Электронный
информационный
Бюллетень
Совета Контрольно-счетных органов Томской области
№
1 (4)
март-2015
СОДЕРЖАНИЕ:
Выступление председателя Контрольно-счетной палаты Томской области А.Д. Пронькина на расширенном межрегиональном совещании в г. Новосибирске 17 марта 2015 года «Внесение изменений в Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" как одно из направлений совершенствования нормативного правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов»
Выступление председателя Контрольно-счетной палаты Томской области на собрании Законодательной Думы Томской области 26 марта 2015 года «Об итогах работы Контрольно-счетной палаты в 2014 году»
Аудитор Счетной палаты ЗАТО Северск И. Левина. Отчёт о проведении проверки эффективности использования муниципального имущества, переданного в безвозмездное пользование организациям, финансируемым из бюджетов других уровней
«ГОСЗАКАЗ - за честные закупки». Счетная палата РФ - за ужесточение контроля за закупочной деятельностью муниципальных заказчиков
«ГОСЗАКАЗ - за честные закупки». По результатам общественного обсуждения крупнейших госзаказов в 2014 г. было отменено 23 контракта
«Народная закупка». Счетная палата РФ предлагает учитывать мнение граждан в муниципальных госзаказах
Выступление председателя Контрольно-счетной палаты Томской области А.Д. Пронькина на расширенном межрегиональном совещании в г. Новосибирске 17 марта 2015 года по теме «О деятельности контрольно-счетных органов в условиях изменения федерального законодательства и перехода на программный бюджет», внесение изменений в Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" как одно из направлений совершенствования нормативного правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов
В 2014 году Правовой комиссией Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации были рассмотрены предложения 59 контрольно-счетных органов по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон №6-ФЗ).
Внесенные предложения обусловлены сложившейся практикой применения Федерального закона №6-ФЗ и изменениями действующего законодательства в части осуществления финансового контроля. Их можно поделить на три блока.
Правовой статус и структура КСО
В целях единообразного подхода к вопросам организации контрольно-счетных органов муниципальных образований одного субъекта РФ, предлагается дополнить требованием об образовании муниципальных КСО в соответствии с уставом (законом) субъекта РФ (часть 2 статьи 3 Федерального закона №6-ФЗ).
Федеральным законом №6-ФЗ закреплены положения об организационной и функциональной независимости КСО. В развитие указанных положений предлагается законодательно закрепить положение о финансовой независимости КСО (часть 4 статьи 3 Федерального закона №6-ФЗ).
Очевидно, что закрепленные положения о независимости КСО могут быть реализованы только при самостоятельном решении КСО не только вопросов реализации полномочий, но и вопросов хозяйственного обеспечения деятельности. Однако федеральным законом №6-ФЗ предусмотрено обязательное наделение статусом юридического лица только КСО субъектов РФ. В отношении муниципальных КСО лишь установлена такая возможность. Предлагается установить обязательное требование о наделении правами юридического лица муниципальных КСО при их образовании (часть 8 статьи 3). Но возникнут проблемы с неисполнением требований ФЗ различного направления. Законодатель провозглашал организационную независимость КСО (Федеральный закон №6-ФЗ), тем не менее устанавливает императивные требования к структуре КСО, количеству заместителе председателя КСО. В связи с этим предлагается исключить из закона требования к составу КСО как ограничивающие самостоятельность КСО по организации своей внутренней структуры (части 1 и 2 статьи 5), а также установить возможность председателю КСО иметь несколько заместителей, а не одного, как это предусмотрено действующей редакцией (часть 1 статьи 5). У КСО несколько направлений, снижение статуса лиц не способствует значимости работы, так же в случае отсутствия органа муниципального финансового контроля на одном из уровней (района или поселения) предлагается установить порядок передачи контрольных полномочий КСО субъекта РФ.
Предлагается закрепить в законе требование о том, что штатная численность КСО должна быть достаточной для выполнения возложенных на орган полномочий (части 7 и 8 статьи 5), что особенно актуально в свете наделение КСО полномочиями по осуществлению аудита в сфере государственных и муниципальных закупок (возможно искусственное занижение, что может свести на нет результативность).
Следует установить единообразные требования к статусу председателя, заместителей председателя и аудиторов КСО субъектов и муниципальных образований. В настоящее время закон позволяет субъектам РФ и муниципальным образованиям принимать решения об отнесении указанных должностей, соответственно, к государственным должностям субъекта и муниципальным должностям. Предлагается установить в законе императивное требование о том, что должности председателя, заместителей председателя и аудиторов КСО субъектов и муниципальных образований относятся, соответственно, к государственным должностям субъектов РФ и муниципальным должностям (часть 3 статьи 5).
