Стратегические направления противодействия коррупции в РФ
|
Скачать 2.54 Mb.
|
| Глава 2. СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ОПЫТА ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ ЛИЦ, СООБЩАЮЩИХ О ФАКТАХ КОРРУПЦИИ, В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ § 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАЩИТЕ ИНФОРМАТОРОВ О КОРРУПЦИОННЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ЗАРУБЕЖНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ Раскрытие информации, имеющей общественное значение, которая в противном случае была бы сокрыта или утаена, является важной составной частью транспарентности государственной власти. На саммите в Сеуле в ноябре 2010 г. лидеры G20 определили защиту информаторов в качестве одного из приоритетных направлений в глобальной повестке дня по борьбе с коррупцией. Признавая важность законов об эффективной защите информаторов, в п. 7 Плана действий G20 по борьбе с коррупцией страны G20 приняли решение защищать информаторов, добросовестно сообщающих о предполагаемых актах коррупции, от дискриминации и санкций со стороны работодателей и в этих целях выработать и к концу 2012 г. применять на практике правила по защите информаторов. На тот момент во многих зарубежных государствах уже действовало законодательство, направленное на защиту лиц, сообщающих о фактах коррупции, - большей частью эти лица защищались в рамках специальных трудовых законов, разрешающих разглашать различного рода информацию (включая конфиденциальную) в публичных целях и запрещающих работодателям увольнять информаторов, сообщивших о фактах нарушений на рабочих местах, и устанавливающих порядок обжалования в случае увольнения или применения к ним иных дискриминационных санкций. Таким образом, на лиц, сообщающих о фактах коррупции, в полной мере распространяются все положения специальных законов. Вместе с тем отдельные нормы о защите таких лиц иногда встречаются в антикоррупционном законодательстве. Поскольку положения о защите лиц, сообщающих о нарушениях (информаторов) за рубежом, можно найти в многочисленных источниках права национального законодательства, считаем возможным систематизировать их следующим образом: законодательство о борьбе с коррупцией; законы о защите информаторов; специальные уголовно-правовые меры и отраслевые законы. Законодательство о борьбе с коррупцией. Достаточно часто положения о защите информаторов встречаются в антикоррупционном законодательстве. Таким актом, например, является Закон Республики Корея о борьбе с коррупцией 2001 г. (действует с дополнениями 2005 и 2008 гг.) <1>, обеспечивающий защиту информаторов, которые сообщают о факте коррупции специальной комиссии. Следует отметить, что этот Закон продолжает действовать и после того, как в Республике Корея в 2011 г. был принят отдельный закон о защите информаторов. -------------------------------- <1> Act on Anti-Corruption and the Establishment and Operation of the Anti-Corruption and Civil Rights Commission 2001. Аналогичным путем пошел и законодатель Словении, который включил нормы, обеспечивающие защиту лиц, сообщающих о коррупции специальной Комиссии по предупреждению коррупции, которая является независимым государственным органом. С принятием в 2010 г. Закона о честности и борьбе с коррупцией <1> эта Комиссия получила еще большие полномочия, в рамках которых она несет ответственность за защиту информаторов, обеспечение надлежащей процедуры лоббирования и контроль над разработкой и реализацией планов неподкупности. Кроме того, Комиссия наделена следственными полномочиями, сходными с полномочиями правоохранительных органов или уголовного досудебного производства. Полномочия Комиссии не ограничиваются публичным сектором, но распространяются на частный сектор на добровольной основе. -------------------------------- <1> Zakon o integriteti in preprecevanju korapcije (uradno precisceno besedilo) (ZIntPK-UPB2) (Ur. 1. RS, st. 69/2011); Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprecevanju korapcije (ZIntPK-B) (Ur. 1. RS, St. 43/2011); Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprecevanju korapcije (ZIntPK-B) (Ur. 1. RS, St. 43/2011); Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprecevanju korapcije (ZIntPK-A) (Ur. 1. RS, St. 26/2011); Zakon o integriteti in preprecevanju korapcije (Ur. 1. RS, St. 45/2010). Иной подход к обеспечению гарантий неприкосновенности лиц, сообщивших о фактах коррупционного правонарушения, прослеживается в законодательстве Республики Казахстан. Во-первых, в Законе Республики Казахстан от 2 июля 1998 г. N 267 "О борьбе с коррупцией" (по состоянию на 1 января 2015 г.) <1> обеспечение личной безопасности и поощрение граждан, оказывающих содействие в борьбе с коррупционными правонарушениями, закрепляется в качестве одного из основных принципов борьбы с коррупцией. Как определяется в ч. 2-1 ст. 7 Закона лицо, сообщившее о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающее содействие в борьбе с коррупцией, находится под защитой государства и поощряется в порядке, предусмотренном законодательством. Однако данные правила не распространяются на лиц, сообщивших заведомо ложную информацию и подлежащих за это дисциплинарной, административной либо уголовной ответственности. Во-вторых, во исполнение указания Закона Республики Казахстан "О борьбе с коррупцией" о поощрении лиц, сообщивших о фактах коррупции (ч. 2-1 ст. 7), было принято Постановление Правительства Республики Казахстан от 23 августа 2012 г. N 1077 "Об утверждении Правил поощрения лиц, сообщивших о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающих содействие в борьбе с коррупцией" <2>. Для получения фиксированного единовременного денежного поощрения, награждения грамотой или объявления благодарности достаточно сообщить о совершении административного коррупционного правонарушения или коррупционного преступления (в зависимости от категории тяжести) в правоохранительные органы <3>. -------------------------------- <1> Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z980000267_. <2> Информационно-правовая система нормативных актов Республики Казахстан. