 
-
-
-
-
ИНФОРМАЦИЯ
( ст.2 закона № 149-ФЗ).
|
 
Статистическая
|
Справочная
|
Оперативная
|
Виды.
Рис.1 Формы и виды информации
Наибольшее практическое значение для прокурора имеют те признаки информации, в зависимости от которых ее подразделяют на общедоступную и информацию ограниченного доступа. Ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан и других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.1
Значение вопросов соблюдения требований, предъявляемых к работе прокуроров с информацией, подчеркивается положениями ст.43 Закона о прокуратуре2, которая гласит, что прокурорский работник может быть уволен по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры в случаях разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.
Независимо от того, от каких источников, закрытых или общедоступных, прокурор получает интересующий его информационный материал, результат всегда там, где существует правильный и профессионально налаженный сбор информации.
Для получения информации немаловажное значение имеет подготовка и направление соответствующего запроса. Действия прокурора по истребованию интересующей его информации могут облекаться в форму письменного запроса или требования. В этом документе излагается содержание требования, срок и регулярность его исполнения, делается ссылка на статьи закона, регламентирующего полномочия прокурора1, разъясняется обязательность его исполнения и указывается об ответственности за неисполнение2.
При сборе информации о состоянии законности и правопорядка следует исключить факты истребования сведений, распространенных в общедоступном режиме. Например, простой доступ к открытым информационным ресурсам (информационным хранилищам) практически всех федеральных органов государственной власти и их территориальных управлений в субъектах федерации обеспечивает сервер органов государственной власти «Официальная Россия» - http:||www.gov.ru. Использование этой информации3, также позволяет в ряде случаев экономить время и силы на направление запросов о результатах работы указанных органов. При этом не стоит преуменьшать важность официальных статистических данных, поступающих в прокуратуру традиционным путем.
Направляя запрос или требование необходимо учитывать положения п. 15 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (при плановых, внеплановых проверках исключать случаи истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место), а также п.2 указания Генерального прокурора Российской Федерации от 08.08.2011 №236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций» 1 Прокуроры не должны допускать факты возложения обязанности по представлению сведений, не относящихся к предмету прокурорской проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и их должностных лиц.2 Данное требование можно применить и к информационно-аналитическому обеспечению прокуратуры в целом.
Одно из основных требований при сборе информации перед ее анализом - это обеспечение ее оптимальности, поскольку только при достаточной полноте можно сделать правильный вывод. Наличие избыточной информации - большой недостаток, так как на ее сбор, последующую фильтрацию и обработку затрачивается много времени и сил.
Другой недостаток - отсутствие юридических механизмов для принятия мер прокурорского реагирования по фактам не получения необходимой для прокурора информации в справках по результатам проверок. Прокуроры обязаны добиваться исполнения требований об отражении в справках и предоставлении такой информации. При неисполнении прокурорских запросов и требований о предоставлении информации, прокуроры обязаны принципиально реагировать на каждый такой факт. Полученная информация, как правило, группируется по отраслям прокурорского надзора и направлениям деятельности1 и накапливается. Наколенная информация может состоять из:
актов прокурорского реагирования;
материалов плановых и внеплановых проверок, проведенных сотрудниками прокуратуры самостоятельно или с привлечением специалистов правоохранительных и контролирующих органов, из которых можно получить необходимую фактическую информацию и использовать ее в качестве характерных примеров;
документов и обобщений, проведенных постоянно действующими и временными рабочими группами, созданными при прокуроре, по приоритетным направлениям прокурорской деятельности;
обобщения жалоб и иных обращений по соответствующему вопросу;
форм статистического наблюдения, применяемых правоохранительными и контролирующими органами, иными органами власти в соответствующей сфере;
справок, содержащих информацию о проделанной работе в отчетном периоде и иных организационно-распорядительных документов прокуратуры;
журналов прокурорских работников об учете информации о нарушениях законов.
Важная информация содержится в СМИ. Мониторинг местных печатных изданий и электронных СМИ, сети Интернет позволяет выявить очаги социальной напряженности, получить независимую оценку деятельности прокуратуры, органов власти и управления. Не редки случаи, когда пользователи сети проводят собственный анализ совершенных на поднадзорной территории тех или иных видов преступлений, указывая на признаки серийности или приводящие собственное обоснование причин и условий совершения преступлений или правонарушений. В последние годы отмечаются факты стихийного формирования «народных патрулей» после совершения ряда громких или серийных насильственных преступлений против женщин и детей, осуществляющих дежурства и патрулирования в жилых районах городов с целью предотвращения подобных нарушений, отмечаются случаи самосуда при задержании самими гражданами подозрительных лиц. Обмен информацией таких патрулей идет по социальным сетям, а мониторинг их дает возможность направлять гражданскую активность населения в правовое русло, привлекать активистов в народные дружины, осуществлять совместные патрулирования с участием сотрудников полиции.
Одновременно, регулярное опубликование в СМИ данных о работе органов прокуратуры можно рассматривать как один из приемов по организации поступления нового информационного материала. Например, сведения районной прокуратуры об эффективной прокурорской проверке и принятых мерах по устранению нарушений, связанных с незаконным строительством и выделением земельного участка, размещенные в прессе, приводят в последующем к заметному росту обращений об аналогичных правонарушениях.
