США, в частности Закон о заявлениях об обмане, направлено на облегчение процедуры кви-там (qui tam) <1>, если есть заявление конкретного лица о совершении мошеннических действий в отношении федерального правительства. В соответствии с процедурой кви-там иск в защиту интересов правительства приносится самим осведомителем или правительством, но всегда от имени правительства. Таким образом, именно правительство считается реальным истцом по подобным искам.
--------------------------------
<1> Название основывается на первых двух словах латинской фразы: qui tam pro domino rege quam pro sic ipso in hoc parte sequitur - "тот, кто предъявляет иск в интересах Короля, как если бы действовал от его имени".
Иск подается в федеральный окружной суд, а после этого направляется в Департамент юстиции и окружному атторнею, которые в течение 60 дней проводят собственное расследование и принимают решение о том, вступают ли они в дело или нет. В случае вступления Правительства США в дело и выигрыша дела осведомитель получает процент от присужденных денежных средств. Премия достигает 30% от денежных средств, полученных Правительством по конкретному делу. Но суд может снизить процент осведомителя в зависимости от степени его вовлеченности в незаконную деятельность.
Например, если сотрудник подрядной организации, работающей по госзаказу, обнаружил завышение стоимости или другие нарушения, приведшие к незаконному обогащению компании или конкретных лиц за счет государственных средств, то он может обратиться с иском против своего работодателя в соответствии с процедурой кви-там. После подачи иска министерство юстиции, по согласованию с окружным прокурором, может вмешаться в дело, а может принять решение о сомнительности иска и не вступать в дело.
В США процедура подачи заявления о факте коррупции может соответствовать общим стандартам, т.е. заявление подается в местное отделение полиции или напрямую в суд. Кроме того, любой из органов власти располагает специальным разделом на своем сайте в сети Интернет и выделенной телефонной линией для сообщений о фактах коррупции и других нарушениях закона. Соответственно, органы, получившие такое заявление, обязаны исследовать обстоятельства жалобы и не предавать огласке конфиденциальную информацию об осведомителе.
Вместе с тем на национальном уровне с 1978 г. существует специализированный орган - Совет по защите системы заслуг (Merit Systems Protection Board (MSPB)). В соответствии с Законом о защите осведомителей в его полномочия входит прием заявлений и защита интересов государственных служащих от неприятных последствий со стороны работодателя.
Указанным Законом, независимо от Совета по защите заслуг, учреждена должность Специального уполномоченного. В его полномочия также входит прием заявлений и расследование случаев коррупции и (или) давления на осведомителей со стороны работодателя. При этом действовать он может независимо даже по случаям, расследуемым Советом по защите заслуг.
Специальный уполномоченный в каждой конкретной ситуации может действовать как на основании принятого заявления, так и по собственной инициативе. Деятельность Специального уполномоченного может быть ограничена только самим осведомителем, если он решает действовать напрямую от своего имени или подает апелляционную жалобу на действия Специального уполномоченного в Совет по защите заслуг.
Говоря о государственной поддержке осведомительства, мы не должны забывать о том, что в США очень сильно развиты общественные организации. Например, общественная организация "Национальный центр осведомителей" (National Whistleblowers Center) оказывает существенную поддержку осведомителям, сопровождая их от подачи заявления и вплоть до разрешения спорного вопроса. Центр может выступать посредником между осведомителем и государственными структурами, т.е. действовать вместо осведомителя, не раскрывая при этом его личных данных. В настоящее время центром реализуются разного рода социальные и рекламные проекты, направленные на информирование и поддержку населения страны.
В Китайской Народной Республике широко применяются современные высокотехнологические формы и методы, позволяющие обеспечить конфиденциальность информации о лицах, сообщающих о правонарушениях, в том числе и коррупционных. В настоящее время все органы народной прокуратуры КНР создали специальные сайты, на которых можно сообщить о правонарушениях, включая коррупционные. Впервые такой сайт был создан в 2002 г. народной прокуратурой города Сямынь <1>. Также созданы телефоны горячей линии, по которым в автоматическом режиме можно сообщить о правонарушениях, в том числе и коррупционных <2>. Такие высокотехнологические способы позволяют расширить каналы поступления информации, упростить этот процесс, ускорить его, обеспечить его конфиденциальность и безопасность на новом уровне. Это уже находит свое отражение в нормативных правовых актах КНР, так, ст. 35 Правил Народной прокуратуры "О работе с информацией от граждан" 2009 г. устанавливает, что помимо традиционных источников получения сообщений от граждан, таких как личный визит, письменное сообщение, телефонный звонок и др., уже добавлены такие новые каналы получения информации, как Интернет, факс, и другие.
--------------------------------
<1> (на китайском языке). URL: http://news.tom.com/1002/20050620-2235437.html.
<2> См.: Севальнев В.В. Противодействие коррупции: опыт КНР // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. N 1(44). С. 92.
В Специальном административном районе Сянган (Гонконг) граждане инициативно оказывают широкую поддержку и активно участвуют в антикоррупционной кампании. После создания в Сянгане специального органа по противодействию коррупции - Независимой комиссии по борьбе с коррупцией (Independent Commission Against Corruption, ICAC) очень быстро стало понятно, что, только лишь заручившись поддержкой жителей, можно вести эффективную борьбу с коррупцией. Поэтому во всех районах были созданы районные отделения ICAC, которые активно разъясняли гражданам вред коррупции, ее опасность, особо стимулировали жителей сообщать о коррупционных правонарушениях. По опросам <1> 85% жителей Сянгана добровольно сообщат о коррупционных правонарушениях, если с ними столкнутся. Независимая комиссия по борьбе с коррупцией ежегодно получает около 3000 сообщений о коррупционных правонарушениях.
