ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
__________________________________________________________________
Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства
ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ПРИ СОДЕРЖАНИИ В СПЕЦИАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ ФМС РОССИИ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА
Методические рекомендации
Москва
2015
СОДЕРЖАНИЕ
Введение……………………………………………………………..3
2. Правовое регулирование вопросов содержания в специальных учреждениях отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства………………………………………………………...…...4
3. Методика прокурорской проверки исполнения законов при содержании в специальных учреждениях отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства….……………..……..11
3.1. Общие положения……………………………………….........11
3.2. Законность помещения физических лиц в специальное учреждение…………………………………………………..……..13
3.3. Соблюдение установленного законодательством режима содержания в специальном учреждении……………………..…..18
3.4. Меры прокурорского реагирования………...………………..23
4. Список нормативных правовых актов…………………………….24
1. Введение
Осуществляемый Генеральной прокуратурой Российской Федерации мониторинг состояния законности в сфере миграции свидетельствует о постепенном возрастании значимости возникающих в этой сфере проблем, усилении их отрицательного воздействия на экономическую и социально-политическую стабильность государства и общества.
Отдельные нарушения прав иностранных граждан и лиц без гражданства, допускаемые представителями государственных органов, создают условия для негативной реакции соответствующих национальных диаспор и возможного усложнения дипломатических отношений. Многочисленные нарушения законодательства со стороны нелегальных мигрантов, в том числе совершаемые ими тяжкие преступления, в некоторых случаях могут спровоцировать массовые протесты населения и межэтнические конфликты.
В связи с актуальностью этой проблематики вопросы повышения эффективности деятельности правоохранительных органов Российской Федерации по выявлению, пресечению, расследованию и профилактике преступлений и иных правонарушений, связанных с незаконной миграцией, обсуждены 06.08.2014 на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской Федерации и разработан комплекс дополнительных организационных и практических мер по укреплению законности в этой сфере.
Важной составляющей указанной работы является безупречное функционирование механизма административного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации и реадмиссии иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на российской территории незаконно либо утративших право на пребывание (проживание) в Российской Федерации.
Содержание в специальных учреждениях ФМС России (далее – специальные учреждения) данных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, как ответственный процедурный этап, сопряжено с временным ограничением их свободы и возможности реализовать свои права, с принудительным характером действий органов ФМС России, ФССП России, МВД России. Указанные обстоятельства обусловливают необходимость строгого соблюдения требований законодательства в деятельности названных органов как с точки зрения соблюдения прав иностранных граждан и лиц без гражданства, содержащихся в специальных учреждениях, так и с точки зрения предотвращения их противоправных действий.
В таких условиях особую значимость приобретает прокурорский надзор за исполнением законодательства и соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении процедур административного выдворения, депортации и реадмиссии.
Анализ надзорной деятельности в этой сфере свидетельствует о том, что прокурорами в целом уделяется должное внимание обеспечению законности при содержании в специальных учреждениях отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства. Прокурорские проверки по этим вопросам проводятся повсеместно и регулярно, выявляются и пресекаются многочисленные нарушения законодательства.
Вместе с тем указанная работа не приобрела единообразного и системного характера, проверки проводятся с различной периодичностью и эффективностью, нарушения законодательства зачастую выявляются и устраняются несвоевременно.
Настоящие методические рекомендации подготовлены с учетом имеющегося опыта надзорной деятельности органов прокуратуры, с целью оказания содействия прокурорам в организации действенного надзора за исполнением законов при содержании в специальных учреждениях отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства.
2. Правовое регулирование вопросов содержания в специальных учреждениях отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства
2.1. В соответствии с частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.
При этом обязательным условием, гарантирующим иностранным гражданам и лицам без гражданства реализацию их прав и защиту государства, является законность пребывания (проживания) на территории Российской Федерации и соблюдение требований Конституции Российской Федерации и российского законодательства.
Основным нормативным правовым актом, определяющим статус, права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, является Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 115-ФЗ).
Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона № 115-ФЗ законно находящимся в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства является лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральными законами или международными договорами Российской Федерации документы, подтверждающие их право на пребывание (проживание) в Российской Федерации.
В силу требований статьи 33 Федерального закона № 115-ФЗ иностранные граждане и лица без гражданства, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации, привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В силу пункта 1 статьи 3.1, пункта 2 статьи 3.3, пунктов 1, 2, 4, 5 статьи 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения является административное наказание, одним из видов которого определено административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, применяемое в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию - соответствующими должностными лицами.
При назначении административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства судья принимает решение о его принудительном выдворении за пределы Российской Федерации или контролируемом самостоятельном выезде из Российской Федерации.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации осуществляют в соответствии со своими полномочиями федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, или его территориальный орган либо пограничные органы, которые направляют информацию об этом в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, а также в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции.
Приказом Минюста России, МИДа России, ФМС России и ФСБ России от 19.05.2014 № 100/7509/375/271 утвержден Порядок организации взаимодействия Федеральной службы судебных приставов, Министерства иностранных дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и Федеральной службы безопасности Российской Федерации по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в форме принудительного и контролируемого перемещения через государственную границу Российской Федерации.
Федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции осуществляет контроль за исполнением иностранным гражданином или лицом без гражданства назначенного ему административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 1-4 статьи 31 Федерального закона № 115-ФЗ в случае, если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации сокращен, он обязан выехать из Российской Федерации в течение трех дней. В случае, если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину (лицу без гражданства), аннулированы, он обязан выехать из Российской Федерации в течение пятнадцати дней. Иностранный гражданин или лицо без гражданства, не исполнивший указанные обязанности, подлежит депортации - принудительной высылке из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации.
Депортация иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и его территориальными органами во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, и его территориальными органами, а также с иными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в пределах их компетенции.
Согласно пункту 6 Наставления по организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденного приказом МВД России и ФМС России от 12.10.2009 № 758/240, решение о депортации иностранного гражданина принимается начальником (руководителем) территориального органа ФМС России по мотивированному представлению начальника (руководителя) структурного подразделения территориального органа ФМС России либо руководителем ФМС России по мотивированному представлению начальника (руководителя) территориального органа ФМС России.
Федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или его территориальный орган направляет информацию о депортации иностранного гражданина в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, который уведомляет о депортации иностранного гражданина дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин.
Одной из форм регулирования миграционных процессов в межгосударственных отношениях является заключение международных договоров о реадмиссии - передаче запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц, чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными.
Содержание международных договоров о реадмиссии составляют взаимные обязательства государств принять обратно своих граждан, граждан третьих стран или лиц без гражданства, незаконно прибывших на территорию одной договаривающейся стороны или остающихся там без законных оснований, если данные лица прибыли с территории другой договаривающейся стороны.
Согласно пункту 1 статьи 32.2 Федерального закона № 115-ФЗ передача иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии или прием Российской Федерацией иностранного гражданина, передаваемого иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом на основании решения о реадмиссии.
Приказом ФМС России от 30.09.2014 № 535 утвержден Перечень должностных лиц Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов, уполномоченных принимать решения о реадмиссии. В центральном аппарате ФМС России такими лицами являются руководитель ФМС России, его первый заместитель и заместители, в территориальных органах ФМС России - руководитель (начальник) территориального органа и его заместители.
В случае задержания иностранного гражданина в пределах приграничной территории его передача Российской Федерацией иностранному государству на основании международного договора Российской Федерации о реадмиссии осуществляется по ускоренной процедуре соответствующим пограничным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, на основании решения о реадмиссии по ускоренной процедуре данного иностранного гражданина, которое принимается должностным лицом, уполномоченным руководителем федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, на принятие таких решений.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2012 № 715 утверждены Правила взаимодействия Федеральной миграционной службы и Федеральной службы безопасности Российской Федерации при реализации международных договоров Российской Федерации о реадмиссии.