Должностные лица и социальные гарантии
В своей практике КСО сталкиваются с проблемой определения лиц, уполномоченных на проведение мероприятий. Федеральный закон №6-ФЗ наделяет властными полномочиями по проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий должностных лиц КСО, относя к последним только председателя, заместителя, аудиторов и инспекторов. В тоже время в штате различных КСО имеются и иные сотрудники, в чьи должностные обязанности входит осуществление тех или иных действий по проведению мероприятий, по руководству инспекторами. Однако непосредственный доступ таких лиц к проверяемым объектам, их информации и материалам, законом не предусмотрен. Предлагается расширить круг должностных лиц КСО, включив в них не только инспекторов, но и иных работников, наделенных полномочиями по непосредственному осуществлению контрольных функций (часть 6 статьи 5). На указанных лиц будут распространяться гарантии статуса должностного лица КСО, установленные статьей 8 Федерального закона №6-ФЗ.
Предлагается наделить должностных лиц КСО правом требовать от руководителя и других должностных лиц проверяемого органа или организации письменные объяснения не только по фактам нарушений, но и по выявленным недостаткам (п.4 части 1 статьи 14).
Не обойден вниманием и вопрос оплаты труда сотрудников КСО. Очевидно, что уровень оплаты труда должен соответствовать не только статусу работника контролирующего органа, но и удерживать работников КСО от коррупционных нарушений. Однако на практике уровень оплаты труда работников КСО (в особенности – муниципальных) не соответствует требуемым критериям. Предлагается приравнять должностные оклады сотрудников аппарата КСО субъекта РФ и муниципального образования к уровню должностных окладов соответствующих работников аппарата высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (п.7 части 5 статьи 8).
В части обеспечения защиты должностных лиц КСО от посягательств предлагается установить, что финансовое обеспечение деятельности КСО должно предусматривать возможность государственной защиты должностных лиц КСО в соответствии с законодательством РФ о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов (часть 1 статьи 20).
Полномочия КСО и меры реагирования
Полномочия КСО, изложенные в Федеральном законе №6-ФЗ необходимо привести в соответствие с положениями Федерального закона от 23.07.2013 N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Кроме того предлагается учесть опыт законодательного закрепления полномочия Счетной палаты РФ.
Предлагается перечень полномочий КСО субъектов (часть 1 статья 9):
- подготовка заключений на проекты законов о бюджетах субъектов РФ и бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов (п.2);
- внешняя проверке годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств бюджета (п.3);
- оценка эффективности использования государственного имущества, а также в пределах установленных полномочий муниципального имущества (п.5);
- мониторинг бюджетного процесса в субъекте РФ, в том числе подготовка предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства (п.8);
- организация и проведение аудита эффективности, направленного на оценку эффективности (экономности и результативности) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации (п.12);
- проведения аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля) (п.13);
- подготовка предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита (п.14);
- анализ и оценка тарифной (ценовой) политики (п.15).
Почти аналогичными полномочиями предлагается наделить и муниципальные КСО (часть 2 статьи 9).
Перечень объектов внешнего финансового контроля (часть 4 статьи 9) предлагается привести в соответствие с требованиями статьи 266.1 Бюджетного кодекса РФ.
Особо следует отметить предложения, касающиеся представлений и предписаний КСО. Федеральный закон №6-ФЗ не придает представлениям КСО статус документов, обязательных для исполнения. Установленная законом обязанность проверяемых органов и организаций рассмотреть представление и принять меры по устранению нарушений не может обеспечить безусловное устранение выявленных нарушений и недостатков.
Предусмотренные законом случаи вынесения обязательных для исполнения предписаний никак не исправляют ситуацию. Кроме того, действующая редакция Бюджетного кодекса РФ ограничивает перечень оснований для вынесения представлений только нарушениями бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, что не позволяет реализовать все полномочия КСО (в сферах государственных закупок, контроля за использованием имущества, контроля за эффективностью предоставления налоговых льгот и т.д.). С учетом изложенного предлагается изменить правовой статус представлений КСО (статья 16) – оно должно выноситься
не для рассмотрения, а
для устранения нарушений и недостатков,
возмещения ущерба и привлечения к ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях законодательства (часть 1 статьи 16). Обязательность представления предлагается подкрепить мерами ответственности в соответствии с действующим законодательством (часть 4 статьи 16).