--------------------------------
<1> , 2007-10-31 (на китайском языке). URL: http://www.xmnn.cn/dzbk/xmrb/20071031/200710/t20071031_359547.htm.
В Независимой комиссии по борьбе с коррупцией создан специальный отдел по приему и обработке сообщений о коррупционных правонарушениях. Обработка сообщения и его отправка в центр производятся опытным сотрудником в течение 24 часов с момента получения. Вне зависимости от характера сообщения и содержащихся в нем сведений в течение 48 часов центр по обработке сообщений Независимой комиссии по борьбе с коррупцией принимает решение по этому сообщению и уведомляет гражданина об этом. Если гражданин недоволен принятым решением, то он может подать жалобу в специальный комитет Независимой комиссии по борьбе с коррупцией, сформированный из представителей общественности. Поэтому работа ICAC Гонконга характеризуется высокой эффективностью системы приема сообщений о коррупции.
3.2. Обеспечение анонимности и конфиденциальности сообщений
Анонимность и конфиденциальность являются важными условиями реализации защиты информаторов, поэтому большинство зарубежных национальных актов о защите заявителей о фактах неправомерных действий, в том числе о фактах коррупции, устанавливают запрет на раскрытие идентификационной информации о заявителе. Данная информация является конфиденциальной и подлежит раскрытию только с согласия самого заявителя. В некоторых странах предусмотрены санкции за разглашение идентификационной информации о заявителе (Индия, Словения). Несмотря на эффективность такой гарантии, как конфиденциальность, для поддержания практики сообщений о неправомерных действиях в некоторых странах анонимность сообщения исключается. Это может обусловливаться, в частности, особенностями культуры восприятия практики сообщения о неправомерных действиях. Необходимо отличать от понятия конфиденциальности понятие анонимности, которая подразумевает, что получателю сообщения не известен заявитель. Анонимность является необходимым аспектом процедуры заявления в том случае, когда законодательная база недостаточно прочна и не обеспечивает полноценной гарантии от физического насилия и социального осуждения.
Охрана конфиденциальности осведомителей в Австралии обеспечивается мерами уголовно-правовой защиты. Так, разглашение информации, способной раскрыть личность осведомителя, и использование такой информации являются уголовными преступлениями, согласно ст. 20 Федерального закона о раскрытии информации в публичных интересах 2013 г. В качестве наказания предусмотрено лишение свободы на срок до шести месяцев или штраф до 30 "условных единиц" (penalty units) <1>.
--------------------------------
<1> Штрафы в Австралии исчисляются как в национальной валюте (австралийских долларах), так и в так называемых условных единицах (penalty units), размер которых периодически пересматривается и в настоящее время на федеральном уровне составляет 170 австралийских долларов.
В соответствии с законодательством Канады (ст. 11 Закона 2005 г.) руководитель государственного учреждения обязан, при условии соблюдения иных федеральных законов и принципов естественного правосудия или процедурного равенства, гарантировать сохранение в тайне информации о лицах, участвующих в процессе раскрытия информации, а также установить процедуры в целях обеспечения конфиденциальности информации, ставшей доступной в связи с раскрытием информации.
Статья 44 этого Закона содержит прямой запрет на распространение Комиссаром либо лицом, действующим от его имени, любой информации, которая стала известна при выполнении ими своих обязанностей по проведению расследования, если только предоставление такой информации предусмотрено законом.
В США конфиденциальность информации об осведомителе прямо закреплена законодательно. Подобные нормы закреплены в Законе о защите осведомителей, Законе о защите окружающей среды, Законе о добыче полезных ископаемых и мелиорации и др.
В целом сведения об осведомителе (имя, место жительства или работы, номер социальной карты и т.п.) могут оставаться нераскрытыми, включая судебную стадию рассмотрения дела. Кроме того, к осведомителю может быть применена программа защиты свидетелей. Даже в случае, когда непосредственно осведомитель, в силу разных причин, не решается лично обратиться в правоохранительные органы и действует через третье лицо, то оба таких лица могут быть признаны осведомителями и, соответственно, правила защиты будут распространяться на них обоих.
В Законе Республики Казахстан от 2 июля 1998 г. N 267 "О борьбе с коррупцией" информация о лице, сообщающем о факте коррупции и иным образом оказывающем содействие в борьбе с коррупцией, признается государственным секретом (ч. 1 ст. 7). Информация о таких лицах может предоставляться исключительно по запросам органов прокуратуры, национальной безопасности, внутренних дел, государственных доходов, военной полиции, антикоррупционной службы, Пограничной службы Комитета национальной безопасности Республики Казахстан, суда и Президента Республики Казахстан в порядке, установленном Законом Республики Казахстан от 15 марта 1999 г. N 349-1 "О государственных секретах" (по состоянию на 21 ноября 2014 г.) <1>. Разглашение этой информации влечет ответственность, в частности, по ст. 185 "Незаконное собирание, распространение, разглашение государственных секретов" Уголовного кодекса Республики Казахстан от 3 июля 2014 г. N 226-V ЗРК <2>.
--------------------------------
<1> Информационно-правовая система нормативных актов Республики Казахстан. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z990000349_#z55.
<2> Введен в действие с 1 января 2015 г. // Информационно-правовая система нормативных актов Республики Казахстан. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K400000226.
