной службы часто переводились в Госдепартамент и назначались на высокие должности. Известный исследователь консульской службы США У. Карр, отмечал, что «богатые аристократы в дипломатическом аппарате, которые, за редким исключением, не являлись талантливыми дипломатами и профессионалами своего дела, попросту использовали дипломатическую службу для утверждения своего социального положения и внешнего лоска, но не приносили никакого практического толка своей стране».49
Серьезные изменения в Государственном департаменте были проведены в годы холодной войны. Был принят ряд мер по организационному укреплению дипломатического аппарата, объяснялись эти меры тем, что в изменившихся условиях международного положения Америки необходимо было повысить эффективность дипломатической службы. В 1946 году Г. Трумэн подписал Закон о Заграничной службе США.50 В законе подтверждался особый статус дипломатической службы, в деталях был регламентирован порядок набора на службу и продвижения по ней, были гарантированы пожизненные условия контракта, определялись правила выхода в отставку. Заграничная служба в годы президентства Трумэна сохранила свое привилегированное положение в американской государственной системе.
В то же время была реорганизована структура Госдепартамента. Были созданы новые функциональные звенья. В частности, отдел разведки и ряд территориальных отделов. Исследователь Ш. Кант в то время отмечал: «Если внешняя политика – щит республики, то стратегическая разведка определяет, где и когда лучше всего поместить этот щит».51
В 1947 году был создан Совет Национальной Безопасности. Главной целью СНБ было обеспечение постоянного влияния военных ведомств на внешнеполитический процесс и контроль над ним. Появление СНБ имело далеко идущие последствия для американской дипломатии. Она перестала быть единственным инструментом проведения внешней политики и разделяла ответственность за ее осуществление с разведывательными и военными учреждениями, иногда уступая им по степени влияния.52
Таким образом, в годы «холодной войны» Госдепартамент начал терять то привилегированное положение, которое закрепилось за ним в межвоенный период. Стало очевидно, что традиционная дипломатия с ее методами, а именно ориентацией на переговоры, начинает уступать место военно-силовому давлению во внешнеполитической деятельности США. Теперь ставка делалась на применение таких средств, как демонстрация силы и угроза ее применения и рост американского военного присутствия за рубежом. Модернизация Госдепартамента и появления в нем новых отделов являлись явным подтверждением этого процесса.
Следующим этапом можно выделить период президентства Кеннеди, когда была разработана программа «Новая дипломатия». Ее суть заключалась в повышении значения дипломатии и ее методов среди других внешнеполитических ведомств США. В этом же году был принят Закон об обмене в области образования и культуры53 в нем были утверждены права Госдепартамента, как координационного центра всех международных программ в области образования. Тогда США занимали лидирующее место по числу иностранных студентов. В Госдепартаменте был учрежден стипендиальный фонд для иностранных студентов, ученых и преподавателей. Был запущен ряд специализированных политических программ. Одна из таких программ – программа подготовки международных лидеров, по ней стажировку в США прошли политические активисты, журналисты и руководители молодежных организаций. К 1972 году 14 человек, из числа прошедших стажировку в США, являлись главами государств и правительств и 247- членами правительств. К началу восьмидесятых это число возросло. Уже насчитывалось 35 президентов и премьер-министров, которые в свое время обучались в Соединенных Штатах.54
Тогда же была популярной точка зрения, что дипломатический аппарат в его прежнем виде не в состоянии отвечать вызовам современного мира. В это время в Госдепартаменте было создано много совершенно новых оперативных подразделений, что осложнило его деятельность, делая его более объемным и неповоротливым. Однако статус профессиональных дипломатических кадров так и не был определен. Недостатком выступало отсутствие четкого разделения компетенций между подразделениями Госдепартамента. Еще одной серьезной проблемой становилось то, что различные внешнеполитические ведомства, такие как ЦРУ, СНБ, внутренние министерства решали сходные с Госдепартаментом вопросы, что порождало конкуренцию и соперничество.
