Глава I. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПРОБЛЕМА -
ГЛОБАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА СОВРЕМЕННОСТИ
Вторая половина XX и начало XXI в. вошли в историю человечества на Земле не только большими достижениями в сфере науки и техники, но и такими негативными явлениями, как возникновение новых экономических кризисов, возрастание внутригосударственных вооруженных конфликтов, а также прогрессирующее противостояние государств в сфере энергоресурсов, экологические катастрофы.
Среди этих рисков наиболее заметными стали экологические проблемы. Мир столкнулся с жесткими ограничениями на самом базовом уровне: нехватка воды, продовольствия и энергии.
По мнению экспертов Всемирного экономического форума (ВЭФ), в долгосрочной перспективе мир должен ожидать устойчивого роста цен на сырьевые товары, тотальной нехватки ключевых ресурсов. В ближайшие десятилетия макроэкономические проблемы, теневая экономика и ресурсные ограничения роста создадут самые большие проблемы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Доклад "Глобальные риски - 2011", подготовленный аналитиками ВЭМ, отражающий мнения 580 международных экспертов // Прямые инвестиции. 2011. N 4. С. 20 - 21.
В 1886 г. немецкий ученый Эрнст Геккель ввел в научный мир термин "экология" для обозначения окружающей человека среды. В те годы человечество не очень тревожилось о состоянии защиты объектов природы.
В короткий исторический период человек перешел от использования мускульной силы (по мощности это примерно 0,1 л.с.) к энергоблокам мощностью в миллион киловатт. Именно энергетические производства наносят основной ущерб природе и среде обитания человека. С продуктами сгорания органического топлива в атмосферу поступает до 6 млрд. тонн углекислого газа, что нарушает радиационный баланс атмосферы. Общественность большинства стран обеспокоена отсутствием баланса в мировом использовании природных ресурсов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Экология - XXI век. 2001. Т. 1. N 4, 5. С. 6 - 7.
Объективная тенденция глобализации экономики привела к существенному нарушению экологических и социальных процессов в обществе.
Полностью свободная от ограничений, рыночная экономика имеет тенденцию разрушать окружающую среду и негативно воздействовать на общество в целом, потому что краткосрочные соображения максимизации прибыли толкают фирмы к игнорированию издержек, которые они перекладывают на окружающих.
Более того, ежегодные и долгосрочные бюджеты многих государств предусматривают незначительное финансирование в области охраны окружающей среды и борьбы с загрязнением.
Так, из общего бюджета России на охрану окружающей среды в 2010 г. было выделено лишь 13,2 млрд. руб., т.е. 0,13% расходной части, а на 2011 - 2013 г. планируется выделить примерно 16 млрд. руб., т.е. с незначительным превышением.
По мнению заместителя председателя Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии, страну считают цивилизованной, если она тратит на решение экологических проблем не менее 5% бюджета <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кашин В. Снежный ком экологических проблем // Парламентская газета. 2010. 10 декабря.
Определяющим вызовом для нашего поколения Генеральный секретарь ООН назвал изменение климата Земли, которое затрагивает все сферы деятельности - от энергетики и экономики до здравоохранения, продовольствия, развития и безопасности. Ни от какого другого фактора не зависит в большей степени выживание всего рода человеческого, как от климата Земли <1>.
--------------------------------
<1> См.: Доклад Генерального секретаря о работе ООН. ГА, 64-я сессия. Нью-Йорк, 2009.
Нарушение экологической системы мира как взаимосвязанной и не имеющей политических границ приобрело прогрессирующий характер. Во многих случаях негативная человеческая деятельность в промышленности, в особенности в энергетической, в сельском хозяйстве и в других сферах стала носить транснациональный характер. Переход экономики во многих отраслях на экстенсивный путь развития привел к снижению экологической эффективности производства.
Продолжается деградация и использование на экологически неустойчивой основе экосистемных услуг. Как известно, человечество зависит от экосистемных услуг, без которых невозможно его благополучие (обеспечение продуктами питания, водой, древесиной, генетическими ресурсами, урегулирование качества воды, удаление отходов, образование почвы, опыление растений и т.д.). Деградация экосистемных услуг часто наносит вред беднейшим слоям населения мира, что препятствует достижению целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия.
Качественное улучшение одних экосистемных услуг (например, повышение урожайности за счет внесения излишнего количества удобрений) не должно приводить к ухудшению других услуг (снижение качества воды, сокращение биоразнообразия и т.д.).
При этих обстоятельствах перед человечеством встала неотложная глобальная проблема о необходимости правового регулирования охраны окружающей среды, как на международном, так и на внутригосударственном уровне, путем разработки и принятия обязательных для исполнения законодательных актов.