В КНР допускаются анонимные сообщения о правонарушениях, в том числе и коррупционных, и ведется большая полемика о допустимости использования анонимных сообщений, так как на практике доля сообщений с указанием фактических данных информатора составляет только 1%.
В Специальном административном районе Сянган (Гонконг) применяются тщательные предварительные меры по защите лиц, сообщающих о фактах коррупции. В 2000 г. были приняты "Правила по защите свидетелей" N 564 (Cap 564 Witness Protection Ordinance) <1>. В соответствии с этими Правилами в случае если лицо, сообщающее о фактах коррупции, соответствует необходимым условиям, то на него также распространяется действие данных Правил. Составляется специальный План защиты свидетеля; в структуре Независимой комиссии по борьбе с коррупцией созданы специальные группы по защите свидетелей, которые располагают необходимым количеством специальных секретных жилых помещений, в которых могут быть укрыты свидетели. Согласно положениям рассматриваемых правил свидетелям, а также лицам, сообщившим о фактах коррупции, могут быть предоставлены новые документы личности и другие необходимые бумаги, вплоть до обеспечения переезда за рубеж.
--------------------------------
<1> CAP 564 WITNESS PROTECTION ORDINANCE (на китайском языке). URL: http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/B2B6B7A6531AE195482575EF001B9FAE/$FILE/CAP_564_c_gb.pdf.
3.3. Система вознаграждений
Считается, что введение выплаты премии заявителю о коррупции или мошенничестве стимулирует работников направлять заявления о фактах коррупции. В некоторых странах предусмотрена возможность предъявления индивидуальных исков от лица государства о возмещении вреда, причиненного коррупционным деянием, и получения до 30% от взысканной суммы. Такие награды до 2 млн. долл. США предусматривает корейский Закон 2011 г., если сообщения информаторов, которые раскрывают коррупционные деяния и непосредственно способствовали восстановлению или увеличению доходов или уменьшению расходов государственных органов. Индонезийское законодательство также содержит положение о предоставлении "знаков внимания" информаторам, которые помогли в деле предотвращения и борьбы с коррупцией.
В период кризиса 1930-х гг. в США была сделана первая попытка поощрения лиц, которые сообщали информацию о нарушениях американских законов участниками финансовых рынков соответствующим органам. Например, Законом о фондовой бирже 1934 г. <1> предусматривалось, что лица, предоставлявшие в Комиссии США по ценным бумагам и биржам (КЦББ) информацию об инсайдерской торговле, могут рассчитывать на вознаграждение в 10% от суммы наложенного на компанию штрафа.
--------------------------------
<1> The Securities Exchange Act 1934.
Федеральный закон о заявлениях об обмане 1986 г. <1> позволяет частным лицам подать судебный иск в интересах государства, если им известно о мошенничестве с бюджетными средствами (фальсификации требований об оплате выполненных работ или оказанных услуг). Истец самостоятельно собирает доказательства о том, что подрядчик вводит в заблуждение заказчика, т.е. федеральное правительство. В случае положительного исхода дела ответчик обязан возместить государству потери в тройном размере, а также штраф 5 - 11 тыс. долларов США за каждый факт нарушения Закона. Осведомитель вправе получить от 15% до 25% суммы иска.
--------------------------------
<1> False Claims Act 1986.
Упоминавшийся ранее Закон Додда - Франка (США) предусматривает, что информатор получает вознаграждение не только за сведения, касающиеся инсайдерской торговли, но также за сведения, раскрывающие любые нарушения участника финансового рынка. Информатор может действовать анонимно и имеет право не уведомлять о нарушении свое руководство, осуществляя контакты через юриста, представляющего его интересы. За сообщение о нарушении информатор может получить вознаграждение в размере от 10% до 30% от суммы назначенного штрафа.
Закон Додда - Франка направлен на стимулирование выявления крупных нарушений с суммой штрафа более 1 млн. долл. Столь высокая планка может привести к тому, что сотрудники не будут сигнализировать о симптомах и ранних признаках "болезней", а будут дожидаться того момента, когда нарушения будут масштабными и можно будет рассчитывать на солидное вознаграждение. Кроме того, менеджеры перестают думать о своих зарплатах и даже бонусах, мечтая о головокружительных суммах вознаграждений, которые они смогут получить за проявление "бдительности", т.е. своевременное информирование регуляторов о нарушениях в банке (компании).
По данным Комиссии по ценным бумагам и биржам США, за первые семь недель после вступления новых предписаний в силу она получила 334 жалобы - по семь в день. Обычно осведомителями выступают сотрудники компаний, которые могут быть как участниками преступной деятельности, так и просто наблюдателями. Чаще всего жалобы касались манипулирования рынком (16,2% случаев), а также ненадлежащего раскрытия информации и финансовой отчетности (15,3%). При этом жалобы поступают не только от сотрудников компаний, находящихся на территории США, но и из других стран, и вознаграждение может получить иностранец. Например, Комиссия по ценным бумагам и биржам сообщила, что иностранный информатор, который не был ни гражданином, ни постоянным жителем США, получил вознаграждение в размере 30 млн. долл. США и эта сумма явилась процентом от финансовых санкций, примененных в результате успешного судебного преследования <1>.
--------------------------------
<1> SEC whistleblowing benefits foreigners too // URL: http://www.igloballaw.com/sec-whistleblowing-benefits-foreigners-too/.
Вообще с начала действия программы по работе с информаторами в августе 2011 г. в комиссию по ценным бумагам и биржам поступили сигналы о нарушениях от граждан 68 стран, в 2013 г. - от граждан 55 стран; из которых награды получили шесть информаторов, в том числе четверо в 2013 финансовом году на сумму более 14 млн. долларов США <1>.
