1. Миграционная система России: генезис, сущность, структура, концептуальные организационно-правовые основы
|
Скачать 0.92 Mb.
|
2. Концептуальные организационно- правовые основы миграционной системы России МС РФ в юридическом лице своего центрального органа - ФМС МВД РФ, является подсистемой системы федеральных органов исполнительной власти. Следовательно, перспективы развития и эффективность функционирования МС зависят от того, насколько органично ее функции взаимосвязаны с генеральными функциями государственной власти в РФ. Так, законодательная власть нормирует представления о желаемом развитии миграционной ситуации, перекладывая эти представления на административно-правовые нормы и создавая юридическое обеспечение пространства проектируемой миграции. Судебная власть, стоящая на страже соблюдения Закона, обеспечивает справедливость процедурного взаимодействия, повышает уровень доверия и общественной солидарности. Исполнительная власть формирует проектное пространство страны, в том числе она проектирует миграцию (из-за рубежа, внутри страны и за ее пределы), указывая на желаемое развитие миграционной ситуации, перекладывает представления о желаемом развитии миграционной ситуации на административно-правовую, организаторскую деятельность. Следовательно, основываясь на принципах адаптивности и адекватности МС к существующим в РФ ветвям власти, представляется обоснованным при декомпозиции МС оперировать составляющими ее подсистемами управления, права, информатизации и обеспечения, так как: подсистема управления регулируется административным правом, является прерогативой деятельности исполнительной ветви государственной власти; подсистема права регулируется международным, конституционным правом, является прерогативой деятельности законодательной и судебной ветвей государственной власти; подсистема информатизации регулируется информационным правом; подсистема обеспечения регулируется гражданским, таможенным, трудовым, муниципальным, жилищным, финансовым и иным правом, В процессе изучения онтогенеза МС РФ был сделан вывод о доминировании исследований, ориентированных на миграционную политику, особенности норм международного права в сфере миграции, глобальную, национальную, региональную и местную миграционную ситуацию. Исходя из того, что понятие «миграционная система» двусложное, представляя синтез двух понятий «система» и «миграция» (от лат. migratio - переход, переезд, переселение; прил. - миграционная), дальнейший поиск был сосредоточен на дефиниции обоих понятий. В результате обобщения существующих подходов и точек зрения, специальной справочной литературы установлено отсутствие юридического определения термина «миграция», как на международном, так и на российском уровне.1 Парадоксальность данного обстоятельства, по мнению автора, в определенной степени является косвенным признаком неупорядоченности миграционной деятельности в России, в соответствии с заявленными приоритетами политики в области административно-правового регулирования миграции. Вместе с тем закономерным итогом поиска стал факт свободной трактовки понятия «миграция» российским законодательством без обоснования (установления) его дефиниции. А ведь помимо этого понятия, юридический обиход составляют еще более десятка основных однокоренных терминов: «миграционный процесс», «иммиграционный контроль», «мигрант», «эмигрант», «трудовой иммигрант» и др. Изучение ряда основных семантических источников показало, что под «миграцией» понимают2 перемещение, переселение. Миграция населения -«перемещения людей, связанные, как правило, со сменой места жительства»; «переезд людей из одной страны в другую с намерением обосноваться» и др. Сопоставление семантических характеристик термина «миграция» позволяет заключить, что вне зависимости от области его употребления общее значение этого термина не изменяется, является закономерным, что указывает на общенаучность его сущности как территориального перемещения людей. Л.Л. Рыбаковский, отмечая, что «перемещение и переселение - отнюдь не синонимы» именует миграцию в узком и широком смысле слова: «в узком смысле слова миграция представляет собой законченный вид территориального перемещения, завершающийся сменой постоянного места жительства»; в широком же смысле - это «территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности».1 По мнению Т.Я. Хабриевой, понятие «миграция» существует только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагает пересечение лицом пространственных границ, т.е. в этих понятийных рамках должна быть дифференциация.2 В противном случае, «если мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение», использование данного определения в тексте законодательных актов будет затруднительно. В.