Передаче иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии подлежит иностранный гражданин или лицо без гражданства, въезд которого в Российскую Федерацию либо пребывание (проживание) которого в Российской Федерации признаны не соответствующими законодательству о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 9 статьи 31, пунктом 5 статьи 34, пунктом 2 статьи 32.2 Федерального закона № 115-ФЗ иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие административному выселению за пределы Российской Федерации или депортации, содержатся в специальных учреждениях федерального органа исполнительной власти в сфере миграции.
Иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии и принятые Российской Федерацией от иностранного государства в соответствии с таким международным договором, но не имеющие законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, могут содержаться в указанных специальных учреждениях.
В обязательном порядке в специальное учреждение помещаются иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие реадмиссии, в случае отсутствия документа, удостоверяющего их личность.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 № 1306 утверждены Правила содержания (пребывания) в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы или ее территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии (далее – Правила).
Приказом ФМС России от 19.02.2014 № 100 утвержден примерный (типовой) распорядок дня специальных учреждений Федеральной миграционной службы, предназначенных для содержания (пребывания) иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии.
Согласно пунктам 9.3, 9.4 статьи 31 Федерального закона № 115-ФЗ помещение иностранного гражданина, подлежащего депортации, в специальное учреждение на срок, не превышающий сорока восьми часов, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом на основании решения руководителя указанного федерального органа или его заместителя либо руководителя соответствующего территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции или его заместителя.
В соответствии с пунктами 4, 5 статьи 32.2 Федерального закона № 115-ФЗ помещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальное учреждение на срок, не превышающий сорока восьми часов, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом на основании решения руководителя указанного федерального органа или его заместителя либо руководителя соответствующего территориального органа или его заместителя.
В остальных случаях помещение иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или реадмиссии, в специальное учреждение может осуществляться только на основании решения суда.
2.2. Особенности производства в судах первой инстанции по делам о помещении иностранных граждан, подлежащих депортации или реадмиссии, в специальное учреждение регламентированы главой 26.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Заявление о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении подается территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции в суд по месту нахождения специального учреждения, в которое помещен иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии.
Заявление о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение подается в суд в течение 48 часов с момента помещения иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение.
Заявление о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении подается в суд не позднее чем за 48 часов до истечения установленного по решению суда срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении.
Указанные заявления судья рассматривает в течение пяти дней со дня возбуждения дела. Судебное заседание проводится в помещении суда. Дело рассматривается с участием прокурора, представителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, подавшего в суд заявление, и иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в отношении которого рассматривается дело.
Решение суда об удовлетворении указанного заявления является основанием для помещения иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение на необходимый для осуществления его депортации или реадмиссии срок или продления срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении.
В соответствии с пунктами 1, 7.14.8 Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2012 № 711, ФМС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции, в том числе по содержанию в специальных учреждениях иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации или депортации.
Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе судебных приставов, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1316, ФССП России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Органы ФССП России, руководствуясь требованиями федеральных законов от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах», от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее – Федеральный закон № 229-ФЗ), осуществляют в частности административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации.
В силу требований пункта 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 № 248, МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Органы внутренних дел совместно с органами ФМС России осуществляют депортацию иностранных граждан и лиц без гражданства.
2.3. В соответствии с подпунктом 76 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопроса подбора и передачи федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, в целях размещения специальных учреждений зданий с прилегающими земельными участками. Согласно пункту 1 статьи 5 Федерального закона от 28.12.2013 № 388-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О полиции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения сроков передачи полномочий по содержанию иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выселению за пределы Российской Федерации или депортации» указанные полномочия должны быть осуществлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации до 01.04.2014.
По состоянию на май 2015 г. специальные учреждения созданы во всех субъектах Российской Федерации, за исключением республик Крым, Тыва, Еврейской автономной области, Ненецкого и Чукотского автономных округов, г. Севастополя.
|