--------------------------------
<1> 2013 Annual Report to congress on the Dodd-Frank Whistleblower Program. URL: http://www.sec.gov/about/offices/owb/annual-report-2013.pdf.
Как уже упоминалось выше, одно из наиболее крупных вознаграждений - 31 млн. долл. США и должность вице-президента компании - в 2012 г. получила сотрудница ипотечного подразделения Citigroup Шерри Хант за сообщение о мошенничестве банка с ипотечными облигациями. Кроме того, банк, заключив соглашение с Министерством юстиции США, выплатил штраф в размере 158 млн. долл. США <1>.
--------------------------------
<1> Отчет атторнея по южному округу Нью-Йорка для федерального суда США по Южному округу Нью-Йорка. URL: http://www.buckleysandler.com/uploads/1082/doc/Citi_Mortgage_Complaint-in-intervention.pdf (дата обращения 15 мая 2015 г.). Hunt v. Citigroup Inc. (C). Citigroup Whistle-Blower Says Bank's 'Brute Force' Hid Bad Loans From U.S. // URL: http://www.bloomberg.com/news/2012-02-16/citigroup-whistle-blow-er-says-bank-s-brute-force-hid-bad-loans.html/; Woman Who Couldn't Be Intimidated by Citigroup Wins $31 Million. URL: http://www.bloomberg.com/news/2012-05-31/woman-who-couldn-t-be-intimidated-by-citigroup-wins-31-million.html.
Вместе с тем в американской печати приводится множество примеров того, что "сигналы", поступавшие в Комиссию по ценным бумагам и биржам до принятия Закона Додда - Франка, не приводили к решительным действиям и не пресекали злоупотреблений, оставаясь без ответа. Например, в 2000-е гг. финансист Гарри Маркополос шесть раз обращался в данную Комиссию с предупреждениями о том, что компания Б. Мэдоффа не ведет реального инвестиционного бизнеса и является крупнейшей в мире финансовой пирамидой, однако его призывы не были услышаны <1>.
--------------------------------
<1> Alternative to Silence Whistleblower Protection in 10 European Countries. URL: http://whistleblowingitalia.files.wordpress.com/2013/03/10_ti_whistleblower_report_full_lr.pdf // Whistleblower Laws & Internal Investigations: Tactics & Best Practices http://www.squiresanders.com/files/Event/b5e39deb-e782-481b-8e94-eda085cccdf7/Presentation/EventAttachment/3eb65db3-be41-4891-a3bd-c1dd8cd70784/Webinar-Whistleblower-Laws-and-Internal-Investigations.pdf.
Помимо процентов по выигранным делам, в США существует разветвленная система мер поощрения осведомителей. Это и внеочередное продвижение по службе, и обеспечение перехода на работу в другое подразделение или в другую структуру, и восстановление на работе, и приискание нового места работы с трудоустройством, и сохранение уровня оплаты труда, пособий и премий на период поиска новой работы, и бесплатные программы образования или профессиональной подготовки, если это может повлиять на новое назначение или продвижение по службе.
Осведомители также могут рассчитывать на бесплатную психиатрическую помощь (тестирование или экзамен), а также на любое существенное изменение обязанностей, уровня ответственности, условий труда, вплоть до переподготовки и трудоустройства на принципиально иную работу.
Помимо уже перечисленных мер защиты и поощрения осведомителей, американское законодательство предусматривает прямые выплаты за сообщения о фактах мошеннических действий в компаниях (относительно каждого случая персонально). В то же время в случае подтверждения фактов правонарушений компенсируются расходы на адвоката. В случае добровольного увольнения существует возможность значительного увеличения выходного пособия за счет работодателя, исчисляемого исходя из зарплаты, которую получало лицо в компании.
Что же касается расширения практики доносительства о коррупции на другие сферы деятельности, в том числе охватываемые обязанностью сохранять профессиональную тайну, то стоит упомянуть статью, опубликованную в мае прошлого года в журнале The Economist, в которой говорилось, что, возможно, американские адвокаты в будущем смогут в определенных случаях сообщать о коррупционных деяниях своих доверителей и при этом получать за это вознаграждение, если информация подтвердится, без опасности подвергнуться дисциплинарному преследованию за разглашение адвокатской тайны <1>.
--------------------------------
<1> Corporate whistleblowers. Lawyer's poke. In-house counsels' lips might no longer be sealed. May 10th 2014. NEW YORK. URL: http://www.economist.com/printedition/2014-05-10.
На постсоветском пространстве практика поощрения лиц, сообщающих о фактах коррупции, была внедрена в Республике Казахстан. Как отмечалось ранее, 23 августа 2012 г. было принято Постановление Правительства N 1077 "Об утверждении Правил поощрения лиц, сообщивших о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающих содействие в борьбе с коррупцией". По информации, предоставленной Казахстаном в ОЭСР, в 2013 г. были поощрены 172 лица на сумму 19 млн. тенге <1>.
--------------------------------
<1> Антикоррупционные реформы в Казахстане. 3-й раунд мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе против коррупции (ОЭСР. Париж, 10 октября 2014 г.). С. 89 // Сайт OECD. URL: http://www.oecd.org/corruption/acn/Kazakhstan-3rd-Round-Monitoring-Report-RUS.pdf.
Право на единовременное денежное поощрение возникает в случае, если:
1) предоставленная информация соответствует действительности;
2) в отношении виновного лица вступило в законную силу постановление суда о наложении административного взыскания, вступил в законную силу обвинительный приговор либо вынесено постановление о прекращении уголовного дела о коррупционном преступлении по нереабилитирующим основаниям.
