Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста
Глава 4. Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры и развитие российской экономики
Глава 5. Налоговая политика
Глава 6. Реформа пенсионной системы
Глава 7. Развитие финансового и банковского сектора
Глава 4. Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры и развитие российской экономики
Основные выводы и рекомендации:
Основной выбор, перед которым стоит российская экономика, – это продолжать транслировать рентные доходы в рост внутреннего спроса, подготавливая почву нового кризиса, или создавать контрциклические, стабилизирующие механизмы кредитно-денежной и бюджетной политики.
В денежной политике предстоит выбрать между таргетированием инфляции и контролем над обменным курсом. Выбор должен быть сделан в пользу инфляции, она может быть за 2 года снижена до 5% в год. Краткосрочные негативные эффекты при снижении инфляции перевешиваются значительным улучшением условий роста для внутренних инвестиций в 2013-2020 гг.
Инерционный сценарий принесет России рост госдолга за десятилетие до 70-80% ВВП, что в условиях ресурсной экономики недопустимо.
В целях поддержания макроэкономической стабильности предлагается ввести «Бюджетные правила», регулирующие порядок использования бюджетных доходов от экспорта сырья, ограничивающих рост расходов и госдолга и действия правительства в случае отклонения цены нефти от «базового» уровня (скользящее десятилетнее среднее).
Введение «Бюджетных правил» позволяет финансировать модернизацию российской экономики и повышение инвестиций в человеческий капитал без угроз для макроэкономической стабильности.
В кредитно-денежной политике предлагается перейти к режиму модифицированного (гибридного таргетирования инфляции).
Просчитан вариант отмены экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты. Он сулит значительный рост внутренних цен, который окажется наименьшим в случае обеспечения высокой конкуренции – прихода на российский рынок иностранных компаний.
Текущее положение дел, основные вызовы и риски макроэкономической и бюджетной стабильности
Основные тенденции в макроэкономике и бюджетной сфере на протяжении 2000-х гг. и финансовый кризис
Первая половина 2000-х гг. стала периодом впечатляющего улучшения макроэкономических показателей российской экономики. Инфляция снизилась с уровня 36,5% до 10-12% в год, стабилизировался валютный курс, бюджет стал устойчиво профицитным. Все это создало благоприятные условия для роста экономики и дальнейшего улучшения макроэкономической ситуации, чему способствовал стремительный рост цен на основные товары российского экспорта, начавшийся в середине десятилетия.
В результате объем нефтегазового экспорта в текущих ценах в 2008 г. (310 млрд долл.) был в 10 раз большим, чем в 1999 г. (31 млрд долл.). Резервы Банка России выросли с 12,5 млрд на конец 1999 г. до 483 млрд на конец 2010 г. Доходы федерального бюджета выросли за этот период в реальном выражении в 3,4 раза, доходы бюджетной системы в целом в 2,5 раза. Дополнительные бюджетные доходы позволили снизить уровень государственного долга с более 100% ВВП на конец 1999 г. до 8% ВВП к концу 2009 г. На сегодня Россия имеет самый низкий уровень государственного долга среди стран «Большой двадцатки». Параллельно накапливались средства в Стабилизационном, а затем Резервном фонде и Фонде национального благосостояния, так что, начиная с 2007 года, наши активы превышали величину государственного долга.
Однако эти позитивные изменения, в значительной мере обусловленные резким ростом доходов от импорта сырья, имели и обратную сторону. Значительный приток финансовых ресурсов сказался на качестве экономического роста: производство росло более умеренными темпами, чем ВВП, и значительно отставало от темпов роста доходов. Этот разрыв объясняется дополнительными поступлениями от экспорта углеводородов благодаря росту цен на мировых рынках. Формировавшийся за счет этого источника и инвестиционных ресурсов приток средств из-за рубежа направлялся в первую очередь на потребление, и в меньшей степени использовался на развитие. В целом темпы роста спроса значительно превосходили возможности экономики по их покрытию (внутренний спрос увеличивался в 2005-2007 гг. в среднем на 26% в год).
В качестве передаточных звеньев от внешних факторов к внутреннему спросу выступали бюджетная и денежно-кредитная политика. Реальный рост расходов федерального бюджета в целом за период оказался почти четырехкратным, расходы расширенного бюджета выросли в реальном выражении в 2,7 раза. При этом расходы бюджетной системы росли в 2005-2006 гг. на 23-25%, а в 2007 г. – на 34%. Среднегодовой рост банковского кредитования организаций и физических лиц составлял в 2005-2007 гг. 49%. Результатом такой политики стал «перегрев» экономики. Прямым следствием перегрева стала инфляция. Ее размеры ни разу не уложились в объявленные Банком России целевые ориентиры.