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1200001077. <3> См.: Власов И.С., Голованова Н.А., Артемов В.Ю. и др. Уголовно-правовые меры по противодействию коррупции за рубежом: сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. И.С. Власов. М.: ИЗиСП, 2014. С. 68 - 69. Следует отметить, что на территории государств - участников СНГ Республика Казахстан не является единственной страной, в которой внимание законодателя было обращено на защиту лиц, сообщивших о фактах коррупции. В настоящее время в Кыргызской Республике правовая защита лиц, сообщивших о фактах коррупции, осуществляется в соответствии с Законом от 8 августа 2012 г. N 153 "О противодействии коррупции" (ст. 10) <1>. -------------------------------- <1> Немного ранее Правительством Кыргызской Республики (Постановление от 28 мая 2012 г. N 328) был разработан проект закона "О лицах, заявивших о возможных фактах коррупции или сокрытия налогов". В частности, в законопроекте предусматривались: 1) возможность физических лиц, взаимодействующих со структурами, финансируемыми из государственного бюджета и иными организациями или осуществляющих в них свою трудовую деятельность, сообщать в правоохранительные органы об обнаруженном ими факте коррупции (причинившей материальный ущерб государству); 2) гарантии государственной защиты и конфиденциальности таких лиц; 3) процедура публичного порицания коррупционных правонарушений в части сообщения о фактах коррупции, подтвержденных результатами журналистского расследования; 4) обязанность предоставления детального описания имеющихся сведений о сообщаемом факте коррупции в целях последующей их проверки; 5) ответственность за сообщение заведомо ложной информации; 6) денежное вознаграждение в размере 20% выявленной суммы коррупционных доходов в случае подтверждения сообщенных фактов в результате проверки, а также порядок его выплаты. Однако, несмотря на то, что в ходе проведения общественных обсуждений этого законопроекта предложений и замечаний не поступало, он был отозван из Жогорку Кенеша Кыргызской Республики на основании Постановления Правительства Кыргызской Республики от 16 ноября 2012 г. N 775 "Об отзыве некоторых проектов законов Кыргызской Республики". URL: //http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/203753?ckwds=%25dl%2581%25d0%25be%25d0%25be%25d0%25bl%25dl%2589%25d0%25b8%25d0%25b2%25dl%2588%25d0%25b8%25d0%25b5%2B%25d0%25be%2B%25d0%25ba%25dO%25be%25dl%2580%25dl%2580%25dl%2583%25d0%25bf%25dl%2586%25d0%25b8%25d0%25b8. После образования Китайской Народной Республики в 1949 г. существовала некоторая практика сообщений граждан о должностных и коррупционных преступлениях, но свое нормативное оформление она получила только лишь в 1988 г. с принятием Постановления Народной прокуратуры от 25 ноября 1988 г. "О некоторых вопросах по работе с сообщениями" <1>, носившего экспериментальный характер. В Постановлении впервые было четко установлено, что коррупционные правонарушения относятся к компетенции органов народной прокуратуры, были сформулированы принципы работы органов прокуратуры с информацией от граждан, закреплены соответствующая процедура рассмотрения заявлений граждан, меры защиты в отношении лиц, сообщающих о правонарушениях, в том числе коррупционных, вопросы их вознаграждения и др. Появление этого документа можно рассматривать как начало создания системы защиты лиц, сообщающих о правонарушениях, в том числе коррупционных, в правовой системе КНР. -------------------------------- <1> (на китайском языке). URL: http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=50084. Впоследствии был разработан новый документ - Постановление от 4 сентября 1996 г. "Правила Народной прокуратуры "О работе с информацией от граждан" <1>. Данное Постановление стало следующим шагом по совершенствованию системы защиты лиц, сообщающих о правонарушениях, в том числе и коррупционных в правопорядке КНР. После 13 лет успешного применения рассматриваемого Постановления в 2009 г. в него были внесены изменения, которые коснулись расширения каналов поступаемой информации, усиления мер защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции, расширения спектра вариантов вознаграждения таких лиц. -------------------------------- <1> (на китайском языке). URL: http://www.spp.gov.cn/zdgz/201410/t20141028_82686.shtml. В правовой системе Специального административного района Сянган (Гонконг) уделяется особое место противодействию коррупции, так как низкий уровень коррупции напрямую связан с высоким инвестиционным климатом и финансовыми достижениями этого региона. Поэтому в Сянгане создана специальная система по получению сообщений от граждан о правонарушениях, в том числе и коррупционных. Базовым правовым актом Сянгана в области противодействия коррупции