Размер денежного вознаграждения определяется в эквиваленте, кратном месячным расчетным показателям (ежегодно устанавливаемым в Республике Казахстан), и зависит от характера и степени общественной опасности правонарушения. Так, по административным делам о коррупционных правонарушениях он составляет 30 месячных расчетных показателей (МРП) (59 460 тенге) <1>; по уголовным делам о коррупционных преступлениях небольшой тяжести - 40 МРП (79 280 тенге); по уголовным делам о коррупционных преступлениях средней тяжести - 50 МРП (99 100 тенге); по уголовным делам о тяжких коррупционных преступлениях - 70 МРП (138 740 тенге); по уголовным делам об особо тяжких коррупционных преступлениях - 100 МРП (198 200 тенге). Каждому гражданину, сообщившему о факте коррупционного правонарушения, гарантируется конфиденциальность и защита государства.
--------------------------------
<1> С 1 января 2015 г. 1 месячный расчетный показатель равен 1982 тенге // Закон Республики Казахстан от 28 ноября 2014 г. N 259-V ЗРК "О республиканском бюджете на 2015 - 2017 годы" // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1400000259.
Материалы, необходимые для получения единовременного денежного поощрения, формируются и направляются Агентством Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (следователями финансовой полиции) в течение 10 дней со дня возникновения права на поощрение. В перечень таких материалов включаются:
1) ходатайство органа, ведущего борьбу с коррупцией;
2) копия заявления, зарегистрированного в книге учета заявлений, информации об обращении лица по факту коррупционного преступления или иных документов, подтверждающих оказание лицом содействия в выявлении, пресечении, раскрытии и расследовании коррупционного правонарушения или преступления;
3) копия протокола о совершении административного правонарушения или постановления о возбуждении дел об административном правонарушении;
4) копия постановления суда о наложении административного взыскания, вступившего в законную силу;
5) копия постановления о возбуждении уголовного дела или протокола упрощенного досудебного производства;
6) копия обвинительного приговора, вступившего в законную силу, либо постановления о прекращении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям.
Приказ о выплате поощрения издается руководителем органа финансовой полиции в течение пяти рабочих дней с момента получения перечисленных материалов, а непосредственная выплата единовременного денежного вознаграждения производится в течение 15 дней со дня издания приказа о поощрении путем перевода денежных средств на лицевой либо иной счет информатора. В случае отказа лица, сообщившего о факте коррупционного правонарушения, от получения единовременного денежного поощрения, органу, ведущему борьбу с коррупцией, подается соответствующее заявление. В свою очередь, орган, ведущий борьбу с коррупцией, может ходатайствовать перед соответствующим руководителем органа финансовой полиции о награждении информатора грамотой либо об объявлении ему благодарности.
Однако поощрительные нормы не распространяются на лиц, сообщивших заведомо ложную информацию о факте коррупционного правонарушения. При этом ответственность за сообщение недостоверных сведений о фактах коррупции предусматривается в ряде нормативных правовых актов Казахстана:
1) согласно ст. 17 Закона Республики Казахстан "О борьбе с коррупцией" государственный служащий, работник правоохранительного органа, сообщившие органу, ведущему борьбу с коррупцией, заведомо ложную информацию о факте коррупционного правонарушения в отношении другого государственного служащего, работника правоохранительного органа, подлежат наказанию в дисциплинарном порядке (вплоть до увольнения с должности или иного освобождения от выполнения соответствующих функций по представлению органа, ведущего борьбу с коррупцией);
2) в статье 439 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 г. N 235-V ЗРК (по состоянию на 19 мая 2015 г.) <1> за сообщение органу, ведущему борьбу с коррупцией, заведомо ложной информации о факте коррупционного правонарушения предусматривается наказание в виде штрафа в размере 200 месячных расчетных показателей (396 400 тенге). Вместе с тем в рамках Стамбульского плана действий ОЭСР повторно акцентировало внимание на необходимости пересмотра этих положений административного законодательства, "поскольку факты коррупции труднодоказуемы и информация о них может быть специально рассмотрена как умышленная дезинформация" <2>;
3) в соответствии с Уголовным кодексом Республики Казахстан от 3 июля 2014 г. N 226-V ЗРК (по состоянию на 1 января 2015 г.) <3> сообщение заведомо ложной информации о фактах коррупции может квалифицироваться как клевета (ч. 3 ст. 130) или заведомо ложный донос (ч. 3 ст. 419), соединенные с обвинением лица в совершении коррупционного преступления. Клевета, соединенная с обвинением лица в совершении коррупционного преступления, наказывается штрафом в размере до 3 тыс. месячных расчетных показателей (5946 тенге), либо исправительными работами, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на тот же срок. Заведомо ложный донос, соединенный с обвинением лица в совершении коррупционного преступления, наказывается ограничением свободы на срок от трех до семи лет либо лишением свободы на тот же срок.
--------------------------------
<1> Введен в действие с 1 января 2015 г. // Информационно-правовая система нормативных актов Республики Казахстан. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K1400000235.
<2> Антикоррупционные реформы в Казахстане. 3-й раунд мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе против коррупции (ОЭСР. Париж, 10 октября 2014 г.). С. 89 // Сайт OECD. URL: http://www.oecd.org/corruption/acn/Kazakhstan-3rd-Round-Monitoring-Report-RUS.pdf.
<3> Введен в действие с 1 января 2015 г. // Информационно-правовая система нормативных актов Республики Казахстан. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K1400000226.