М. Баранов анализирует факты тавтологии в трактовке некоторых понятий в миграционной сфере и обосновывает две точки зрения на «миграцию»: «в общем виде» - как «территориальное перемещение людей (потоков людей) в физическом пространстве с целью поиска лучших условий жизни», и применительно к сфере правового регулирования - как «совокупность правоотношений преимущественно контролируемого государством территориального перемещения людей, связанного с поиском лучших условий жизни и в большинстве случаев влекущего обретение нового правового статуса».3 Автор разделяет онтологические подходы Л.Л. Рыбаковского и В.М. Баранова. Однако, с нашей точки зрения, для эффективного функционирования МС не должно быть свойственно «преимущественно контролируемое государством территориальное перемещение людей». Если это обстоятельство отнести к явлению нелегальной миграции, то как тогда можно вести речь о «совокупности правоотношений». К тому же словосочетание «в большинстве случаев влекущего» требует обоснования. Более устойчивым и всеобъемлемым с точки зрения его признаковых характеристик представляется определение миграции как совокупности правовых нормативных отношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленную их государственным регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущую приобретение ими нового правового статуса. Такое определение учитывает: юридический аспект — «совокупность правовых нормативных отношений», возможность «приобретения нового правового статуса»; процессуальный аспект — «проектирование и территориальное перемещение людей», а также указание на приживаемость на новом месте жительства. Кроме того, оно отражает интересы государства именно «государственным регулированием» данного явления, интересы общества (319 общественных организаций в 55 субъектах РФ)1 и личные интересы переселенцев (миллионов перемещающихся лиц). Причем вести речь о перемещении, «связанном с поиском лучших условий жизни», уместно не для всех категорий мигрантов. Нелегалы, особенно занимающиеся преступной деятельностью или вовлеченные в нее, таким поиском вряд ли удручены. Трудовых мигрантов, законно прибывших в страну, заботят в основном размеры заработанной платы и возможно меньшие издержки на период пребывания в стране въезда т.д. Исходя из того, что разработка понятийного аппарата - уточнение (выработка) основных категорий, понятий и терминов - требует специального исследования, в данной работе представляется достаточным ограничиться только теми из них, которые непосредственно связаны с избранным предметом. Вместе с тем автором использованы обоснованные в ряде научных трудов понятия. В целом в результате проведенной работы сущность и содержание некоторых понятий уточнена, других - определена, третьих -ограничена уже устоявшимся их обиходным употреблением в сфере миграционной деятельности. Далее представляется необходимым изложить использованные подходы, что обусловлено решением задачи обоснования сущности и структуры МС через определение сущности и структуры миграционного процесса. Обоснование основных подходов к определению сущности и структуры миграционного процесса В процессе изучения основных подходов к определению сущности и структуры миграционного процесса установлено, что ему присущ результативный характер по отношению к движению населения вообще, что единого понимания сущности движения населения среди ученых не достигнуто, а преобладающими являются следующие подходы: дифференциальный - разделение движение населения и трудовых ресурсов на типы - демографическое, межотраслевое, межпрофессиональное и территориальное;1 структурный - подмена естественного движения демографическим, при отсутствии перемещений, связанных с изменением социально-классового или стратификационного статуса, образовательного уровня мигрантов и др.; по форме - территориальные, производственные и социальные перемещения, а также территориальная, отраслевая и профессиональная формы подвижности населения;2 к подвижности населения относятся его миграционная и личная форма как естественное движение;3 структурно-процессуальный - определены процессы естественных, механических и структурных изменений в движении населения, органически переплетенные между собой, но опущено социальное движение населения, а в качестве самостоятельного выделено структурное движение со смешением процесса и структуры;1 различаются два вида движения населения -естественное и механическое (миграционное), отсутствует социальное движение.2 Таким образом, большинство социологов и демографов выделяют социальное, естественное и миграционное движения населения. Социальное движение существует в широком и узком значении. Если в широком значении к нему относятся все общественные отношения, включая демографические, то в узком - лишь специфическая область отношений. В целом под социальным движением понимаются все виды движения населения в социальной сфере (профессиональное, образовательное, межотраслевое и др.) за исключением естественного и миграционного. Ему присущи: изменения сфер занятости, рода занятий, квалификации и другие, такие как социальное развитие (рост квалификационного и образовательного уровня), а также изменения социального статуса (социальное перемещение - внутри или межотраслевое движение кадров, изменение профессии и др.). Вместе с