Растущее расхождение между спросом и предложением на внутреннем рынке покрывалось увеличивающимися объемами импорта. В результате последовательно рос разрыв между ускоряющимся импортом и стабильно умеренным ростом физического объема экспорта: в 2007 г. этот разрыв превысил 20 п.п. (физический объем импорта вырос на 26,6%, экспорта – на 6,3%). Таким образом, рост был несбалансированным с точки зрения отношений с внешним рынком, что маскировалось улучшением условий торговли. Траектория развития быстро вела к дефициту по счету текущих операций, который даже при стабильных ценах на нефть мог возникнуть уже через 2-3 года, создавая угрозу макроэкономической стабильности. Другой потенциальной угрозой стало быстрое наращивание внешнего долга негосударственного сектора: всего за 3 года (2005-2007) его величина выросла почти вчетверо (со 108 до 419 млрд долл.).
Таким образом, благоприятные внешние условия стимулировали текущий рост экономики и обеспечивали рост уровня жизни, однако создавали угрозы для долгосрочной макроэкономической стабильности. Эти риски реализовались в ходе международного финансового кризиса. В результате более чем троекратного снижения цен на нефть в августе – декабре 2008 г. резко сократились доходы бюджета. Одновременно прекратился приток иностранного капитала и резко усилился отток российского (первый снизился во 2 полугодии 2008 г. почти на 100 млрд долл., второй увеличился более чем на 60 млрд долл.). Резервы Банка России сократились с 596 млрд в августе 2008 г. до 384 млрд долл. в апреле 2009 г. Отток капитала предопределил крушение фондового рынка, а сжатие спроса – резкое сокращение ВВП.
Подорванной оказалась и бюджетная стабильность. В ходе кризиса доходы федерального бюджета сократились, а расходные обязательства (в первую очередь в части трансфертов в пенсионную систему) значительно увеличились. В результате на смену профициту, достигавшему в предкризисный период 8% ВВП, пришел дефицит на уровне 4% ВВП.
Кризис продемонстрировал со всей определенностью, что российская экономика является ресурсной, в которой доходы от экспорта ресурсов (рентные, конъюнктурные доходы) являются определяющим фактором устойчивости бюджета и финансовой системы в целом. Именно это обстоятельство должно прежде всего учитываться при выборе того или иного варианта денежно-кредитной и бюджетной политики.
Значительные доходы от торговли энергоресурсами в периоде высоких цен формируют неверные сигналы как для агентов рынка, так и в сфере государственных финансов, их широкое использование для стимулирования внутреннего спроса выступает в качестве проциклической политики, усиливающей диспропорции, в особенности – в условиях нереформированности многих секторов экономики, институциональных ограничений и низкой инвестиционной привлекательности большинства отраслей, обуславливающей недостаток длинных денег и низкий уровень диверсификации.
По сути, основной выбор, перед которым стоит российская экономика – это продолжать транслировать рентные доходы в рост внутреннего спроса, подготавливая почву нового кризиса, или создавать контрциклические, стабилизирующие механизмы кредитно-денежной и бюджетной политики, смягчающие влияние конъюнктурных колебаний на внешних рынках, параллельно двигаясь в направлении снижения институциональных барьеров и улучшая инвестиционный климат.
Бюджетная политика. Основные вызовы и развилки
В последние годы бюджетная политика все в большей степени следовала моделям, характерным для стран с нересурсной экономикой, где экономические власти способны за счет целенаправленных решений в области экономической политики влиять на объем и динамику доходов и расходов бюджета. Между тем фактор ресурсной зависимости накладывает жесткие бюджетные ограничения: значительная роль нефтегазового сектора приводит к тому, что поступления в бюджет оказываются подвержены непредсказуемым колебаниям. В условиях ожидаемого исчерпания Резервного фонда это грозит резкими изменениями объема внешних и/или внутренних заимствований, взлетами и падениями процентных ставок и соответственно ускорением и торможением роста экономики.
Бюджетная политика в России до кризиса носила выраженный проциклический характер: она не сглаживала, а дополнительно усиливала перегрев экономики. Усилия по стабилизации ситуации в условиях кризиса привели к еще большей разбалансированности бюджетной политики. После кризиса 2008-2009 годов произошел отход от бюджетных правил, принятых в 2002-2004 годах. Бюджетные доходы, получаемые за счет высоких текущих цен на нефть, направляются не в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, а на финансирование текущих расходов федерального бюджета. В целом расходы федерального бюджета выросли с 13,2% ВВП (без учета ЕСН) в 2004 году до 22,7% ВВП в 2010 г.
В структуре расходов расширенного правительства в последние годы существенно возросла роль текущих затрат на финансирование пенсионной системы, а также расходов на национальную оборону, безопасность и правоохранительную деятельность. Были приняты политические решения о финансировании масштабных инфраструктурных проектов в рамках подготовки к Олимпиаде 2014 года в г. Сочи, проведению Саммита АТЭС во Владивостоке, Чемпионата Мира по футболу в 2018 году. Значительные ресурсы выделяются в виде субсидий и взносов в уставные капиталы государственных корпораций и компаний с госучастием.