В Китайской Народной Республике на практике вознаграждение лицам, сообщающим о правонарушениях, в том числе и коррупционных, выплачивается из средств, выделенных на уголовное производство; исключение составляют только громкие резонансные дела. Поэтому отсутствуют специальные источники финансирования для вознаграждения лиц, сообщающих о фактах коррупции. Такой правовой пробел приводит к тому, что снижается мотивация для лиц, сообщающих о правонарушениях, в том числе и коррупционных, что соответственно влияет на уменьшение количества таких сообщений.
Это также проявляется в вопросах выплаты вознаграждений: зачастую лицо, сообщающее о фактах коррупции, напрямую общается с сотрудниками правоохранительных органов, которые непосредственно занимаются конкретным делом. В таких случаях сложно обеспечить конфиденциальность личности информатора, велика вероятность утечки информации, что отрицательно влияет на активность лиц, сообщающих о правонарушениях, в том числе и коррупционных.
Статья 254 УК КНР определяет, что если работник государственных органов, злоупотребляя своим служебным положением, прикрываясь общественными интересами, в целях сведения счетов совершит действия, навлекающие неприятности на лицо, подавшее на него жалобу, высказавшее обвинение или критику в его адрес, направившее на него заявление, то это наказывается лишением свободы на срок до 2 лет или краткосрочным арестом; при отягчающих обстоятельствах - наказывается лишением свободы на срок от 2 до 7 лет. В данном случае преступление совершает только лишь "работник государственных органов", а если мстить будет "работник негосударственных органов", то данная статья уже не применяется. Кроме того, объективная сторона данной статьи упоминает только про месть заявителю и ничего не говорит о мести близким родственникам заявителя, что снижает эффективное применение данной статьи.
В законодательстве КНР отсутствует обязанность специальных субъектов сообщать ставшие им известными сведения о коррупционных правонарушениях. Статья 108 УПК КНР устанавливает, что любое лицо или организация, которым стали известны сведения о совершении преступления, или лицо, подозреваемое в совершении преступления, обладают правом и обязанностью информировать соответствующие компетентные органы. В данной статье юридически закреплена обязанность граждан информировать компетентные органы, но такая обязанность носит лишь формальный характер: законодательно не закреплено никаких мер ответственности за ее неисполнение для граждан и организаций. Возможно, такая дефиниция по отношению к простым гражданам имеет разумные основания, но по отношению к специальным субъектам, например государственным служащим, сотрудникам правоохранительных органов, военнослужащим и др., в связи с особой опасностью коррупционных правонарушений представляется целесообразным закрепить обязанность о сообщении ставших им известными сведений о коррупционных правонарушениях.
В Китайской Республике Тайвань, наоборот, система вознаграждений для лиц, сообщающих о правонарушениях, в том числе и коррупционных, установлена достаточно четко: определены единые критерии, процедура и способы таких выплат, установлены различные суммы вознаграждения в зависимости от тяжести преступления, о котором было сообщено, и характере вынесенного судом приговора, установлены уполномоченные органы и временные рамки для выплаты таких вознаграждений. Единые стандарты и процедура оформления, обязательные для всех органов, а также наличие материальной составляющей приводят к повышению количества сообщений о правонарушениях, в том числе и коррупционных.
К основным законодательным актам, регламентирующим систему вознаграждения за сообщения о коррупционных правонарушениях в Китайской Республике Тайвань, можно отнести Правила от 15 июля 1963 г. "О наказании за коррупцию" (Anti-Corruption Act) <1>, Меры от 3 декабря 1979 г. "О вознаграждении и защите сообщающих о коррупционных правонарушениях" (The Anti-Corruption Informant Rewards and Protection Regulation) и некоторые др. Кроме того, принят специальный Закон от 9 февраля 2000 г. "О защите свидетелей" (Witness Protection Act) <2>, который в определенной мере также регламентирует вопросы защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции. В соответствии с положениями вышеупомянутых Мер "О вознаграждении и защите сообщающих о коррупционных правонарушениях" предусмотрена четкая система вознаграждения для лиц, сообщивших о правонарушениях. Так, в случае если обвиняемый по сообщению лица приговорен к тюремному заключению до одного года, то выплачивается вознаграждение от 300 до 800 тыс. новых тайваньских долларов, если обвиняемый приговорен к пожизненному заключению или смертной казни, то выплачивается вознаграждение от 6 млн. 700 тыс. до 10 млн. новых тайваньских долларов. Учитывая независимость судебной системы в Тайване, создание таких четких критериев в выплате вознаграждений позволяет обеспечить законные права лиц, сообщающих о правонарушениях, в том числе и коррупционных.
--------------------------------
<1> (на китайском языке). URL: http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=C0000007.
<2> (на китайском языке). URL: http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0030161.
Существует законодательно установленная обязанность специальных субъектов сообщать ставшие им известными сведения о коррупционных правонарушениях. Статья 13 Правил "О наказании за коррупцию" устанавливает, что если руководящее должностное лицо знает, но покрывает или не сообщает о коррупционных правонарушениях своих подчиненных, то оно может быть приговорено к тюремному заключению сроком от одного до семи лет. Таким образом, усиливается ответственность специальных субъектов по противодействию коррупции, минимизируются случаи круговой поруки и т.д., что в целом позволяет более эффективно бороться с коррупционными правонарушениями. В качестве примера можно отметить, что в отношении бывшего президента Тайваня г-на Чэнь Шуйбяня расследовалось уголовное дело о взяточничестве и отмывании денежных средств в особо крупных размерах <1>. В ходе судебного разбирательства Чэнь Шуйбянь был признан виновным в получении взяток, торговле должностными постами и в других преступлениях. Его супруга также признана виновной в совершении целого ряда преступлений, в том числе в получении взяток, отмывании денег, торговле официальными постами, даче ложных показаний и др. Чэнь Шуйбянь и его супруга У Шуйчжэнь приговорены к 20 годам тюремного заключения каждый и выплате штрафа в размере 250 млн. и 200 млн. новых тайваньских долларов соответственно. К различным срокам по этому делу также были приговорены несколько родственников экс-президента.