Следующий этап реформирования дипломатической службы США - это 1970-1980-е годы. В то время была популярной концепция «баланса сил», которая предполагала решение международных проблем не военными, а дипломатическими методами.
Широко применялась «личная дипломатия» Киссинджера, суть которой сводилась к тому, что Киссинджер во время своих многочисленных зарубежных командировок выполнял ряд посреднических функций, чтобы урегулировать действующие тогда международные конфликты. Помимо этого, весьма популярной была «челночная дипломатия» Киссинджера, методы которой применялись для урегулирования в интересах Соединенных Штатов конфликта 1973 г. на Ближнем Востоке.
В 1972 году был представлен план под названием «Программа на 70-е годы»55. Он был разработан заместителем госсекретаря Макомбером и был направлен на решение организационных и кадровых проблем Госдепартамента и Заграничной службы. Акцент в данном плане был сделан на более интегрированное сотрудничество с научным миром. В 1981 году был принят Закон о Заграничной службе. В Законе утверждалось: «Конгресс считает, что карьерная Заграничная служба, основанная на высоком профессионализме, служит национальным интересам страны и необходима для оказания содействия Президенту и Государственному секретарю в ведении ими внешних дел Соединенных Штатов».56
Однако, не была решена самая важная проблема. Кадровые дипломаты по прежнему не имели гарантии стабильного продвижения в дипломатической службе, несмотря на то, что закон о Заграничной службе 1981 г. рекомендовал президенту назначать на высшие должности именно кадровых дипломатических работников.57Однако, в обход данного закона президент Рейган в 1982 году назначил 44% послов исходя из его личных предпочтений. Таким образом, продвижению кадровых дипломатов мешало постоянно возрастающее число президентских назначенцев. В то время многие опытные карьерные дипломаты были вынуждены уйти в отставку. Разумеется, другие американские президенты в большей мере склонны опираться на профессиональных дипломатов и назначать их на высокие должности. Тем не менее, статус карьерных дипломатов остается неустойчивым.58
При президенте Дж. Буше-мл, на фоне новых террористических вызовов и атак, (в частности, 11 сентября 2001 года), США предприняли ряд мер, чтобы повысить национальную безопасность страны. Была создана новая должность - советник по внутренней безопасности. Помимо этого, был учрежден ряд новых отделов. В частности, АВБ (Агентство внутренней безопасности), при котором был создан Совет внутренней безопасности. В ноябре 2002 года президент Дж. Буш подписал Закон о внутренней безопасности, в соответствии с которым АВБ было преобразовано в министерство внутренней безопасности (МВБ).59В его состав вошли: президент (председатель), вице-президент, министр финансов, министр обороны, министр здравоохранения, министр юстиции, директор федерального агентства по чрезвычайным ситуациям, ФБР и ЦРУ, помощник президента по внутренней безопасности.
В структуре Госдепартамента, как и в других внешнеполитических ведомствах, были созданы новые звенья, отвечающие за информационную безопасность. Помимо этого, были учреждены федеральные программы и инициативы, поддерживаемые государством. Одной из основных таких инициатив является Межрегиональный Центр обмена и анализа информации (Multi-State Information sharing and analysis center, MS-ISAC), объединяющий структуры, отвечающие за информационную безопасность, в правительствах практически всех штатов.
Задачи американской дипломатии резко расширились, когда в конце 2005 года президент Джордж Буш-младший издал директиву NSPD-44 и поручил Государственному секретарю возглавить и координировать все усилия правительства США, включая все соответствующие департаменты и агентства, в деле стабилизации и восстановления «сложных чрезвычайных ситуаций в нестабильных государствах», в том числе в Ираке60. Государственный департамент имел некоторый недавний опыт стабилизации (на Балканах), но эта президентская директива поставила Департамент в зависимость от усилий, которые были гораздо более масштабными и уже столкнулись с серьезными проблемами в Ираке.