являются принятые в мае 1971 г. Правила "О предупреждении взяточничества" (Cap 201 Prevention of Bribery Ordinance) <1>. Данные Правила устанавливают строгое сохранение в тайне любых сведений о личности заявителя (ст. 30A), а в случае разглашения информации о личности заявителя предусматривается уголовная ответственность виновных лиц. Поэтому количество сообщений о фактах коррупции с 15% в 1974 г. повысилось до 75% в 1997 г. <2>. Начиная с 2005 г. более 70% сообщений о коррупционных правонарушениях содержат реальные данные о заявителе и не являются анонимными <3>. -------------------------------- <1> Cap 201 Prevention of Bribery Ordinance (на китайском языке). URL: http://www.icac.org.hk/tc/law_enforcement/acl/poborcps/. <2> (на китайском языке). URL: http://www.ipm.edu.mo/cntfiles/upload/docs/research/common/1country_2systems/2010_6/p134.pdf. <3> , 2013-01-21 (на китайском языке). URL: http://gzdaily.dayoo.com/html/2013-02/01/content_2143845.htm. Как видно из приведенного выше перечня нормативных актов, законодательство о защите информаторов весьма разнообразно и различается в зависимости от принадлежности к определенной правовой системе, в связи с чем трудно однозначно оценить эффективность предоставляемой защиты. Между тем международные эксперты и многие зарубежные юристы указывают, что отсутствие единообразного подхода (даже на уровне одной юрисдикции) не обеспечивает действенной защиты информаторов, и лишь принятие всеобъемлющего законодательного акта, целиком посвященного решению данной проблемы, обеспечит эффективную и равную защиту лиц, сообщающих о нарушениях (в том числе и о коррупции) как в государственном, так и в частном секторе. Считается, что принятие самостоятельного законодательного акта также может способствовать обеспечению правовой определенности и ясности <1>. -------------------------------- <1> G20 Anti-Corruption Action Plan. Protection of Whistleblowers Study on Whistleblower Protection Frameworks, Compendium of Best Practices and Guiding Principles for Legislation. URL: http://www.oecd.org/corruption/48972967.pdf/. Законы о защите информаторов. В последние десятилетия все чаще законодатели различных государств принимают специальные акты, полностью посвященные различным аспектам защиты лиц, сообщающих о нарушениях законодательства, в том числе и о фактах коррупции. К ним относятся следующие законодательные акты: Закон США о защите осведомителей 1989 г. <1>; Закон Великобритании о раскрытии информации в публичных интересах 1998 г. <2>; Закон ЮАР о раскрытии охраняемой информации 2000 г. <3>; Закон Японии о защите информаторов 2004 г. <4>; Закон Румынии о предоставлении защиты персоналу государственных органов и учреждений, а также других учреждений, сообщающих о нарушениях 2004 г. <5>; Закон Замбии о раскрытии информации в публичных интересах (защита информаторов) 2010 г. <6>; Закон Бангладеш о раскрытии (защите) информации в публичных интересах 2011 г. <7>; Закон Республики Корея о защите информаторов в публичных интересах 2011 г. <8> и принятые в 2014 г. Закон Ирландии о защищенном раскрытии информации <9> и Закон Сербии о защите информаторов (вступил в силу 5 июня 2015 г.) <10> и др. В Китайской Республике Тайвань также были приняты Меры от 3 декабря 1979 г. "О вознаграждении и защите сообщающих о коррупционных правонарушениях" (The Anti-Corruption Informant Rewards and Protection Regulation) <11> и некоторые др. Специальный закон от 9 февраля 2000 г. "О защите свидетелей" (Witness Protection Act) <12> в определенной степени регламентирует вопросы защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции. -------------------------------- <1> Federal Whistleblower Protection Act 1989. <2> Public Interest Disclosure Act 1998. <3> South Africa's Protected Disclosures Act 2004. <4> Whistleblower Protection Act. No. 122 of 2004. <5> LEGE nr. 571 din 14 decembrie 2004 privind protectia personalului din autoritatile publice, institutiile publice si din alte unitati caresemnaleaza incalcari ale legii / OFFICIAL GAZETTE No. 1.214 of 17 December 2004. <6> Public Interest Disclosure (Protection of Whistleblowers) Act 2010. <7> The Disclosure of Public Interest Information (Protection) Act 2011. <8> Act on the Protection of Public Interest Whistleblowers 2011. <9> Protected Disclosures Act 2014. <10> Zaxon o zastiti uzbunjivaca 2014. URL: http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/lat/pdf/zakoni/2014/3140-14%20LAT.pdf/. <11> (на китайском языке). URL: http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawContent.aspx?pcode=I0070003. <12> (на китайском языке). URL: http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0030161. Часть названных законов распространяется только на определенных государственных служащих, другие же охватывают более широкий круг субъектов. Например, румынский Закон 2004 г., ставший первым актом такого рода в континентальной Европе, предоставляет защиту лишь работникам государственного сектора, который очерчен достаточно широко - государственным служащим центральной и местной администрации: персоналу Парламента, сотрудникам администрации Президента, аппарату Правительства, автономных административных органов, сотрудникам государственных компаний. Под действие Закона подпадают также сотрудники научных и консультативных советов, специальных комитетов и других коллегиальных структур, являющихся подразделениями государственных органов и учреждений, или подведомственные