1. Миграционная система России: генезис, сущность, структура, концептуальные организационно-правовые основы
|
Скачать 0.92 Mb.
|
| переселенцев, требующая своего правового и экономического решения, несмотря на комплекс уже реализованных мероприятий. Особую остроту этой проблеме придает потенциал численности русскоязычного населения в странах ближнего зарубежья, который оценивается в пределах 23-25 млн. человек.2 Проблема въезда-выезда в страны старого зарубежья заключается в том, что в этом миграционном потоке проявляется селективность миграции по составу эмигрирующего контингента; по национальному составу доминируют русские, немцы и евреи; к преимущественным местам вселения относятся США, ФРГ, Израиль; в социальном аспекте страну оставляют наиболее образованные, высококвалифицированные специалисты, выдающиеся спортсмены и деятели искусств. Вместе с тем парадоксальность зарубежного обмена состоит не только в потере, но и в приобретении населения при их очевидной неэквивалентности. В самом деле, структура нелегальных иммигрантов неизвестна, а причины их въезда в Россию далеки от присущих естественной миграции. То же самое следует отнести к оценке их реальной численности на территории РФ, образованности, национальности и др. При этом наибольшее беспокойство вызывает проблема нелегальной иммиграции из стран Юго-Восточной Азии, связанная с урегулированием погранично-территориальных притязаний к России, нарастающим оттоком из Дальне-Восточного региона постоянного населения, неадекватно замещаемого на пришлое население по этническому признаку, что чревато угрозами национальной безопасности страны.1 С 1992 г. население Дальнего Востока сократилось на 12% (с 2307 тыс. до 2056 тыс. человек), миграционный компонент в 3 раза превышает естественную убыль населения. По прогнозу Госкомстата России, к 2010 г. численность въехавших может превысить число прибывших на 16.5 тыс. человек, а край потерять еще около четверти миллиона человек.2 По мнению М.В. Кравченко, высказанному на выездном заседании правительственной комиссии по миграционной политике 22.12.2003 г. в Хабаровске, «ключевым вопросом остается отсутствие подразделений, которые бы занимались полноценным контролем внутри страны - миграционных инспекций». Проблема вынужденной миграции представляет собой сферу, изобилующую нарушениями прав мигрантов. Смешивая понятия адаптации, обустройства и приживаемости на теоретическом уровне, отождествляя формируемую мобильность и переселение мигрантов, не различая естественное и прожективное поведение мигрантов, определенная часть руководителей миграционных процессов на практике применяет добровольный, принудительный и вынужденный способы переселения населения.3 Вместе с тем согласно результатам историко-правового анализа развития МС РФ, США, Франции и ФРГ важнейшими условиями успешной интеграции вынужденных мигрантов определены следующие: свободная регистрация; либеральные требования к гражданству и предоставлению вида на жительство. Проблема преемственности в развитии отечественной МС предполагает связь достоинств ее дореволюционного и советского прошлого с положительным опытом зарубежных систем. Исследовательскими усилиями ведущих ученых в области миграции населения изучены особенности миграционных процессов в России, что послужило основой для всестороннего анализа современного состояния и тенденций развития отечественной МС, формирования научных направлений и школ. Актуальность решения этой проблемы связана с поддержанием собственного научного потенциала в столь перспективной и рентабельной сфере современного социума; созданием надежного заслона для «утечки умов» из России; упреждающим реагированием отечественной МС на миграционные вызовы ближайшего и отдаленного, неопределенного будущего. К одной из основных внутрисистемных проблем относится осуществляемый в недостаточной мере режим экономии, мобилизации внутренних резервов, максимального использования имеющегося потенциала. Результаты проведенного генезиса МС убеждают в том, что в решении этой проблемы ведущая роль исторически принадлежит подсистеме управления. От руководящего состава миграционных структур требуется всесторонний учет и оперативное реагирование на периодические изменения нормативно-правовой базы. Кроме того, необходимы коллегиальность, открытость, организация непрерывного взаимодействия с федеральными органами, спонсорскими и попечительскими структурами, обновление рынка миграционных услуг и др. Проблема трудоустройства и обустройства населения на новом месте жительства. Ж.