В это же время Госсекретарь К. Райс предложила проект под названием «Трансформационная дипломатия». Суть данного проекта сводилась к тому, что дипломатические специалисты Соединенных Штатов отправлялись в «горячие точки» разных уголков планеты, чтобы способствовать стабилизации ситуации внутри страны. 61 На практике данная концепция была реализована в 2007 году в Ираке, когда по распоряжению Вашингтона в Ирак были направлены гражданские специалисты, с тем чтобы помочь развитию экономических и политических структур данной страны.
Следующая реорганизация Государственного департамента была проведена на фоне возрастающей роли информационного фактора. Оценка информации как нового фактора развития началась еще в 1950-е годы, с середины 1970-хх годов ученые заговорили о становлении информационного общества. С этого времени постепенно начала меняться структура внешнеполитических ведомств США, в частности Госдепартамента, в структуру которого были добавлены новые отделы, отвечающие за информационных технологии. Отделы и подразделения Госдепартамента постепенно оснащались необходим оборудованием для успешного функционирования в современном информационном мире.
К 2000-м гг. стало совершенно очевидно, что информационные ресурсы - важнейший показатель развития государства. Радио и каналы телевещания Соединенных Штатов постепенно начали переноситься на просторы Интернета. Появился ряд совершено новых дипломатических инструментов и правительственных порталов в сети. Главнейшие внешнеполитические ведомства и высокопоставленные лица начали вести свои аккаунты в социальных сетях, чтобы доносить до мировой общественности достоверную информацию.
Во время президентства Б. Обамы разработана и затем активно применялась концепция «стратегическая коммуникация». В Государственном департаменте и Белом доме значительно были расширены отделы, которые занимаются информационными проектами. Для координации их деятельности была введена новая должность - заместитель советника по стратегической коммуникации, который находился в непосредственном подчинении у Советника президента по вопросам национальной безопасности.62
Хотя электронная дипломатия имеет свои риски: взломы правительственных аккаунтов, утечку секретной информации, хакерство и т.д на сегодняшний момент информатизация – это реальность, под которую нужно подстраиваться. Правильное использование информационных ресурсов дает ряд преимуществ странам, которые умело их используют и делает внешнеполитические шаги государства максимально эффективными и позволяющими достигать необходимых результатов развития в XXI веке.
Проблемы и вызовы, стоящие перед американской дипломатией на современном этапе
Американская дипломатия является предметом споров уже не первое десятилетие. Многие ученые, аналитики, политики и дипломаты высказывают свое мнение относительно дипломатической службы США и ее реорганизации. Особенно острые дискуссии стали появляться после распада Советского Союза, когда Америка, в силу сложившихся международных условий, изменила основные направления своей внешней политики. Проанализировав становление и основные этапы реформирования дипломатической службы США, а также мнения и высказывания авторитетных исследователей и специалистов в области международных отношений, можно следующий вывод: основные проблемы и вызовы американского дипломатического аппарата сводятся к трем важнейшим проблемам: первая – проблема подготовки дипломатов и политические назначенцы, вторая - бюджет и финансирования дипломатического ведомства, третья - утечка секретных материалов, а также защита информации в цифровой век.
Известный служащий Верховного Суда и бывший представитель США в ООН Артур Голдберг считает, что, судя по результатам ситуации, которая сложилась после завершения холодной войны, Соединенные Штаты сегодня не понимают дипломатию и используют не подходящие дипломатические методы. В интервью журналу «The American Conservative» он заявил: «Нам, американцам, надо забыть ставшие в основном неактуальными уроки холодной войны. На неблагоприятное развитие событий мы по-прежнему отвечаем угрозами усилить давление с целью сковывания противоположной стороны вместо того, чтобы дипломатическими действиями разрешить те проблемы, которые порождают такие события. Мы вводим санкции, символизирующие наше неудовольствие и дающие политикам возможность выглядеть «крутыми парнями», хотя на самом деле эти меры изначально бесполезны и бессмысленны. Иногда мы отказываемся говорить с нашими противниками по проблемным вопросам, пока они не прекратят те действия, против которых мы возражаем. Но почти неизменно в основе наших ответных действий лежат устрашающие военные угрозы».63
|