им. В то же время защита работников частных компаний, сообщающих о нарушениях, в Румынии осуществляется в рамках общих норм трудового законодательства. Другие акты, как, например, Закон Республики Корея о защите информаторов в публичных интересах 2011 г. предусматривают защиту любого лица, сообщающего о фактах нарушений. Особенностью австралийского подхода к регулированию вопросов правовой защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции, состоит в наличии федерального законодательства и законодательства штатов. При этом законодательство в основном защищает лиц, сообщающих о фактах коррупции и должностных злоупотреблений в государственном секторе. В то же время негосударственная сфера остается в значительной степени вне правового регулирования. На уровне федерации действует Закон о раскрытии информации в публичных интересах 2013 г. <1>, а в штатах приняты собственные законы со сходными названиями <2>. -------------------------------- <1> Public Interest Disclosure Act 2013. <2> В Австралийской столичной территории - Закон о раскрытии информации в публичных интересах 1994 г. (Public Interest Disclosure Act), в штате Новый Южный Уэльс - Закон о раскрытии охраняемой информации 1994 года (Protected Disclosures Act), в штате Северная Территория - Закон о раскрытии информации в публичных интересах 2008 г. (Public Interest Disclosure Act), в штате Квинсленд - Закон о защите осведомителей 1994 г. (Whistleblowers Protection Act), в штате Южная Австралия - Закон о защите осведомителей 1993 г. (Whistleblowers Protection Act), в штате Тасмания - Закон о раскрытии информации в публичных интересах 2002 г. (Public Interest Disclosure Act), в штате Виктория - Закон о защите осведомителей 2001 г. (Whistleblowers Protection Act) и в штате Западная Австралия - Закон о раскрытии информации в публичных интересах 2003 г. (Public Interest Disclosure Act). Законы о защите осведомителей в США начинают появляться уже с XVII в., когда Конгресс США принимает действующий и поныне Закон о заявлениях об обмане <1>. Впоследствии данный Закон подвергся переработке, в него вносились изменения, учитывающие изменения в общественных отношениях и законодательстве. Наиболее значимые изменения были внесены в 1986 г., а последние - в 2012 г. -------------------------------- <1> False Claims Act 1863. В 1989 году в США принимается Закон о защите осведомителей, в соответствии с которым обеспечивается такое положение лиц, сообщивших властям о факте правонарушения, при котором практически любые негативные действия против осведомителя или угроза их осуществления могут повлечь ответственность, вплоть до уголовной. Что касается самих осведомителей, то они могут подавать жалобы, основываясь лишь на собственных предположениях о том, что нарушение установленного законом порядка было совершено. Закон об усилении защиты осведомителей (2012 г.) <1> существенно дополнил Закон о защите осведомителей. Расширено понятие "раскрытие информации", созданы дополнительные гарантии для работников, осуществляющих свою деятельность за штатом компании, созданы дополнительные гарантии для работников государственного сектора, за исключением той информации, которая может повлиять на вопросы национальной безопасности. В октябре 2012 г. Директивой Президента США N 19 были созданы дополнительные гарантии для осведомителей, осуществляющих разведывательную деятельность. -------------------------------- <1> The Whistleblower Protection Enhancement Act of 2012 (WPEA). Pub. L. 112 - 199. В Канаде Федеральный закон о раскрытии информации государственными служащими <1> был принят в 2005 г., а вступил в законную силу лишь двумя годами позднее. Этот Закон предусматривает гарантии защиты служащим государственного сектора от репрессалий со стороны работодателя, и одной из основных целей его принятия было установление надлежащего баланса конкурирующих интересов, сталкивающихся в процессе раскрытия информации о нарушениях и злоупотреблениях. К числу репрессалий Законом отнесены: - меры дисциплинарного характера; - увольнение; - понижение в должности; - любые меры, которые могут негативно сказаться на условиях труда государственного служащего; - угроза применить любую из вышеперечисленных мер. -------------------------------- <1> The Public Servants Disclosure Protection Act (PSDPA), S.C. 2005. Шесть из тринадцати провинций и территорий Канады также приняли специальные законы о защите государственных служащих, раскрывающих информацию о правонарушениях. В декабре 2012 г. вступил в силу Закон провинции Альберта о защите информаторов <1>. Таким образом, Альберта присоединилась к провинциям Манитоба <2>, Нью-Брансуик <3>, Новая Шотландия <4>, Онтарио <5> и Саскачеван <6> в области предоставления законодательной защиты заявителям, работающим в государственном секторе. -------------------------------- <1> The Public Interest Disclosure (Whistleblower Protection) Act, 2012. <2> The Public Interest Disclosure (Whistleblower Protection) Act, CCSM c. P. 217. <3> The Public Interest Disclosure Act, SN B 2012, c. 112. <4> The Public Interest Disclosure of Wrongdoings Act, SN S 2010, c. 42. <5> The Public Service of Ontario Act, SO, c. 35b SCH A, Part VI. <6> The Public Interest Disclosure Act, SS 2011, c. 3 - 38.1. Согласно статистическим данным, собранным из отчетов 2007 - 2013 гг. Управления Комиссара по вопросам честности и неподкупности в государственном секторе (The Office of the Public Sector Integrity