Все предложения рассмотрены на совместном заседании Президиума и Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации 17 декабря 2014 года. По результатам рассмотрения было принято решение поручить аппарату Счетной палаты РФ до 31.03.2015 года провести экспертизу предложений, рассмотреть предложения по внесению изменений в Федеральный закон №6-ФЗ на заседании Президиума Совета КСО при Счетной палате РФ во 2 квартале 2015 года.
Выступление председателя Контрольно-счетной палаты Томской области на собрании Законодательной Думы Томской области 26 марта 2015 года «Об итогах работы Контрольно-счетной палаты в 2014 году»
Контрольно-счетная палата в течение 2014 года осуществляла свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ, федеральными и областными законами, правовыми актами и планом работы.
За отчетный год палатой полностью выполнены мероприятия, утвержденные планом работы, а именно проведено
24 мероприятия (в 2013 – 22), в т.ч. –
11 экспертно-аналитических и 13 контрольных мероприятий (в 2013
- 12 – экспертно-аналитических и 10 контрольных).
За отчетный год проверки проведены в
32 организациях (в 2013 году – 31)
, из них
16 – органы исполнительной власти Томской области и органы местного самоуправления и 16 – хозяйствующие субъекты, не являющиеся участниками бюджетного процесса.
Наши проверки использования бюджетных средств и управления собственностью в учреждениях и организациях проводятся не только ради контроля работы отдельного получателя бюджетных средств, но и с целью анализа принятых управленческих решений, полноты и актуализации нормативных правовых актов Томской области, локальных актов органов исполнительной власти, учреждений и организаций, а также установления уровня эффективности использования финансовых ресурсов для достижения целей, утвержденных государственными программами.
В отчетном году нами подготовлено
46 заключений на законопроекты, рассматриваемые Законодательной Думой Томской области. По нашей инициативе принято
26 различных документов, регулирующих в т.ч. правоотношения в финансово-бюджетной сфере.
Объем проверенных средств составил
88,6 млрд.руб. По структуре объема проверенных средств: средства федерального и местного бюджетов составили 3 млрд.руб., внебюджетные средства – 55,2 млрд.руб. (ТФОМС, средства ОГУПов, коммерческих и некоммерческих организаций и стоимость имущества), средства областного бюджета составили 30,4 млрд.руб., что почти в 2 раза выше показателя за 2013 год (17,3 млрд.руб.). Динамика объема проверенных средств областного бюджета за ряд лет имеет стабильный прирост, а в процентном отношении даже выше, чем прирост областного бюджета.
Основные показатели по структуре нарушений – на уровне прошлых лет. Подробно данные о количестве и суммах выявленных нарушений приведены в Отчете.
Ежегодно при представлении отчета Контрольно-счетной палатой делается акцент на системных нарушениях, показываются негативные последствия от непринятия (либо принятия) каких-либо решений. В отчете за 2014 год они также указаны. Общий объем выявленных нарушений составил
3,9 млрд.рублей, из них нецелевое, неправомерное и неэффективное использование средств –
324,5 млн.рублей. Общее количество выявленных нарушений –
424.
В целях устранения нарушений и их предупреждения Контрольно-счетной палатой по результатам проверок направлено
22 Представления, 1 уведомление о применении бюджетных мер принуждения
и 27 информационных писем в адрес заместителей Губернатора Томской области, руководителей департаментов.
О принятых на сегодняшний день мерах по каждому из документов можно прочесть в Отчете. К сожалению, Контрольно-счетная палата не всегда удовлетворена полнотой и объективностью ответов, о чем мы сообщаем авторам и оставляем эти вопросы на контроле.
В отчетном периоде не обошлось без административных производств. Так, за нарушения бюджетного законодательства палатой составлено
23 административных протокола, все они рассмотрены в установленном порядке. Факты административных правонарушений подтверждены, и виновные лица привлечены к различного рода административной ответственности.
Материалы по
8 проверкам направлены в правоохранительные органы, по результатам рассмотрения которых приняты следующие меры реагирования: вынесено
9 представлений об устранении нарушений законодательства, возбуждено
3 производства по делу об административном правонарушении, 1 материал использован в оперативно-служебной деятельности сотрудников Управления экономической безопасности, 2 материала были направлены в органы предварительного расследования для решения вопроса о возбуждении уголовных дел (по 1 отказано в возбуждении уголовного дела в связи с отсутствием состава преступления, сведения о решении, принятому по 2-му делу, в адрес КСП еще не поступили). По иску прокуратуры Томского района судом принято решение о взыскании в бюджет муниципального образования 432,3 тыс.руб.