тем социальное перемещение и социальное развитие - не синонимы, поскольку индивид, коллектив (семья) и народонаселение представляют собой единичное, особенное и всеобщее, отличающееся спецификой свойств и отношений. Они могут выражаться соответствующими индикаторами - личностными характеристиками, средними и структурными показателями. Миграционное движение объединяет в социальном движении все, что не входит в естественное движение, составляющие предмет демографии, как науки о систематизированных знаниях об общем и особенном в естественном и миграционном движении населения, их закономерностях (воспроизводства и миграции населения), факторах и последствиях. Несмотря на то, что современная законодательная основа регулирования миграционных процессов достаточно широка, анализ правовых источников, характеризующих сущность и структуру миграционного процесса, исчерпывающих результатов не дал.1 На концептуальном уровне установлено, что: в проекте Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации речь идет о том, что «миграционные процессы влияют на государственную безопасность, общественное согласие, экономическую и демографическую ситуацию в стране»;2 Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации также понятие «миграционный процесс» не определяет, оперируя термином «миграционные процессы» без его сущностно-содержательной характеристики.3 Несмотря на то, что термин «миграционные процессы» в Концепции употребляется в 16 случаях, составить определенную характеристику того, что собой подразумевают «миграционные процессы», не представляется возможным. Еще сложнее выйти на установление сущности непосредственно «миграционного процесса». Тем не менее для продолжения исследования важно учитывать, что «концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации ...представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами». Иными словами, речь идет об управляющем воздействии органов государственной власти на миграционные процессы. В то же время «правовую основу Концепции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты, а также общепризнанные принципы и нормы международного права». В этом случае уместно констатировать превалирование управляющего государственного воздействия над правовым регулированием миграционных процессов или исполнительной власти над законодательной. Весьма интересными являются результаты систематизации автором 37 основных функций ФМС.1 С учетом их взаимного дублирования Федеральной миграционной службе условно присущи: управленческих - 9, правовых нормативных - 11, информационных - 4 и обеспечивающих -13 функций. Следовательно, для функционирования ФМС характерно превалирование обеспечивающих и нормативных правовых функций, причем сердцевину деятельности ФМС составляют ее законодательная и административно-правовая основы. Это важный вывод для продолжения исследования. Вместе с тем заметим, что до 9 марта 2004 г. регулирование миграционных процессов в РФ в большей или меньшей степени составляло деятельность 12 федеральных государственных структур исполнительной власти (министерств - 8, служб - 1, комитетов - 1, управлений - 1, комиссий –I),2 а ныне является прерогативой деятельности ФМС, подведомственной МВД России в ведении Президента РФ. В ходе онтогенеза миграционного процесса установлено, что с 1973 г. в отечественной науке он представлен концепцией трех его стадий, включающих формирование миграционной подвижности, собственно переселение и приживаемость новоселов в местах вселения. Основоположник этой концепции Л.Л. Рыбаковский под миграционным процессом обосновал - «множество событий, влекущих за собой смену места жительства».3 При этом он выделяет одни события как явные (переселение), другие - латентные (формирование подвижности), а чтобы все эти события представляли собой процесс (прибытие, выбытие), они должны составить статистически значимую совокупность. Далее, в процессе представления своей концепции, Л.Л. Рыбаковский дает еще несколько определений миграционному процессу. Он полагает, что это — «взаимодействие двух противоположно направленных относительно однородных серий событий» (поток выбытий и поток прибытий); с формальной стороны, - «зафиксированная в пространстве и времени серия миграционных событий» (фиксация осуществляется в момент регистрации мигрантов на новом и старом местах жительства); по существу - «совокупность собственно переселений». В более свежем издании его взгляды на сущность миграционного процесса изменений не претерпели: это — «происходящая в определенных пространственно-временных рамках серия миграционных событий».1 Что касается структуры миграционного процесса, то в любом завершенном миграционном процессе он выделяет три стадии: исходную или подготовительную, представляющую процесс формирования территориальной подвижности населения; основную или собственно переселение населения, миграционные потоки; заключительную или завершающую, выступающую как приживаемость мигрантов на новом месте.2 В.