А. Зайончковская считает, что «до 2006 г. благодаря благоприятной комбинации поколений прирост трудовых ресурсов страны будет довольно значителен: 2,5 млн. в 2001-2005 гг. Это будет последняя «вспышка». В последующем уже никакая конъюнктурная комбинация поколений не сможет предотвратить естественную убыль трудоспособного населения России, которая примет буквально обвальный характер - 3,2 млн. чел. за 2005-2010 гг. и 5,2 млн. чел. за 2010-2015 гг. В 2015 г. на смену поколению, вышедшему на пенсию, придет почти на четверть численно меньшее поколение».1 Решение проблемы научного обеспечения миграционной деятельности в ходе современного этапа развития МС вплоть до конца 90-х годов характеризуется: финансовыми трудностями, вынуждавшими научные коллективы к проведению неглубоких, коммерческих исследований; разрушением десятилетиями существовавших научных школ; отсутствием полноценного притока молодых ученых; нарушением преемственности проводимых исследований; практической невозможности осуществления репрезентативных социологических и иных выборок из-за их дороговизны и др. Это привело к преимущественно одноликому, «полочному» характеру публикаций по МС, хотя в ряде трудов не только сформулированы актуальные миграционные проблемы, но и обоснованы пути их решения, на основе причинно-факторного анализа.2 Анализ тенденций в развитии иностранных МС свидетельствует о наличии у них собственной «штурманской» структуры в сложном фарватере современных миграционных потоков: СИН (США), Федеральное министерство внутренних дел (ФРГ), Высший совет по интеграции (Франция) и др. Такие структуры на штатной основе эффективно функционируют в ряде министерств, агентств и служб, а также в других федеральных органах власти в РФ. Значимость для МС штатной научной структуры предопределена направленностью научной работы на решение проблем совершенствования существующей МС и упорядочение миграционного процесса. Кроме того, без научно-исследовательского обоснования не может осуществляться качественная подготовка высококвалифицированного персонала системы, научно-педагогических работников для потребностей МС, систематическое повышение персоналом своей квалификации. Проблема обеспеченности миграционного процесса с середины 90-х годов стала критической. Мобильность рабочей силы сдерживается неразвитостью рынка жилья. Для раскрепощения рабочих мигрантов требуется развитие перспективных ипотечных и арендных форм жилищной обеспеченности. В этой связи решение проблемы свободы передвижения предполагает обеспечение защиты частной собственности, прежде всего жилищной (владельцы жилья часто отказывают квартиросъемщикам в регистрации из-за боязни потерять жилье); разработку и внедрение альтернативной системы учета населения (путем регистра, дактилоскопии и др.).1 Проектно-экспериментальная основа некоторых концептуальных установок федеральных органов исполнительной и законодательной власти не способствует устойчивому функционированию МС России; надежному правовому регулированию административных, информационных, финансовых и других аспектов разрешения возникающих миграционных ситуаций даже локального характера. В свою очередь предыдущая проблема тесно связана с проблемой совершенствования содержания МД на иерархическом уровне и приведения его в соответствие с уровнем развития юридической науки, материальной основы МС, отечественными традициями в упорядочении МД. В результате формирования Информационным управлением ФМС интегрированной базы данных по различным аспектам МД, разработки текущих и перспективных планов работы установлено, что практически каждый третий документ нуждается в переработке. Это подтверждают результаты плановых и внезапных проверок миграционных структур и персонала в 2002-2004 гг. Проблема кадрового обеспечения МС наибольшую значимость для развития отечественной МС приобрела в современных геостратегических, демографических, социально-политических, финансово-экономических условиях. Анализ ее состояния, проведенный экспертной комиссией МРГ ФМС МВД РФ, показал, что сохраняются устойчивые тенденции омоложения персонала, увеличения доли гражданских служащих и молодых сотрудников, периодические (один раз в два года, с 2002 г.) организационно-штатные преобразования головной структуры службы. Проведенный анализ позволил установить, что укомплектованность миграционных структур и органов в период 2002-2004 гг. не опускалась ниже 78%, соотношение между служащими и гражданским персоналом имеет тенденцию к увеличению доли гражданского персонала, научный потенциал ФМС едва соответствует предъявляемым требованиям. К тому же экспертная оценка показала, что только восемь человек в Центральном аппарате ФМС России имеют ученую степень кандидата и один - доктора наук. При решении этой проблемы без повышения социальной защищенности и престижа персонала МС не обойтись. Заслуживает внимания опыт Саратовской области и Краснодарского края по стимулированию высокоэффективной деятельности сотрудников миграционных структур. Вместе с тем лица начальствующего состава органов внутренних РФ, государственные служащие и работники паспортно-визовой службы органов внутренних дел РФ и ФМС при их переходе на службу в ФМС считаются проходящими службу (работающими) в ФМС. При этом указанным лицам выплата и денежные компенсации, установленные законодательством РФ, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел РФ, не производятся и не выплачиваются. Однако право на получение указанных выплат и денежных компенсаций сохраняется за данными лицами при увольнении их из ФМС. 3. Противоречия между интегрированным, целостным характером МС РФ и дискретным характером управленческих воздействий на ее составляющие подсистемы и элементы. Важнейшей является проблема создания единого правового информационного поля МС. Это одна из особенностей функционирования современных социальных систем, к классу которых относится МС. От того, насколько успешно будет решена эта проблема, во многом будет зависеть устойчивое функционирование подсистем управления, права и обеспечения. При этом для преодоления неопределенности ближайшего, и особенно долгосрочного, развития МС РФ необходимо располагать разнообразной фактической информацией. Это позволит МС РФ выйти на уровень соответствия вероятностной категории требований, ибо эффективность вероятностных прогнозов находится в прямой зависимости от эффективности информационного обеспечения системы. Вместе с тем на уровне самих мигрантов распространенным явлением стало использование неофициальных информационных каналов как своеобразной поведенческой модели миграции. Так, 62% опрошенных мигрантов отметили, что на их решение о миграции повлияли успешные примеры выезда в Россию их сограждан; 22% - принимали решения самостоятельно; 9% - при помощи российских друзей и знакомых и лишь 1% - обращались в официальные структуры. При этом 72% мигрантов использовали информацию от друзей и знакомых; 34% - от родственников; 7% - из средств массовой информации, 1% - из Интернета и только 0,5% - от официальных структур.1 Ряд иностранных миграционных структур уже перешли на автоматизированный режим функционирования: на систему глобального доступа с 40 представительствами за рубежом - МС США (с 1997 г.).2 С этого же времени в российской юридической науке ведутся исследования, связанные с развитием сети Интернет. Они охватывают общественные отношения, возникающие в связи с доступом к информационным ресурсам (сайтам) в сети Интернет и использованием электронной почты в РФ и за рубежом.3 Правовое регулирование этих отношений осуществляется в соответствии с ФЗ РФ «Об информации, информатизации и защите информации». Особое внимание уделяется спаму - информационному явлению, характерному для сети Интернет, не имеющему аналогов в иных информационных сферах и представляющего собой массовое распространение незапрашиваемой информации.1 Признаки спама: рассылка по электронной почте по воле отправителя незапрашиваемых предварительно получателями электронных сообщений; массовость рассылки, достигаемая использованием значительного количества адресов электронной почты при посылке одного сообщения или многократной посылкой сообщений одному получателю. Необходимость борьбы со спамом обусловлена тем, что: пользователи электронной почты вынуждены оплачивать провайдерам время (трафик), потраченное на получение спама; массовый характер почтовых рассылок затрудняет работу информационных систем и ресурсов, создавая, в конечном счете, бесполезную нагрузку; спам часто содержит информацию, которая вводит получателей в заблуждение и служит для осуществления недобросовестных или незаконных целей. Для противодействия спаму на общеевропейском уровне принята Директива 2000/31/ЕС Европарламента и Совета от 8.06.2000 г. «О некоторых правовых аспектах услуг информационного общества, в том числе электронной коммерции, на внутреннем рынке». 3. Противоречия между многовековым общественным отношением к миграции, как к чрезвычайному социальному потрясению определенной части населения страны и неэффективным государственным регулированием социально-политических, финансово-экономических и демографических процессов в РФ. По мнению В.И. Переведенцева, обвальной многомиллионной миграции из Союза на Запад удалось избежать по двум причинам: «массовая миграция из Союза не нужна была Западу, а громадные различия в образе жизни сильно затрудняли адаптацию выходцев из Союза в западных странах... Среднегодовые размеры выезда составили порядка 100 тыс. чел; обратный поток был незначителен... относительно небольшой отток в дальнее зарубежье ...неизбежно приводит к «утечке умов».1 Эти противоречия оформились в отдельную проблему «утечки умов». Следует подчеркнуть, что основной стратегической целью, определенной Концепцией национальной безопасности РФ, является создание основы для устойчивого социально-экономического развития России, обеспечение качества жизни народа и национальной безопасности. Совершенствование МС - это политическая и общенациональная задача, она не должна и не может осуществляться как ведомственный проект. К тому же с 9 марта 2004 г. резко повышен статус головной структуры МС - ФМС России. 