--------------------------------
<1> Бывший глава Тайваня и его супруга приговорены к 20 годам лишения свободы каждый. URL: http://russian.people.com.cn/31516/8140560.html.
Кроме того, предусмотрена ответственность за заведомо ложный донос. Этот вопрос решается очень своеобразно: в соответствии со ст. 16 Правил "О наказании за коррупцию" заведомо ложное обвинение в отношении других лиц является отягчающим вину обстоятельством, причем наказание за такое правонарушение будет строже на 50% от санкции соответствующей статьи.
3.4. Санкции за нарушение работодателем прав работника
В случае нарушения прав работника в связи с тем, что работник сделал заявление о коррупции, работодатель подлежит:
- компенсации убытков (ущерба и упущенной выгоды);
- уплате штрафа за нарушение законодательства;
- восстановлению прав работника (восстановлению на рабочем месте, возвращению на более высокооплачиваемую должность и т.п.);
- личной уголовной ответственности за нарушение законодательства.
В США в качестве мер защиты осведомителя выступают прямые запреты на: понижение в должности или увольнение; внесение работодателем в какие-либо "черные списки"; препятствование в карьерном росте (переназначение, влияющее на перспективу продвижения по службе, и т.п.); дисциплинарное взыскание или корректирующее воздействие (лишение премиальных выплат); ограничение в получении льгот и иных выгод; несоблюдение условий найма на работу; запугивание и угрозы; снижение заработной платы или часов работы.
Необходимо отметить, что, помимо нарушения трудовых прав, для заявителя могут существовать риски преследования и физического насилия, запугивания и мести. В отдельном порядке следует упомянуть о существовании ст. 32 Конвенции ООН против коррупции, предполагающей создание государством-участником эффективной системы защиты свидетелей, экспертов и потерпевших с тем, чтобы обеспечить эффективную защиту от вероятной мести или запугивания в отношении свидетелей и экспертов, которые дают показания в связи с преступлениями в сфере коррупции.
В силу социальной значимости института осведомительства австралийское законодательство обеспечивает осведомителей мерами юридической защиты. К ним относится и установление запрета на принятие работодателем и другими лицами мер репрессивного характера в отношении осведомителей. Данный запрет поддерживается мерами уголовно-правовой охраны. В Федеральном законе о раскрытии информации в публичных интересах 2013 г. установлена уголовная ответственность за принятие репрессивных мер в отношении осведомителей или угрозы их принятия с наказанием в виде лишения свободы на срок до двух лет или штрафа до 120 условных единиц (ст. 19). Субъектом данного преступления является не только работодатель, но и любое лицо.
В случае совершения преступления, предусмотренного ст. 425.1 УК Канады, виновный может быть приговорен к лишению свободы сроком до пяти лет в случае рассмотрения дела по обвинительному акту либо на срок до двух лет, если дело рассматривается в порядке суммарного производства, и/или штрафу, размер которого определяется на усмотрение суда. Если же виновным по делу признано юридическое лицо, наказание назначается в виде штрафа, размер которого устанавливается судом (верхний предел штрафа не ограничен в случае осуждения по обвинительному акту; не более 100 000 канадских долларов - суммарное производство).
В Словении Закон о честности и борьбе с коррупцией 2010 г. (ст. 77) предусматривает административные штрафы в размере от 400 до 4 тыс. евро для руководителей государственных и местных органов, а также государственных и частных компаний за действия, связанные с нарушением норм этого Закона о защите информаторов. При этом бремя доказывания отсутствия таких нарушений возлагается на работодателя.
3.5. Освобождение от уголовной и гражданской
ответственности
Освобождение от ответственности также является определенным элементом защиты информаторов. В национальном законодательстве зачастую предусматриваются санкции для работников, которые незаконно раскрывают охраняемую законом тайну (например, государственную тайну). Для обеспечения защиты таких работников при сообщении ими о фактах коррупции национальные законы предусматривают особые процедуры заявления о фактах правонарушений. В частности, в США для таких случаев устанавливается особый порядок. Сообщение будет признано надлежащим, а лицу будет предоставлена соответствующая защита только в том случае, если лицо обратится в специальный государственный орган (Inspector General, Office of Special Counsel).
При этом в США и некоторых других странах осведомители защищены от исков о клевете. Начало такого рода защиты было положено еще в 1777 г., когда служащие Ричард Марвен и Самуэль Шоу подверглись суровому наказанию со стороны Эсека Хопкинса (командующего континентальным флотом США) за сообщение в органы власти о правонарушениях, имевших место в период прохождения ими службы под командованием Хопкинса.
В ходе рассмотрения данного случая 30 июля 1778 г. Объединенный Конгресс заявил, что Соединенные Штаты обеспечат защиту этих осведомителей от иска о клевете, поданного против них Хопкинсом. В то же время Континентальный конгресс объявил об обязанности всех лиц, находящихся на службе Соединенных Штатов, а также иных лиц информировать Континентальный конгресс или соответствующие органы о неправомерных действиях, мошенничествах и проступках, совершенных любым из офицеров <1>.