А. Ионцев в терминологическом словаре определяет миграционный процесс как «совокупность миграционных событий, осуществляемых одновременно в пространстве и времени», и далее: «рассматривая миграционный процесс прежде всего как совокупность переселений, выделяют три стадии его развития: 1) начальная стадия или стадия принятия решения о миграции; 2) основная стадия или собственно миграция населения; 3) завершающая стадия, направленная на закрепление, приживаемость мигранта на новом месте».3 С.А. Прудникова представляет миграционный процесс как комплекс стадий, предусматривающих выбор местности различными социальными группами, их переселение и проживание, учитывая экономические, политические и социальные условия.1 При этом она выделяет несколько групп субъектов миграционных процессов: эмигранты, выезжающие в силу различных причин на постоянное место жительства в другие государства; вынужденные переселенцы; беженцы; нелегальные мигранты; трудящиеся-мигранты; представители научных и учебных заведений, временно выезжающие за пределы государства; туристы; граждане, выезжающие на отдых. Предметом исследования Е.В. Галузы избрано международное и внутригосударственное, правое регулирование миграции, механизмы ее незаконного осуществления, закономерности и способы противодействия противоправным миграционным процессам и их социальным, негативным процессам.2 Сопоставление изложенных подходов и точек зрения представляется достаточным и дает основания полагать, что принципиальных различий между ними не содержится, и в основном сущность миграционного процесса сфокусирована в его концептуальной трехстадийности. Вместе с тем, по мнению автора, в приведенных выше определениях миграционного процесса юридическая его составляющая не выражена, а именно такую цель преследует настоящее исследование. В этой связи представляется необходимым к сущности миграционного процесса подходить как к сочетанию понятий «миграция» и «процесс». Однако нельзя не учитывать и того, что базовое понятие «миграция» есть не что иное, как процесс (перемещение, переселение). Не отождествляя два этих понятия, заметим, что их основное различие в направленности или функциональной ориентированности, так что миграция выступает главным образом в качестве статического, а процесс - в качестве динамического компонента. Придание миграции как процессу вектора направленности означает основную сущностную характеристику миграционного процесса. Таким образом, под миграционным процессом предлагается понимать целенаправленную совокупность правовых нормативных отношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленную их административно-правовым регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущую приобретение ими нового правового статуса. Учитывались особенности и других подходов к определению сущности и структуры миграционного процесса, а также его составляющих. Так, миграционные процессы могут описываться системой дифференциальных уравнений, где численность населения, мощность миграционных потоков -функции времени. К системе дифференциальных уравнений добавляется нормировочное уравнение, основанное на том, что суммарная численность населения всех стран постоянна.1 Однако принципиально отличных от уже рассмотренных подходов к определению сущности и структуры образовательного процесса автором исследования не установлено. Анализ структуры миграционного процесса убеждает в том, что в нем устойчиво и отчетливо проступают контуры доминирующих структурных компонентов: управления, права, информатизации и обеспечения (пограничное, таможенное, гражданское, паспортно-визовое, финансовое, материально-техническое и др.). Это отмечали авторы большинства использованных источников, и такой подход к структурированию миграционного процесса позволяет к его основным компонентам отнести управление, право, информатизацию и обеспечение. Следовательно, миграционный процесс представляет собой целенаправленное, согласованное функционирование структур управления, права, информатизации и обеспечения на траектории «проектирование-перемещение-приживаемость (обустройство)». С учетом обоснованного выше определения миграционного процесса, с юридической точки зрения под миграционным процессом предлагается понимать целенаправленное, согласованное функционирование структур управления, права, информатизации и обеспечения при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленное их государственным регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущее приобретение ими нового правового статуса. Используем это определение в качестве основного для продолжения исследования и формулирования на его основе некоторых других понятий, среди которых практическую важность представляют: «миграционная деятельность персонала», «миграционная задача», «миграционное мышление». Для определения понятия «миграционная деятельность персонала» был использован общетеоретический гносеологический метод перехода от абстрактного к конкретному, нахождения наименьших составляющих этого явления. Ведь миграционная деятельность персонала обусловливается