Кроме того, в марте 2015 года (по материалам палаты) возбуждено
1 уголовное дело по факту растраты денежных средств (некоммерческая организация «Фонд содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Томской области»).
На момент подготовки Отчета в результате принятых мер в бюджет восстановлено
32,5 млн.руб., использованных неправомерно и по нецелевому назначению, принимаются меры по восстановлению еще
20,0 млн.руб. (по итогам 2013 года было восстановлено
2,3 млн.руб.)
На что хочу обратить Ваше внимание. Основной объем и количество выявленных нарушений приходится ведение бухгалтерского и бюджетного учета и составление отчетности. Анализ деятельности палаты за последние годы свидетельствует о том, что данный вид нарушений является одним из самых распространенных и часто выявляемых. По нашему мнению, это - следствие не только слабой исполнительской дисциплины работников бухгалтерских и иных служб, но и слабый, а иногда и полностью отсутствующий внутренний финансовый контроль, в т.ч. и со стороны первых руководителей, которые должны понимать, что в соответствии с Федеральным законом «О бухгалтерском учете» они несут за это ответственность в первую очередь. Необходимо также отметить, что такого рода нарушения характерны как для главных распорядителей и их подведомственных учреждений, так и для автономных и некоммерческих организаций.
Так, например, в отчете Администрации Томской области о результатах управления и распоряжения областным государственным имуществом за 2013 год (подготовлен Департаментом по управлению государственной собственностью) нами установлено одних только неточностей и несоответствий на общую сумму
426,7 млн.руб.
При проверке деятельности ОГБУЗ «Бюро судебно-медицинской экспертизы Томской области» установлены нарушения учета и отчетности на сумму
93,6 млн.руб.. И этот список можно продолжать.
Значительные объемы нарушений ежегодно выявляются палатой на стадии использования бюджетных средств, что, на наш взгляд, также свидетельствует, как о слабой ответственности должностных лиц, осуществляющих подготовку документов, организацию и осуществление процедур по использованию бюджетных средств в соответствии с целевым назначением, так и лиц, в т.ч. руководителей, осуществляющих непосредственный контроль в учреждениях за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.
Так, одним из серьезных недостатков в работе главных распорядителей можно назвать нарушения при предоставлении межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований и предоставлении субсидий. Большое количество претензий аудиторов связано с нарушением процедур предоставления трансфертов (в т.ч. нарушения при подготовке Соглашений, их исполнение и перечисление средств получателям и другие).
Кроме того, проверки показывают наличие слабого контроля со стороны ГРБС за использованием бюджетных средств, предоставленных в виде субсидий некоммерческим организациями. Так, к примеру, проверкой деятельности некоммерческих организаций «Фонд развития малого и среднего предпринимательства Томской области» и «Томский региональный инжиниринговый центр» выявлены нарушения при использовании средств, предоставленных из областного бюджета, на общую сумму
139,8 млн.руб. (79 млн.руб. – размещение средств на депозитах; 48,3 млн.руб. – нарушения учета и отчетности, 8,6 млн.руб. – предоставление займов физ-му и юрид-му лицам).
Попечительский совет, куратор и учредитель не на должном уровне управляли деятельностью некоммерческой организации «Фонд содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Томской области», что способствовало совершению нарушений на общую сумму
74,3 млн.руб. (28,7 млн.руб. – расходы при отсутствии финансовых планов, не предусмотренных фин.планами и сверх предусмотренных фин.планами; 20,3 млн.руб. – недостоверные отчеты о расходовании денежных средств; 25,3 млн.руб. – расходы директора на командировки, займы юр.лицам, оплату без одобрения Попечительского совета услуг венчурных партнеров, из них 21,6 млн.руб. – заключение сделок с заинтересованностью).
Для получения полной картины работы подразделений, осуществляющих внутренний финансовый контроль, аудиторы в обязательном порядке будут анализировать эффективность их деятельности, начиная с 2015 года.
Большую озабоченность палаты в условиях снижения темпов роста экономики, при проблемах с обеспеченностью расходов бюджета собственными доходами вызывают случаи неэффективного использования бюджетных средств. Аудиторами палаты в прошлом году выявлено неэффективное использование средств на общую сумму
208,6 млн.руб.