4. Противоречия между сложившейся в РФ МС и очевидной необходимостью изменения структуры и целей ее функционирования. Проблема порождена снижением эффективности функционирования подсистем управления и обеспечения. Большие трудности миграционные структуры испытывают вследствие неразрешенности противоречий в сфере разграничения функций управления на федеральном, региональном и местном уровне. Однако благоприятная перспектива для урегулирования этих противоречий связана с изменившейся системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, в которой расширены функции ФМС и появились новые элементы - паспортно-визовые структуры, иммиграционная инспекция и др. Если в начале современного этапа развития МС РФ иностранцы, получающие вид на жительство в отделах виз и регистрации ОВД, затем регистрировались в паспортных столах с составлением на них первичных статистических документов, то с 2003 г., с созданием паспортно-визовой системы, листки статистического учета на иностранцев перестали заполняться.2 В процессе становления МС РФ наблюдается количественный рост качественно новых элементов, вступающих в противоречия с элементами старой системы. Этим противоречиям суждено разрешиться в процессе совершенствования существующей МС. При этом некоторые элементы получают возможность существовать в качестве систем: управление правового обеспечения - как правовая система или подсистема права; информационное управление - как информационная система или подсистема информатизации. Существующая МС, достигшая зрелости в ходе советского этапа развития, на современном этапе стала развитой подсистемой высшей системы - МВД России. Это означает, что ее развитие неизбежно подчиняется потребностям высшей системы. Следовательно, МС ограничена законами, устанавливаемыми высшей системой. Противоречие между возможностью и действительностью в развитии существующей МС оказывает воздействие на развитие ее подсистем и элементов, такое, что наиболее перспективными являются те из них, функционирование которых соответствует потребностям высшей системы. В целом систематизация основных противоречий развития МС РФ представляет собой их обобщение в интересах целенаправленной опытно-экспериментальной работы по исследованию эффективности функционирования существующей в РФ МС. Эти и другие противоречия существуют и разрешаются, снимаются и вновь создаются внутри МС, обеспечивая тем самым изменение ее качественного состояния, т.е. развития. Вместе с тем одна из задач настоящего исследования заключается в том, чтобы выявленные противоречия стали источником управляемого, обоснованного движения МС от одного состояния к другому. Анализ современного состояния МС, различных документов и материалов показывает, что наряду с противоречиями в МС имеют место разнообразные трудности и препятствия. Их исследование представляет несомненный интерес для развития теории и совершенствования функционирования системы. Обобщение статистических материалов позволило систематизировать и выделить следующие группы трудностей и препятствий:1 социально-экономические - невысокий престиж миграционной деятельности в стране; слабая привлекательность социальных, моральных и материальных стимулов для заинтересованной МД в РФ; временный характер периодических перемен в модели МС, без научного обоснования и надежного финансово-экономического обеспечения; процедурные сложности в получении статуса законного пребывания на территории РФ беженцами, вынужденными переселенцами и иммигрантами и др.; личностные - слабая мотивация у персонала миграционных структур к эффективной профессиональной деятельности в связи с неполной укомплектованностью штатных структур, временной основой создаваемых миграционных органов в регионах (местах) обострения миграционной ситуации; напряженность во взаимоотношениях мигрантов с персоналом миграционных структур, с постоянными жителями, особенно в связи с активизацией террористических и других противоправных действий; идентификация личности различных категорий мигрантов и др.; материальные - слабая техническая оснащенность низовых структурных подразделений МС; необеспеченность персонала достаточным количеством учебно-методической литературы; отсутствие потребного служебного и жилого фонда для размещения персонала и перемещаемых мигрантов и др. Исследование закономерностей, противоречий, трудностей и препятствий современного состояния и развития МС позволило выявить наиболее существенные связи и отношения миграционного процесса, однако не менее важным является определение того, как использовать познанные связи в МД. Поэтому в качестве исходных руководящих положений в МС необходимо сформулировать принципы, которые «относятся к несамостоятельному гносеологическому явлению и обычно представляют собой закон в функции принципа, тогда как любой закон может выступать в функции принципа».1 С учетом анализа изложенной репрезентативной базы представляется, что функционирование МС основывается на собственных принципах, отражающих ее закономерности и заключенных в следующие положения: принцип адаптивности - определяет возможность и способность некоторой части органов, организаций и учреждений, составляющих