В соответствии с «Основными направлениями бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» реальным приоритетом расходов как для федерального бюджета, так и для бюджетной системы в целом являются расходы на национальную оборону и национальную безопасность. Объем расходов бюджетной системы по этим разделам увеличивается с 5,5% ВВП в 2011 году до 6,7% ВВП к 2014 году. Уровень расходов на социальную политику, две трети которых являются обязательствами по выплате трудовых пенсий, в 2011 году составит около 12% ВВП и в случае инерционного развития пенсионной системы будет постепенно нарастать.
Таким образом, на настоящий момент перед бюджетной политикой в среднесрочной перспективе стоят следующие вызовы:
Высокие риски сохранения дефицита федерального бюджета даже при высоких ценах на нефть и его финансирование за счет привлечения государственных займов в условиях недиверсифицированной экономики
Сохранение дефицита и его финансирование за счет государственных займов опасно с точки зрения рисков финансовой нестабильности и имеет явные негативные последствия для экономики. Такая ситуация ведет к следующим последствиям:
негативно влияет на инвестиционную привлекательность страны, ведет к удорожанию кредита (в виду рисков макроэкономической дестабилизации и возникновения угрозы дефолта). В результате недостаток кредитования ведет к замедлению экономического роста и к вытеснению частных инвестиций государственными;
наличие значительного государственного долга в условиях недостаточной диверсифицированности источников доходов создает риски, не сопоставимые с долговыми рисками развитых стран, имеющих принципиально иной уровень устойчивости;
еще более усиливает зависимость бюджета от внешних факторов – теперь не только в отношении прямых доходов, но и в отношении возможностей и стоимости привлечения средств на обслуживание долга.
Невозможность существенного сокращения имеющихся социальных обязательств, а также перспектива роста расходов в связи с неблагоприятным демографическим трендом в условиях несбалансированности Пенсионного фонда
Помимо невозможности неисполнения принятых социальных обязательств, российская бюджетная система столкнется с необходимостью дополнительных расходов, связанных с несбалансированностью пенсионной системы и нарастанием негативных демографических тенденций в текущем десятилетии (см. главу 6 «Реформа пенсионной системы»). Инерционность процессов в этой области не позволяет рассчитывать на серьезное снижение расходов бюджета на рассматриваемом периоде.
Ограниченные возможности наращивания доходов и их вероятное сокращение в среднесрочной перспективе
В российской экономике с учетом ее структуры, институциональных особенностей и требований международной конкурентоспособности (в том числе в рамках интеграционных объединений на территории СНГ) ограничены возможности по повышению доходной части бюджета (см. главу 5 «Налоговая политика»). Кроме того, в долгосрочной перспективе можно ожидать устойчивой тенденции сокращения доходов бюджетной системы в процентах ВВП. Это объясняется прогнозируемым снижением удельного веса нефтяного сектора (для которого характерна очень высокая налоговая нагрузка) в экономике в условиях стабилизации добычи нефти. Таким образом, задача балансировки бюджетной системы должна решаться, в первую очередь, за счет оптимизации и повышения эффективности расходов бюджета при заданных ограничениях на объем доходов и заимствований.
Ограниченные возможности для структурного маневра в целях модернизации экономики
Задача модернизации российской экономики остается приоритетной задачей социально-экономического развития. Однако в текущей структуре расходов очень невелики резервы для осуществления структурного маневра, связанного с решением задач модернизации и поддержания (наращивания) конкурентных преимуществ России за счет инвестиций в человеческий капитал. Между тем на сегодня недофинансированность расходов по сравнению со средним уровнем стран ОЭСР составляет: в образовании – 1,5-2,0 п.п. ВВП, в здравоохранении – 3-4 п.п. ВВП, в сфере охраны окружающей среды – 0,5-1,0 п.п. ВВП.
В контексте этих вызовов и уроков кризиса ключевые задачи в области бюджетной политики состоят в превращении бюджетного механизма в эффективное оружие макроэкономической стабилизации и одновременно в максимальном использовании всех резервов, имеющихся в расходной части бюджета, для финансирования приоритетных расходов на развитие инфраструктуры и человеческого капитала.
Для решения данных задач и обеспечения благоприятных макроэкономических условий развития экономики ключевыми принципами бюджетной политики в целом должны стать:
консервативный подход к бюджетному планированию;
обеспечение долгосрочной сбалансированности федерального бюджета при уровне цен на нефть, соответствующих среднему многолетнему значению, а при более высоких ценах – возврат к политике накопления резервных бюджетных фондов;
принятие рамочных (на первом этапе) правил использования дополнительных нефтегазовых доходов бюджета;
постепенное снижение роли федерального бюджета как основного источника финансирования дефицита Пенсионного фонда;
сокращение избыточных и неэффективных расходов бюджета и использование полученной экономии для дополнительного финансирования приоритетных статей расходов;
проведение экономически обоснованной долговой политики, обеспечивающей необходимый объем свободно обращающихся ликвидных ценных бумаг в интересах политики денежных властей, формирование безрисковой кривой процентных ставок, выполнение законодательных требований по уровню риска портфелей пенсионного фонда и других институциональных инвесторов,
минимизацию валютных рисков для бюджета.
|