В содержание международных договоров их участники стали включать основные объекты природопользования: земли, недра, водные ресурсы, леса, иной растительный мир, диких животных, атмосферу Земли, космическое пространство и др. Наряду с универсальными международно-правовыми документами охрана окружающей среды дополняется путем принятия региональных международно-правовых норм с учетом экологических особенностей континентов.
Если для африканских стран нарушение экологической безопасности, которая непосредственно влияет на продовольственную безопасность континента, объясняется засухами, опустыниванием, деградацией почв, нашествием вредителей, внутренними конфликтами, усугубленными нищетой населения, то для Азиатско-Тихоокеанского региона ввиду его ускоренного экономического развития и урбанизации (в регионе проживает около 58% мирового населения и 45% мирового городского населения) экологически чистое развитие нарушается повышением атмосферного загрязнения, а также довольно часто происходящими стихийными бедствиями (цунами, землетрясения и т.д.).
На европейском континенте под наибольшими угрозами находятся запасы воды, почва, биоразнообразие, качество воздуха, климат, удаление отходов. Последнее является фактором, значительно воздействующим на окружающую природную среду и здоровье человека. Такие отходы включают в себя опасные химические вещества и пестициды, бытовые отходы, сточные воды, ядерные отходы, выбросы парниковых газов, разливы нефтепродуктов, пластиковые отходы.
В сфере землепользования негативное воздействие на производство продовольствия и сохранение биоразнообразия в Европе в последние годы оказывает также производство биотоплива.
Проблемными в экосистеме стран Латинской Америки и Карибского бассейна считаются управление водными ресурсами, экстремальные климатические явления (стихийные бедствия, засуха, тропические ураганы), сокращение биоразнообразия, обезлесение (Бразилия за период 1990 - 2000 гг. теряла в среднем по 2,5 млн. га за год, Мексика - по 631 тыс. га).
Для Северной Америки в экологическом отношении характерно существенное загрязнение атмосферы. По сравнению с другими регионами в Северной Америке наблюдается больший объем выбросов углекислого газа (CO2) на душу населения, чем в других регионах планеты. США не ратифицировали Киотский протокол 1997 г. к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, хотя на них приходится 25% общего мирового первичного энергопотребления. Часто происходящие опустошительные ураганы также приводят к экологическим бедствиям.
Значительные изменения в экологии происходят в полярных областях. Изменение климата оказывает существенное влияние на таяние арктического морского льда в Северном Ледовитом океане (за последние 50 лет площадь арктического морского льда уменьшилась почти на 27%). Изменение площади Арктики вследствие таяния морского льда окажет существенное влияние не только на погодные явления, но и на ее живые биоресурсы.
Аналогичная ситуация складывается на другом полюсе - в Антарктике, на которую приходится 80% общемировых запасов пресной воды. Таяние ледников в западной части Антарктики также может оказать воздействие на повышение уровня моря во всем мире, что повлечет изменение видов морских биоресурсов, затопление территории многих государств и другие негативные экологические последствия.
Нарастающие масштабы коммерческой деятельности в полярных областях, прежде всего в Арктике - по добыче нефти и газа, загрязнение ее отходами производства создают серьезные проблемы как для жителей приграничных регионов, так и для всего климата Земли в целом <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Ежегодник ГЭП. Обзор изменений состояния окружающей среды ЮНЕП. 2006; Международно-правовые основы недропользования: Учебное пособие / Отв. ред. А.Н. Вылегжанин. М., 2011; Копылов С.М. Международно-правовые аспекты предупреждения негативных экологических последствий хозяйственной деятельности в Антарктике: Автореф. дис.... к.ю.н. М., 2011.
Поскольку глобализирующая экономика охватывает не только государства одного региона, но и государства всего мира, то и экологические последствия развития такой экономики, ее экстенсивный путь ведут к снижению экологической эффективности производства, т.е. к снижению материальных затрат на использование природных ресурсов.
Учитывая транснациональный характер экологических последствий хозяйственной и иной деятельности государств, частных компаний, теневой экономики и населения, связанной с природопользованием и обращением природных ресурсов, в мониторинге и в предупреждении их оказываются заинтересованными как государства отдельных регионов, так и международное сообщество в целом. В особенности это проявилось в начале второй половины 20-го столетия.
В целях обсуждения катастрофической ситуации, складывающейся в мире в сфере экологии, разработки и принятия совместных согласованных решений по охране окружающей среды от негативного воздействия человеческой деятельности, государства стали проводить многосторонние и региональные международные конференции, в особенности после создания Организации Объединенных Наций по ее инициативе. Глобальный характер происходящих в экологии негативных изменений в мире поставил перед человечеством проблему необходимости принятия срочных и неотложных мер по ее сохранению для нынешнего и будущих поколений.