Например, при реализации государственной программы «Чистая вода Томской области» выявлен факт длительного не использования бюджетных средств в сумме
127,1 млн.руб., выделенных на мероприятия программы, которые так и не были использованы и возвращены в бюджет.
Проведенным аудитом эффективности ДЦП «Развитие физической культуры и спорта в Томкой области» выявлено неэффективное использование средств областного бюджета на сумму
60,0 млн.руб., выразившееся в следующем: не выполнено при достаточном уровне финансирования 9 мероприятий Программы, из них ПИР - по 4 объектам, земельно-кадастровые работы - по 1 объекту, не введены в эксплуатацию 4 спортивных объекта; не эксплуатируется 1 спортивная площадка в с. Парабель.
Такое положение вещей стало возможным в т.ч. по причине отсутствия должного контроля со стороны отраслевых департаментов за достижением целей и задач программ и за использованием бюджетных средств.
Учитывая, что в последнее время все громче звучит вопрос об установлении ответственности за неэффективное использование бюджетных средств, палата считает необходимым обратить внимание ГРБС на полное исключение фактов нерезультативного использования выделенных финансов.
Ежегодные проверки деятельности бюджетных учреждений, подведомственных разным департаментам, выявляют по сути однотипные нарушения, например, такие как неправильное формирование государственных заданий главными распорядителями, неисполнение заданий бюджетными учреждениями. При этом создается впечатление, что деятельность как одних, так и других устраивает всех участников процесса. Только с появлением специалистов палаты происходят изменения: принимаются необходимые (недостающие) нормативные правовые акты, приказы и распоряжения, корректируются задания, правильно формируется отчетность. Хотя эти проблемы - на поверхности, они и могли быть решены без участия контролеров.
_________________________________________________________________________
Еще одной проблемой, с которой ежегодно сталкивается палата, является выделение бюджетных средств на строительство объектов, не имеющих ПСД, либо ПСД для которых устарела или требует корректировки из-за изменения технических условий. Однако, несмотря на многочисленные недочеты, допускаемые при проектировании и проведении экспертизы проектов, на сегодняшний день никто из проектных и экспертных организаций к ответственности за некачественную работу привлечен не был.
В то же время мы хотим отметить и положительные результаты в деятельности проверяемых структур.
Так, Департамент архитектуры и строительства учел требование Контрольно-счетной палаты, которое предъявлялось нами с 2009 года, и приостановил действие территориальных единичных расценок (ТЕР) на территории Томской области до включения их в федеральный реестр сметных нормативов.
Кроме того, по предложению палаты и на основании решения комиссии по бюджету бюджетно-финансового комитета Законодательной Думы Томской области Департаментом изданы приказы, регламентирующие порядок определения объема бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства (реконструкции).
В отчетном периоде Контрольно-счетная палата осуществляла взаимодействие со Счетной палатой РФ и
Советом контрольно-счетных органов при Счетной палате РФ.
Взаимодействие происходило в соответствии с традициями, сложившимися при работе с Ассоциацией контрольно-счетных органов России. Председатель Контрольно-счетной палаты Томской области избран членом правовой комиссии Совета.
В отчетном году была продолжена деятельность
регионального объединения органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Проведено 2 больших семинара-совещания Совета КСО Томской области совместно с представителями Прокуратуры Томской области, федеральных, региональных и муниципальных органов контроля и правоохранительных органов. Выработаны совместные решения и рекомендации по ряду важнейших сфер контрольной деятельности, в том числе - по аудиту в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.
Совместно с контрольно-счетными органами муниципальных образований Томской области в отчетном году проведено одно контрольное мероприятие, постоянно проводятся консультации, обсуждение проблемных вопросов. Практика проведения совместных проверок будет нами продолжена и в дальнейшем.
Реализуя принцип гласности, Контрольно-счетной палатой поддерживается в актуальном режиме сайт, издано
9 информационных бюллетеней (в т.ч.
3 - в электронной форме), кроме того, за отчетный год подготовлено, направлено в СМИ и размещено на официальном сайте
111 пресс-релизов о деятельности Контрольно-счетной палаты Томской области.
И в заключение. Структура годового отчета палаты определена нашими внутренними документами и при необходимости может быть изменена. Мы готовы выслушать ваши предложения по форме отчета, удобного для вашей работы.
Спасибо за внимание!