Commissioner), Комиссар получил 1365 заявлений о фактах неправомерных действий от служащих государственного сектора, на основании которых было инициировано 55 расследований, 34 из них было завершено. Между тем Комиссаром было заявлено всего о пяти правонарушениях, выявленных в ходе проведенных расследований, причем ни одно лицо или организация не были привлечены к ответственности <1>. Данные статистики указывают, по нашему мнению, на неэффективность действующего законодательства в области защиты заявителей о фактах коррупции и одновременно на пробелы в работе Управления Комиссара. -------------------------------- <1> FAIR Canada, PSIC Performance 2007 - 2013. Уголовно-правовые меры также являются важным механизмом, обеспечивающим защиту информаторов. Например, федеральный Уголовный кодекс Канады запрещает преследование сотрудника, который предоставляет информацию о преступлении <1>. Наиболее полную и максимально широкую защиту информаторам предоставляют положения ст. 425.1 УК Канады. Эта статья содержит прямой запрет на применение мер дисциплинарного характера, понижение в должности, увольнение работодателем или лицом, выполняющим такие функции, работника за раскрытие информации сотруднику правоохранительных органов о совершенном или совершающемся преступлении, ответственность за которое предусмотрена УК Канады или иным федеральным или провинциальным законом. -------------------------------- <1> Criminal Code of Canada. Section 425.1. Данную норму характеризует наличие двух значимых элементов, значительно ограничивающих сферу ее применения. Во-первых, гарантия защиты предоставляется только работникам, сообщающим о факте совершения уголовного правонарушения. И во-вторых, работник вправе рассчитывать на защиту от репрессалий со стороны работодателя только в случае, если заявление сделано сотруднику правоохранительных органов. Таким образом, под действие данной статьи не подпадают сообщения заявителей об иных правонарушениях, не являющихся уголовно наказуемыми, а также заявления, сделанные иным уполномоченным на принятие таких заявлений лицам. Рассматриваемая статья одинаково применима к работникам как государственного, так и частного сектора. Однако для служащих государственного сектора законодательством предусмотрены гораздо более широкие возможности защиты от репрессалий работодателя. В частности, такое законодательство применимо к более широкому кругу совершенных и предполагаемых правонарушений, заявления о которых могут быть принесены уполномоченным на принятие таковых органам и лицам. Федеральное уголовное законодательство США было дополнено соответствующими положениями о наложении штрафа и/или лишения свободы за действия, направленные против информатора, который сообщает в правоохранительные органы достоверную информацию о совершении или возможном совершении какого-либо преступления (Закон Сарбейнса - Оксли 2002 г.) <1>. В 2011 г. УК Словении также был дополнен статьей о защите осведомителей, сообщающих о фактах коррупции в Комиссию по противодействию коррупции. В соответствии с ней тюремным заключением на срок до пяти лет наказывается лицо, раскрывшее информацию о подлежащей защите личности заявителя, сообщившего о факте коррупции, если это раскрытие повлекло для заявителя серьезные последствия (ст. 287 "Нарушение конфиденциальности разбирательства") <2>. -------------------------------- <1> The Sarbanes-Oxley Act of 2002 (§ 1513(e) 18 раздела Свода законов США). Свод законов Соединенных Штатов Америки объединяет в себе нормативные правовые акты, регулирующие разные отрасли права на федеральном уровне. Каждому из направлений или отраслей права посвящен специальный раздел Свода. <2> Kazenski Zakonik uradno precisceno besedilo (KZ-1-UPB2) // URL: http://www.uradni-list.si/l/content?id=109161&part=u&highlight=Kazenski+zakonik#!/Kazenski-zakonik-(KZ-l-UPB2)-(uradno-precisceno-besedilo). В 2012 году в новой редакции УПК КНР в ст. 62 и 63 появились положения о защите свидетелей и системе мер компенсации для свидетелей. Эти положения также играют важную роль для механизма защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции в правоприменительной практике. По статистике <1> в КНР 60 - 70% крупных коррупционных дел основываются на информации лиц, сообщающих о фактах коррупции. Однако по сравнению с западными странами в системе защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции, в КНР существует много проблем и пробелов, которые влияют на ее эффективное функционирование. -------------------------------- <1> (на китайском языке). URL: http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/27/content_5002326.htm. Отраслевые законы, пожалуй, содержат самое большое число разрозненных норм, посвященных защите лиц, информирующих о совершении правонарушений. Это может быть, например, законодательство о государственной службе, о конкуренции, о бухгалтерском учете, об охране окружающей среды, трудовое законодательство, законы о компаниях и ценных бумагах, которые также могут предусматривать защиту информаторов. В этих источниках права защита обычно предоставлена определенным категориям лиц либо лицам, сообщающим о конкретных преступлениях. Так, Закон о реформировании Уолл-стрит и защите потребителей (Wall Street Reform and Consumer Protection Act (2011), сокращенно данный законодательный акт называется Закон Додда - Франка (по именам инициаторов законопроекта)) защищает информаторов, которые предоставляют сведения