Можно утверждать, что обсуждение во всемирном масштабе глобального характера экологической проблемы началось с созыва в июне 1972 г. Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды. Хотя и до этого события проходили международные конференции по обсуждению экологических проблем, но не на столь высоком уровне. Не анализируя содержания принятых на Стокгольмской конференции документов, отметим, что Декларация по проблемам окружающей человека среды (Декларация принципов) и План мероприятий в отношении окружающей человека среды (План действий) оказали в последующие годы существенное влияние на становление и развитие экологического законодательства государств, разработку международных договоров по охране окружающей среды. Многие принципы Стокгольмской декларации вошли и были закреплены как правовые нормы в международных соглашениях.
Более того, именно на данной конференции было принято решение о создании ЮНЕП - Программы ООН по окружающей среде, которая в последующие годы оказала огромную роль в координации действий государств по охране окружающей среды, по разработке проектов международных соглашений в данной сфере <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Копылов М.Н. Введение в международное экологическое право. М., 2007. С. 71 - 96.
Важнейшим этапом, подтверждающим глобальный характер экологической проблемы, стало проведение широкомасштабной конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в июне 1992 г., в работе которой приняли участие представители 178 государств и множество межправительственных и неправительственных организаций. Конференция, как известно, завершилась принятием Повестки дня на XXI век, Декларации по окружающей среде и развитию, Принципов лесоводства (не имеющего обязательной силы заявления с изложением принципов для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов). Кроме того, в ходе работы конференции были открыты для подписания два важнейших документа - Конвенция о биологическом разнообразии и Рамочная конвенция об изменении климата <1>.
--------------------------------
<1> Содержание этих документов будет анализироваться в других главах настоящего учебника.
Международное сообщество государств к глобальной экологической проблеме вновь обратилось спустя 10 лет после конференции в Рио-де-Жанейро - в августе - сентябре 2002 г. на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге. Участникам Йоханнесбургского саммита предстояло обсудить состояние окружающей среды в мире. О значимости данной встречи свидетельствует количество участников - представителей 196 государств, специализированных учреждений ООН, других межправительственных и неправительственных организаций.
На саммите была принята Декларация по устойчивому развитию и План выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию.
Хотя названные документы носят декларативный характер, но их положения обсуждались на Всемирном саммите (2005 г.), а также включались в международно-правовые акты.
Более того, в соответствии с рекомендациями участников Йоханнесбургского саммита в системе ООН была создана Комиссия ООН по устойчивому развитию <1>.
--------------------------------
<1> Об этом см. гл. III настоящего учебника.
Глобальный характер международной экологической проблемы выразился также в том, что за короткий исторический промежуток времени (в течение около 50 лет) было принято большое количество международных соглашений по охране окружающей среды, предметами правового регулирования которых стали защита атмосферы, озонового слоя Земли, флоры и фауны, биоразнообразия, морских и других водных ресурсов, лесов, диких животных, космического пространства, Антарктики и других объектов планеты.
Однако многие международные соглашения в данной сфере оказались бездействующими ввиду невступления их в обязательную юридическую силу, тем не менее они приобрели характер обычной международной нормы и нормы "мягкого" права <1>.
--------------------------------
<1> См.: Копылов М.Н., Копылов С.Н., Кузьменко Э.Ю. Прогрессивное развитие и кодификация международного экологического права. М., 2007.
Следует также отметить низкую эффективность реализации государствами международных экологических норм. Прежде всего это связано с экономической политикой государств, транснациональных корпораций и бизнес-структур, которые крайне неохотно идут на расходы для нужд охраны окружающей среды.
Приоритет экономических интересов над экологическими, их несбалансированность приводят к таким негативным последствиям в природной среде, которые не восполняются или вообще полностью или частично утрачиваются как естественный объект окружающего мира. Об этом, в частности, свидетельствует современное экологическое состояние России.
На ее территории продолжается интенсивное загрязнение природной среды. Все больше регионов становятся опасными для проживания. На 15% территории России, где проживает более половины населения, состояние окружающей среды не соответствует норме. Не отвечают санитарным нормам около 40% поверхностных и 20% подземных источников питьевого водоснабжения. Только 11 - 13% всех водных объектов страны находится в состоянии экологического благополучия. Аналогичное положение наблюдается и в состоянии лесного хозяйства, возрастает объем образования отходов, ежегодно в атмосферу поступает 20 млн. тонн химических веществ от действующих предприятий и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кашин В. Указ. соч.