--------------------------------
<1> Journals of the Continental Congress. 1774 - 1789. Ed. By W.Ch. Ford, v. 1. Washington, 1904. C. 732.
Кроме того, одной из мер, обеспечивающих защиту осведомителя, является установление уголовной ответственности лиц, осуществивших неблагоприятное воздействие на заявителей о коррупции (Канада, США, Словения, Мексика). В некоторых странах для обеспечения защиты заявителя о коррупции запрещается подача исков за оскорбление и клевету. Подобные действия могут значительно сдерживать практику сообщения о коррупции и снижать стимулы заявителя. Так, например, в Корее обеспечивается защита от исков с требованием о компенсации ущерба, причиненного сообщением о подозрениях в совершении неправомерных действий, поскольку данная практика является публичным интересом.
Австралийское законодательство устанавливает запрет на привлечение осведомителей к гражданской, уголовной, административной или дисциплинарной ответственности за раскрытие информации в публичных интересах <1>.
--------------------------------
<1> Статьи 9, 10 Закона о раскрытии информации в публичных интересах 2013 г.; ст. 5 Закона о защите осведомителей штата Южная Австралия 1993 г.; ст. 11 (1), ст. 39 Закона о защите осведомителей штата Квинсленд 1994 г. и др.
В Канаде Комиссар по вопросам честности и неподкупности в государственном секторе освобождается от уголовной и гражданской ответственности за действия или бездействия, а также высказывания, сопряженные с исполнением своих полномочий или обязанностей Комиссара (ст. 45 Закона).
Во Франции в соответствии со ст. 434-1 Уголовного кодекса любое лицо, сообщившее о преступлении, которое может быть еще предотвращено, обязано сообщить об этом Прокурору Республики, освобождается от уголовной ответственности. Исключение составляют особые преступления против нации или защищенных лиц (терроризм или педофилия). Коррупционные деяния не входят в эти исключения.
Согласно ст. 40 УПК Франции государственный служащий обязан сообщать о преступлениях и проступках, но к уголовной ответственности он не привлекается, а также не обладает какой-либо особой защитой против преследований до Закона от 6 декабря 2013 г.
До принятия Закона от 13 ноября 2007 г., внесшего изменения в Трудовой кодекс (статью L. 1161-1), французский работник частного сектора, имевший защиту от любых форм дискриминации и психологического и сексуального насилия, не был защищен от увольнения, если он сообщал о коррупции. С принятием этого Закона, который вступил в силу 1 марта 2008 г., работник частного сектора защищен от любых форм преследования (уголовного преследования, увольнения, прямой и косвенной дискриминации), если он добросовестно сообщает о коррупционном деянии, произошедшем в процессе осуществления своих полномочий. Закон также перенес бремя доказывания с работника на работодателя.
Лица, сообщающие о деяниях в области здравоохранения, окружающей среды, конфликта интересов, в рамках Законов 2011 и 2013 годов, упомянутых нами в параграфе о законодательстве о защите информаторов, защищены от уголовных преследований и бремя доказывания не несут.
3.6. Судебные меры защиты информаторов
Помимо внешних и внутренних способов направления сообщения о коррупции законы обеспечивают заявителю возможность обращаться за защитой своих прав в суды общей юрисдикции или специальные суды (трибуналы) по трудовым спорам. Во многих странах функционируют специальные трудовые трибуналы, которые наделены полномочиями по рассмотрению исключительно трудовых споров, в том числе и в случае дискриминации заявителя о коррупции.
Сербский Закон о защите информаторов 2014 г. (ст. 24 - 25) предусматривает, что дела, связанные с нарушением прав осведомителей, рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства в первой инстанции судьей единолично, а во второй инстанции - коллегией из трех судей. При этом в Законе указано, что такие судьи должны обладать специальными знаниями в данной области, полученными в ходе подготовки по юридической специальности по программе, подготовленной Министерством юстиции Сербии.
Наряду с этим национальное законодательство многих стран в сфере защиты информаторов предусматривает обязанность выплаты заявителю компенсации за причиненный вред. Это может быть компенсация потерянной зарплаты (упущенной выгоды), компенсация расходов на лечение, за моральный вред, за ущерб, причиненный преследованием или иным неблагоприятным воздействием. Обычно в законах размер компенсации не ограничен, поскольку в некоторых случаях, к примеру, поиск новой работы может занять значительное время. В ЮАР, например, размер компенсации за профессиональный ущерб в случае недобросовестной трудовой практики не может превышать сумму, эквивалентную размеру заработной платы за 12 месяцев, и в размере 24 месячных окладов за несправедливое увольнение.
По данным британского Трибунала по вопросам занятости, в течение первых трех лет после издания Закона 1998 г. в Трибунал было подано 1200 исков информаторов, часть из которых была вызвана последствиями серьезных преступлений и тяжкого вреда, другие - незначительными и весьма тривиальными. Размер присужденной компенсации зависел от обстоятельств дела, и части информаторов было выплачено возмещение убытков в размере 50 тыс. фунтов стерлингов за моральный вред, в некоторых случаях компенсация составила более 1 млн. фунтов стерлингов <1>.
--------------------------------
<1> См.: The Whistleblowing Commission. Code of Practice. URL: http://www.pcaw.org.uk/whistleblowing-commission-public-consultation.
</1></1></1></1></1></1></1></1></2></1></2></1></3></2></1></3></2></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></2></1></2></1></1></1></1></1></2></1></2></1></1></1>
|