в Комиссию по ценным бумагам и биржам (U.S. Securities and Exchange Commission, SEC) относительно возможного нарушения законодательства о ценных бумагах, нарушений, которые уже произошли, продолжаются или предположительно должны произойти <1>. -------------------------------- <1> WaH Street Reform and Consumer Protection Act 2009 (Dodd-Frank Act). В целом для защиты осведомителей в США привлекается широкий правовой инструментарий, включающий в себя такие законодательные акты, как: Закон о запрете возрастной дискриминации со стороны работодателя <1>; Закон об американцах-инвалидах <2>; Закон о гражданских правах <3>; Антитрастовый закон Клайтона <4>; Закон о чистоте атмосферы <5>; Закон о всесторонней защите окружающей среды, компенсациях и об ответственности <6>; Закон о равной оплате <7>; Закон о справедливых трудовых стандартах <8>; Закон о трудовых отношениях <9>; Закон о контроле за токсичными веществами <10>. -------------------------------- <1> § 623 (d) раздела 29 Свода законов США. <2> § 12203 (a) раздела 42 Свода законов США. <3> § 2000 e-3(a) раздела 42 Свода законов США. <4> § 15 (a), 15 (b) раздела 15 Свода законов США. <5> § 7622 раздела 42 Свода законов США. <6> § 9610 раздела 42 Свода законов США. <7> § 206 (d) раздела 29 Свода законов США. <8> § 215 (a) (3) раздела 29 Свода законов США. <9> § 158 (a) (4) раздела 29 Свода законов США. <10> § 2622 раздела 15 Свода законов США. В июле 2002 г. на территории США вступил в действие Закон Сарбейнса - Оксли, который призван решить проблему корпоративных скандалов в Америке. В качестве одного из важных инструментов для этого в нем установлено осведомительство. Закон позиционируется как легальный механизм использования публичными компаниями осведомителей в качестве внутренней упреждающей системы незаконного поведения работников и прочих нарушений. Закон Сарбейнса - Оксли обеспечивает защиту сотрудникам публичных компаний, их деловым партнерам, директорам и топ-менеджерам, сообщившим о правонарушениях в публичных компаниях, при наличии разумной уверенности, что в компании совершены нарушения законов США. Сотрудникам предоставлена возможность сделать сообщение о нарушении непосредственно в государственные органы, минуя руководство корпорации. Осведомителям компенсируются расходы на адвоката при необходимости юридической защиты их прав, однако в случае ложности сообщения расходы на адвоката не компенсируются, а если такие выплаты были осуществлены, то осведомитель должен возвратить сумму компенсации в компетентный орган. Значительная роль в реализации положений Закона Сарбейнса - Оксли о доносительстве принадлежит Министерству труда США, которое приняло подзаконный нормативный правовой акт по применению данного Закона. В частности, в этом акте предусмотрены процедуры личных встреч между госчиновниками и авторами обращений. По истечении двух лет действия Закона Сарбейнса - Оксли (в октябре 2004 г.) была проанализирована статистика по доносительству со стороны работников. В Министерство труда США обратилось более 300 заявителей. 56% заявлений были отклонены Министерством, 12% заявлений были признаны заслуживающими внимания, и по ним проводилось расследование, 12% заявлений было отозвано заявителями (большинство из них добровольно урегулировано со стороны компаний) и 20% заявлений на момент составления статистики находилось на рассмотрении. Новейшие тенденции в этой сфере отражены в Законе Додда - Франка. В целом данный Закон направлен на сокращение рисков возникновения финансовых кризисов, при этом существенное внимание уделяется осведомителям. По сути, решается вопрос о создании широкой сети осведомителей о недобросовестных и противоправных действиях в финансовой сфере. Закон Додда - Франка идет по пути расширения мер поощрения для осведомителей, которые теперь могут рассчитывать на значительное вознаграждение. Во Франции законодательство в области права "доносить" (droit d'alerte - в дословном переводе на русский язык - "право на тревогу, аварийный сигнал") совсем новое (2007 - 2013 гг.), сегментарное и неполное. До 2007 г. правовое регулирование данного вопроса регулировалось различными правовыми актами: - обязанность государственного служащего сообщать о "преступлении и проступке", о которых он узнал в рамках осуществления своих полномочий (ст. 40-2 УПК Франции), корреспондирует с правом требовать защиты по ст. 11 раздела 1 Общего статута о государственных служащих в случае репрессалий; - формы "сообщений" были предусмотрены Трудовым кодексом в случае посягательств на личные права и свободы (ст. L.2313-2), серьезной опасности для жизни и здоровья (ст. L.4131-1), экономической опасности (ст. L.2323-78), домогательства (ст. L. 1152) или в случае дискриминации (ст. L. 1132), хотя реально данные статьи не предусматривают защиту против репрессалий; - помимо этого, форма "сообщений" предусмотрена Торговым кодексом для "любых действий, способных поставить под угрозу непрерывность деятельности" (ст. L.225-232, L.223-36, L.234-1 и L.311-2); - в банковской сфере "сообщения" предусмотрены Европейской директивой от 26 октября 2005 г. N 2005/60, заявление о подозрении для целей борьбы с отмыванием доходов (статьи L. 561-1, с L. 562-1 по L.562-10 и с L. 564-1 по L.564-6 Кодекса по финансам). Надо отметить, что в настоящее время во Франции действуют пять законов, которые предоставляют работникам государственного и/или частного сектора разнородную защиту в соответствии с их сферой