совокупностью непрерывно изменяющихся обстоятельств жизнедеятельности людей, порождаемых ими самими, а также спонтанно (необходимо) возникающих, превращаясь в проблемные ситуации. Поэтому деятельность персонала, в основном способы ее осуществления, а также возникающие при этом проблемные ситуации автор рассматривает в качестве основных слагаемых миграционной деятельности. Анализ различных источников показал неразработанность этого актуального понятия. Поэтому под миграционной деятельностью персонала предлагается понимать процесс мотивированного разрешения проблемных миграционных ситуаций при помощи избираемых способов, методов и средств. Отсюда применительно к миграционной теории следует, что «миграционная задача» - это модель проблемной ситуации в области управления, права, информатизации и всестороннего обеспечения МС и требования к ее решению. Изучение современного миграционного процесса в 7 федеральных округах, ряда специальных трудов показывают, что для успешного решения миграционных задач персоналу недостаточно быть специалистами только в своей профессиональной сфере деятельности. Необходимо иметь представления и обладать знаниями в области политологии, социологии, демографии, географии, психологии и других наук.1 Многие миграционные задачи отличаются сложностью способов их решения. Это требует от персонала высокоразвитого мышления, основанного на учете разнообразных факторов. Для формирования миграционной науки - миграциологии - несомненна важность термина «миграционное мышление», вытекающего из сущности и содержания мышления вообще. Адаптируя его для миграционной теории, определим, что миграционное мышление - это целенаправленный процесс всеобъемлющего познания высококвалифицированным персоналом сферы своей профессиональной деятельности, а также форм, методов и способов ее совершенствования в интересах ближайшего и отдаленного будущего. Таким образом, одни категории и термины миграционной теории в ходе исследования сохранили свои понятия, содержание других наполнилось определенной новизной методологического и административно-правового подходов, некоторые рассматриваются ниже. При этом выработанная совокупность основных понятий, присущих современному этапу развития МС РФ, не претендует на словарную завершенность, является авторским отражением их существующей парадигмы и обусловлена основополагающими положениями теории в области миграции населения, направленностью миграционного процесса в РФ, а также избранным в исследовании системным подходом. |
Похожие:
 |
Методические рекомендации Организационно-правовые основы деятельности... Организационно-правовые основы деятельности сельскохозяйственных потребительских кооперативов |
|
«Экономика знаний и инноваций: перспективы России» Концептуальные основы «новой экономики»: креативность, знания, инновации |
|
3 II. Структура подготовки специалистов Организационно-правовое обеспечение образовательной деятельности и система управления колледжем |
|
В. од. 3 «Организационно-правовые основы животноводства» направление подготовки Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Московская государственная академия ветеринарной... |
|
2 Достижения обучающихся в олимпиадах, конкурсах, соревнованиях (победители... Организационно-правовое обеспечение деятельности образовательного учреждения, структура и система управления |
|
Концептуальные основы гештальта Предисловие к французскому изданию |
|
5. классификация документов Организационно-правовые документы (обеспечивают организационно-правовую деятельность Учреждения) |
|
4. Функции делопроизводства Организационно-правовые документы (обеспечивают организационно-правовую деятельность школы) |
|
Методические рекомендации организационно-правовые основы деятельности,... Разработчик: Республиканский сельскохозяйственный потребительский обслуживающий кооператив «Содействие» |
|
Прикладная Юридическая Психология Современноесостояние психологической службы и концептуальные основы ее функционирования |
 |
Аннотация к рабочей программе по дисциплине «Организационно-правовые... Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московская государственная... |
|
Закон о дисциплине является комплексным нормативным правовым актом... В статье рассматривается организация, структура, цели и правовые основы деятельности исправительных учреждений Вооруженных сил Австралии... |
|
Комитет (комиссия) по охране труда в учреждении организует Система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая правовые, социально-экономические, организационно-технические,... |
|
Билеты по охране труда Охрана труда система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические,... |
|
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от... Дисциплина: «Организационно-правовые и тактические основы несения службы по охране общественного порядка» |
|
Отчет о результатах самообследования Государственного бюджетного... Организационно-правовое обеспечение деятельности образовательного учреждения, структура и система управления |