Как отметил Министр природных ресурсов и экологии России Ю.П. Трутнев, повышенные экологические требования потребуют значительных дополнительных инвестиций, перехода с одних технологий на другие. Соответственно, для каких-то предприятий это повлечет за собой уменьшение производственных объемов на некоторый период, и, как свидетельствует опыт других стран, лишь через 5 - 7 лет валовой продукт пересекает ось инновационного сценария и уходит вверх. Самый главный показатель - это время, когда будет производиться то или иное преобразование и увеличение платежей. По его мнению, в ходе разработки новых экологических законов следует осуществить переход на новые платежи в два этапа. Первый - это 2012 год, когда платежи вырастут в 2,3 раза, второй - 2016 год, рост платежей в 3,8 раза. Объем платежей начинает составлять вместо 18 - 138 млрд. <1>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2010. 30 декабря.
На саммите в Йоханнесбурге была поставлена детализированная проблема достижения паритета экологических и экономических ценностей общества. Действенные шаги в направлении достижения паритета связаны и с созданием целостного эколого-экономического механизма устойчивого развития, который должен быть основан на формировании следующей системы взаимосвязанных экологических инструментов:
- разработка эколого-ориентированных национальных счетов, включающих обоснование новых макро- и микроэкономических показателей;
- создание механизма эколого-инновационной деятельности;
- разработка и согласование механизма межстрановых взаимоотношений по охране окружающей среды;
- формирование системы экономических воздействий на экологизацию производства, включая экологизацию налогообложения, торговлю квотами на природопользование и экологизацию банковской политики;
- учет экологического фактора при приватизации;
- учет факторов приемлемого экологического риска при принятии хозяйственных решений, включая экологическое страхование <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гусев А.А. Экологические перспективы и устойчивое развитие // Международная конференция "Экологическая безопасность жизнедеятельности человека в XXI веке - проблемы и решения". М., 2005. С. 17 - 20.
Глобальная экологическая проблема ввиду ее особой остроты и важности стала рассматриваться на международных конференциях (из последних по вопросам изменения климата Земли: в 2009 г. - встреча в Копенгагене с участием глав государств и правительств, в 2010 г. - в Канкуне (Мексика), в 2011 г. - в Дурбане (ЮАР). Под воздействием международных норм и рекомендаций стали создаваться международные и внутригосударственные природоохранные органы и учреждения, а также активно приниматься внутригосударственные акты по охране окружающей среды.
Признание права человека на здоровую окружающую среду стало конституционной нормой многих государств. Растет число стран, национальное законодательство которых предусматривает правовую защиту окружающей среды и ответственность за его нарушение.
В Российской Федерации главным правительственным органом, на который возложена ответственность по контролю за состоянием окружающей среды и повышением ее качества, является Министерство природных ресурсов и экологии (Минприроды России). Аналогичные правительственные органы созданы и в других государствах.
Глобальная экологическая проблема требует тесного сотрудничества государств и международных организаций по разработке международных норм в данной сфере, их имплементации государствами, координации деятельности государств в данной области со стороны учреждений ООН, региональных организаций, вплоть до создания Организации международного управления в сфере охраны окружающей среды с полномочиями, обязательными для выполнения государствами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Соколова Н.А. Международно-правовые проблемы управления в сфере охраны окружающей среды. М., 2010. С. 214 - 269.
Еще одной важной проблемой в данной области является повышение повсеместно экологического образования не только лиц, принимающих решения по экологическим вопросам, но и всех граждан. Осознание обществом необходимости охраны окружающей среды требует овладения знаниями по широкому кругу экологических вопросов. Растет экологическая активность населения, создаются неправительственные организации в защиту объектов природы, общественность активно участвует в мониторинге окружающей среды, международно-правовые акты предусматривают ее право обращаться в судебные учреждения по этим вопросам (Орхусская конвенция 1998 г.).
Эти факторы свидетельствуют о необходимости введения в школьные, среднетехнические и вузовские программы предмета "Экология", создания системы послевузовского образования для лиц, принимающих решения в сфере охраны окружающей среды <1>.
--------------------------------
<1> См.: Мингазова Н. Любовь к природе необходимо прививать в юном возрасте // Российская газета. Спец. выпуск "Экономика. Образование и карьера". 2011. 3 марта.
Каждый человек в соответствии с императивной нормой международного права имеет право на благоприятную окружающую среду и соответственно право на своевременную и достоверную экологическую информацию и на возмещение ущерба в связи с экологическим правонарушением.
Как отметил в свое время профессор О.С. Колбасов, для выживания человечества нельзя ограничиваться только мерами природоохранения, а необходимо подчинить всю человеческую жизнь научно обоснованным экологическим требованиям. Каждый шаг человека в любом направлении его деятельности должен быть экологически корректным. Пришло понимание того, что требуется сложная, внутренне организованная, функционирующая в глобальных масштабах система правовых норм, способная обеспечить экологический правопорядок в жизни сменяющихся поколений людей, в сотрудничестве государств и народов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982. С. 205 - 221.
</1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1>
|