МС, преобразовываться под воздействием внешних и внутренних факторов в функциональные модули адаптивного типа; принцип адекватности - определяет необходимый и достаточный набор элементов структуры МС, соответствующей социально-экономической, географической и демографической обстановке в РФ, потребностям федеральных органов власти; принцип интеграции - позволяет методами вертикальной и горизонтальной интеграции применять перспективные модели МС, ее подсистем и элементов для повышения эффективности функционирования системы на основе компетентности и квалифицированности персонала, достаточности финансово-экономических ресурсов, применения передовых технологий и др.; принцип целостности - определяет наличие в МС в условиях рыночной экономики достаточно полного набора функций для их правового регулирования при соблюдении принципиальной несводимости свойств составных частей системы к свойству системы и невыводимости их из него; принцип экономичности - предусматривает оптимизацию подсистем и элементов МС для сбалансированного функционирования ее органов, организаций и учреждений в системе федеральных органов власти, целевое расходование выделяемых ФМС бюджетных средств, что обеспечивало бы контроль их экономного использования и др. Систематические наблюдения за миграцией в России показали, что каждый из этих принципов в них трансформируется и реализуется через совокупность требований. Подчеркнем, что перечень и формулировки закономерностей, противоречий и принципов функционирования МС не является исчерпывающим и законченным, поскольку эмпирический базис системы изменчив и подвижен. Он постоянно пополняется новыми научными фактами и закономерными связями, а приведенное их теоретическое описание представляет собой субъективный взгляд на объективные явления и процессы внутри и вне системы. К тому же. как установлено, на внешнем контуре функционирования МС созданы в целом благоприятные перспективы не только для совершенствования отечественной МС, но и для интеграции систем, регулирующих миграцию, что позволяет вести речь об образовании единого правового общеевропейского и международного пространства в сфере миграции. Таким образом, современная миграционная политика России должна исходить из объективной оценки состояния и векторной ориентированности прогрессивных и регрессивных тенденций развития МС как целостного политического, социально-экономического, демографического, географического образования. |
Похожие:
 |
Методические рекомендации Организационно-правовые основы деятельности... Организационно-правовые основы деятельности сельскохозяйственных потребительских кооперативов |
|
«Экономика знаний и инноваций: перспективы России» Концептуальные основы «новой экономики»: креативность, знания, инновации |
|
3 II. Структура подготовки специалистов Организационно-правовое обеспечение образовательной деятельности и система управления колледжем |
|
В. од. 3 «Организационно-правовые основы животноводства» направление подготовки Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Московская государственная академия ветеринарной... |
|
2 Достижения обучающихся в олимпиадах, конкурсах, соревнованиях (победители... Организационно-правовое обеспечение деятельности образовательного учреждения, структура и система управления |
|
Концептуальные основы гештальта Предисловие к французскому изданию |
|
5. классификация документов Организационно-правовые документы (обеспечивают организационно-правовую деятельность Учреждения) |
|
4. Функции делопроизводства Организационно-правовые документы (обеспечивают организационно-правовую деятельность школы) |
|
Методические рекомендации организационно-правовые основы деятельности,... Разработчик: Республиканский сельскохозяйственный потребительский обслуживающий кооператив «Содействие» |
|
Прикладная Юридическая Психология Современноесостояние психологической службы и концептуальные основы ее функционирования |
 |
Аннотация к рабочей программе по дисциплине «Организационно-правовые... Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московская государственная... |
|
Закон о дисциплине является комплексным нормативным правовым актом... В статье рассматривается организация, структура, цели и правовые основы деятельности исправительных учреждений Вооруженных сил Австралии... |
|
Комитет (комиссия) по охране труда в учреждении организует Система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая правовые, социально-экономические, организационно-технические,... |
|
Билеты по охране труда Охрана труда система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические,... |
|
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от... Дисциплина: «Организационно-правовые и тактические основы несения службы по охране общественного порядка» |
|
Отчет о результатах самообследования Государственного бюджетного... Организационно-правовое обеспечение деятельности образовательного учреждения, структура и система управления |