деятельности: - Закон от 13 ноября 2007 г. N 1598 о борьбе с коррупцией (ввел ст. L. 1161-1 Трудового кодекса) относительно сообщения работником частного сектора о коррупционном деянии; - Закон от 29 декабря 2011 г. N 2011-2012 (Закон Бертрана) об усилении безопасности в области лекарств и медицинских товаров (ввел ст. L.5312-4-2 Кодекса здравоохранения) относительно сообщения любым лицом о деянии, касающемся безопасности медицинских товаров и лекарств; - Закон от 16 апреля 2013 г. N 2013-316 (Закон Бландина) о независимости экспертизы в области защиты окружающей среды и о защите информаторов (ввел ст. L. 1351 Кодекса здравоохранения) относительно сообщения физическим или юридическим лицом о любом серьезном риске, затрагивающем здравоохранение или окружающую среду; - Закон от 11 октября 2013 г. N 2013-907 о транспарентности общественной жизни (ст. 25) относительно сообщения любого лица о деянии, касающемся конфликта интересов; - Закон от 6 декабря 2013 г. N 2013-1117 о борьбе с налоговым мошенничеством и финансовой и экономической преступностью (ввел ст. L. 1132-3-3 Трудового кодекса и ст. 6 ter A Закона от 13 июля 1983 г. N 83-634 о правах и обязанностях чиновников) относительно сообщения в частной или публичной сфере о деяниях, представляющих собой проступок или преступление. Кроме того, идет подготовка законопроекта об этике, правах и обязанностях государственных служащих, который предполагает введение права на "сообщение" на государственной службе, ограничиваясь "деяниями, квалифицирующимися как конфликт интересов". В Норвегии защита информаторов регулируется только Законом о часах работы и занятости 1977 г. (Закон о труде) <1> (действует с последующими изменениями). Изменения, внесенные в этот Закон в 2005 г., предоставили всем работникам, как в частном, так и государственном секторе, право на информирование о "критических условиях", т.е. об условиях, которые противоречат закону или другим этическим стандартам, таким как коррупция, опасность для жизни и здоровья, о плохой рабочей среде в их организации при условии следования надлежащей процедуре уведомления (§ 2 - 4). -------------------------------- <1> Lov om arbeidsmiljo, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljoloven). URL: https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2005-06-17-62/KAPITTEL_2#KAPITTEL_2. Чаще всего источником защиты информаторов, являющихся работниками бюджетной сферы, являются законы, регулирующие положение государственных гражданских служащих. Дополнительную защиту информаторов в государственном секторе могут обеспечить и кодексы этики и поведения государственных служащих. Например, Кодекс поведения австралийской государственной службы содержит прямое указание о защите информаторов из числа государственных служащих, которые сообщают уполномоченному лицу о нарушениях (или предполагаемых нарушениях) Кодекса этики <1>. -------------------------------- <1> Australian Public Service Code of Conduct Act 2004. Australian Public Service Code of Conduct, Chapter 17 (Whistleblowing). Практика закрепления гарантий защиты информаторов и обязанности сообщать о фактах коррупции в законодательстве о государственной службе широко распространена во всем мире. Так, помимо Великобритании, Италии, США, Франции, ЮАР и других стран предписания такого рода содержатся в законодательстве некоторых государств - участников СНГ. Например, еще в 2012 г. Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. N 453-1 "О государственной службе" (по состоянию на 1 января 2015 г.) <1> был дополнен ст. 20-2 об антикоррупционном поведении государственных служащих, в ч. 2 которой устанавливалась, во-первых, обязанность государственного служащего незамедлительно в письменной форме информировать вышестоящего руководителя, руководство государственного органа, в котором он работает, уполномоченные государственные органы о достоверно известных ему коррупционных правонарушениях и фактах склонения к их совершению и, во-вторых, обязательство руководства государственного органа принимать меры по защите информирующих государственных служащих от преследования, ущемляющего их права и законные интересы. -------------------------------- <1> См.: глава 4-1 "Служебная этика государственных служащих" (дополнена Законом Республики Казахстан от 14 декабря 2012 г. N 59-V "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственной службы") // Информационно-правовая система нормативных актов Республики Казахстан. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z990000453_. Однако, несмотря на столь, казалось бы, прогрессивные законодательные предписания, международные организации констатировали низкую эффективность их практической реализации. Как отмечалось в Отчете ОЭСР от 10 октября 2014 г., количество государственных служащих Казахстана, сообщивших о фактах коррупции, невысоко и с введением новой нормы эта ситуация коренным образом не изменилась - 43 сообщения в 2011 г., в 2012 г. - 49, в 2013 г. - 46. Зарегистрированных заявлений и сообщений правоохранительным органам по уголовным делам о коррупционных преступлениях значительно больше - 56 661 в 2013 г. При этом на основе полученной информации было возбуждено и направлено в суд лишь 216 уголовных дел о коррупционных преступлениях <1>. -------------------------------- <1> Антикоррупционные реформы в Казахстане. 3-й раунд мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе против коррупции (ОЭСР. Париж, 10 октября 2014 г.). С. 89 // Сайт OECD. URL: http://www.oecd.org/corruption/acn/Kazakhstan-3rd-Round-Monitoring-Report-RUS.pdf. Следует отметить, что в ряде стран действие специальных законов об информаторах распространяется не только на государственных служащих, но и на работников частного сектора. Например, упомянутые ранее законы ЮАР, Кореи, Ирландии, Великобритании, Сербии прямо обеспечивают защиту сотрудников не только на государственной службе, но и на предприятиях частного сектора. Важным источником защиты информаторов в частном секторе являются законы о компаниях и ценных бумагах. Так, австралийский Закон о корпорациях 2001 г. предусматривает защиту информаторов в случае раскрытия информации, в том числе для некоторых уголовных преступлений <1>. Как отмечалось выше, Закон Додда - Франка также охватывает информаторов в частном секторе. -------------------------------- <1> Corporations Act 2001, Part 9.4AAA. Канадское законодательство о защите заявителей о коррупции призвано содействовать созданию условий для наемных работников и служащих беспрепятственно заявлять о правонарушениях, совершенных работодателем. Нормы законов, защищающих работников частного сектора, малочисленны. Они содержатся в стандартах гигиены и безопасности труда, законах о трудовых стандартах провинций и территорий <1>. Кроме того, некоторые провинциальные законы о защите окружающей среды содержат подобные нормы <2>. Можно сказать, что законодательство о защите заявителей в частном секторе ориентировано на очень ограниченный круг правоотношений, защита предоставляется только в рамках отдельных отраслевых законов вместо создания условий для безопасного для работника раскрытия информации о преступлениях и правонарушениях в целом. -------------------------------- <1> New Brunswick Employment Standards Act, глава E-7.2, ст. 28; Saskatchewan Labour Standards Act, R.S.S. 1978. C. L-l. Ст. 74. <2> Ontario: Environmental Protection Act, R.S.O. 1990, c.E.19, Environmental Bill of Rights, S.0.1993. C. 28. </2></1></2></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></10></9></8></7></6></5></4></3></2></1></10></9></8></7></6></5></4></3></2></1></1></1></1></1></2></1></2></1></1></1></1></1></6></5></4></3></2></1></6></5></4></3></2></1></1></1></1></1></1></1></2></1></2></1></12></11></10></9></8></7></6></5></4></3></2></1></12></11></10></9></8></7></6></5></4></3></2></1></1></1></3></2></1></3></2></1></1></1></1></1></1></1></3></2></1></3></2></1></1></1></1></1> |
Похожие:
 |
Федеральная служба по труду и занятости государственная инспекция труда в тюменской области В целях реализации Указа Президента РФ от 13. 04. 2010г. №460 "О национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном... |
|
О внесении изменений в План Контрольно-счетной палаты города Перми по противодействию коррупции Ьным законом от 25. 12. 2008 №273-фз «О противодействии коррупции», указом Президента Российской Федерации от 13. 03. 2012 №297 «О... |
 |
Информационные материалы по вопросам реализации положений Конвенции оэср по борьбе Отличительной чертой современного этапа международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции является создание международных... |
|
Нормативно-правовой и управленческий опыт Сингапура в противодействии коррупции Сегодня принят Федеральный закон о противодействии коррупции, утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015... |
|
Российская федерация федеральный закон о противодействии коррупции Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения... |
|
Закон от 25 декабря 2008 г. N 273-фз "О противодействии коррупции" Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения... |
|
О мерах по реализации национального плана противодействия коррупции В целях реализации Национального плана противодействия коррупции в Белгородской области постановляю |
|
Положение по профилактике коррупционных правонарушений в гбуз ао «оквд» Настоящее Положение составлено во исполнение Федерального закона от 25. 12. 2008 №273-фз "О противодействии коррупции", устанавливает... |
|
Приказ Президента РФ по вопросам противодействия коррупции», Распоряжения Правительства ск от 31. 05. 2010 г. №225-рп «Об утверждении плана... |
|
Международные соглашения по вопросам противодействия коррупции в... Конвенция против коррупции Организации Объединенных Наций (United Nations Convention against corruption) |
|
Указ президента российской федерации о национальном плане противодействия... ... |
|
Инструкция по организации работы "телефона доверия" по вопросам профилактики... Елабужском муниципальном районе, в соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2008 года n 273-фз «О противодействии коррупции»,... |
|
Методические рекомендации по заполнению работниками государственной... Сведения) согласно статьям 8 и 81 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции», иным нормативным... |
|
Методические рекомендации по заполнению работниками государственной... Сведения) согласно статьям 8 и 81 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции», иным нормативным... |
|
Указ главы республики башкортостан о мерах по реализации указа президента... В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года n 364 "О мерах по совершенствованию организации деятельности... |
|
Программы противодействия коррупции в Волгоградской области на 2010-2012... П работа межведомственной комиссии по противодействию коррупции в Волгоградской области |