Специализирующиеся помощники прокурора ведут журналы учета соответствующих преступлений, иных правонарушении и лиц (их совершивших). Так, прокурор, специализирующийся на надзоре за исполнением законов о несовершеннолетних, ведет журнал, в котором учитываются несовершеннолетние, совершившие преступления по учетным периодам (месяц, квартал и т. д.), в разрезе образовательных учреждений, предприятий, по отдельным категориям таких лиц, по характеру этих преступлений. Помощник прокурора должен располагать обновляющимися данными о подростковом населении города (района), о количестве образовательных учреждений с указанием их государственно-правового статуса, о числе обучающихся, о занятости подростков.
Подводя итог характеристике собранной информации, следует отметить и о накопительном информбанке в прокуратуре города (района) на электронном носителе.
В нем информацию о правонарушениях следует подразделять по определенным направлениям:
а) сфера экономики;
б) социальная сфера;
в) сфера законности правовых актов;
г) исполнение законов поднадзорными субъектами и др.
Конечно, это не лучший способ группировки данных из банка информации. Он не обеспечивает простоты и удобства в использовании, а вынуждает каждый раз «поднимать», в том числе из архива, соответствующие наряды. Однако он пока необходим в деятельности прокуратуры.
С внедрением в практическую деятельность прокуратуры электронно-вычислительной техники открылись широкие возможности компьютерного учета и хранения информации. Появились различные компьютерные программы по её учету, обработке и применению ( см.об этом главу 2 настоящего пособия).
§2.Виды и методы анализа информации, используемые в деятельности прокуратуры города (района).
После получения, учета, накопления и структурирования информации в прокуратуре города (района) наступает важнейший этап информационно-аналитической работы – это анализ информации.
Именно на основе проведенного анализа и обобщения информации о правонарушениях прокурором планируются надзорные и иные служебные мероприятия текущего и перспективного характера.
Всю поступившую из различных источников и накопленную в прокуратуре города (района) информацию о правонарушениях рекомендуем ежеквартально анализировать и обобщать.
В целом, полученная прокурором информация подлежит систематизации и правовой оценке с учетом следующих критериев:
а) характера правонарушений;
б) распространенности правонарушений на отдельных объектах;
в) общественной опасности совершаемых правонарушений.
В прокуратуре города (района) можно выделить следующие виды анализа:
- регулярный и разовый,
- комплексный и целевой,
- количественный и качественный,
- внутрисистемный и анализ, осуществляемый совместно с другими органами и др.
На практике анализ информации начинается с группирования ее по отраслям прокурорского надзора, по видам и направлениям деятельности прокуратуры, как правило, согласно утвержденным формам, статистической отчетности. К основным методам анализа применимых для прокуратур городского и районного звена относятся: сплошной и выборочный; анализ, проводимый путем изучения документов или оценки устной информации, сообщенной в СМИ, на личном приеме и т.п.; сравнительный; статистический; причинно-следственный, включающий анализ влияния отдельных факторов на результат.
При изучении документов сотрудник прокуратуры должен определиться:
во-первых, какие документы и где подлежат изучению;
во- вторых, составить перечень вопросов, подлежащих изучению.
По результатам изучения документов обычно составляются аналитические таблицы. В отдельных случаях это могут быть протоколы изучения, к которым иногда прилагаются копии наиболее интересных документов.
Широко применимы в прокуратуре города (района) методы прикладной статистики. С их помощью анализируются статистические показатели деятельности органов прокуратуры, в том числе самой прокуратуры города (района), а также других органов, организаций и учреждений.
Прокурор города (района), хотя бы в общих чертах, должен знать методы, применяемые в органах статистики, контролирующих органах и органах исполнительной власти, самого сбора и анализа информации, чтобы полноценно, качественно анализировать и оценивать показатели их статистики.
К этим методам статистики относятся:
статистическое наблюдение;
сводка и группировка;
статистический анализ.
Статистическое наблюдение – это количественная регистрация качественно однородных фактов (явлений). Сущность статистического наблюдения заключается в том, что сотрудник соответствующего ведомства тем или иным методом выявляет интересующие свое ведомство факты, подсчитывает и фиксирует их. В качестве инструментов статистического наблюдения используют иногда и социологический опрос, который также может служить методом статистического наблюдения.
Одна из форм статистического наблюдения, используемая в деятельности прокуратуры города (района) - это официальная отчетность. В прокуратурах города (района), например, в отчетности отражается число выявленных прокурором преступлений или других правонарушений. В судах число осужденных. На основании п. 3.6. Регламента прокурорские работники осуществляют сбор и накопление материалов для их дальнейшей аналитической обработки, систематически обобщает результаты прокурорской практики на основе имеющихся сведений, материалов и документов по закрепленному документу и зоне деятельности. Более того в соответствии с требованиями п. 3.8. Регламента проекта информационно-аналитических и методических документов (информационных писем, обзоров, методических рекомендаций и др.) до подписания и направления в прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним специализированные прокуратуры по вопросам организации работы подлежат обязательному согласованию с организационным управлением.
По непрерывности учета фактов во времени выделяют текущее (постоянное), периодическое и одноразовое статистические наблюдения. По полноте охвата совокупности изучаемых явлений выделяют сплошное и несплошное наблюдение.
Сводка и группировка материалов статистического наблюдения второй этап анализа, проводимого с использованием методов статистики.
Сводка – это научная обработка и систематизация материалов статистического наблюдения. Один из методов сводки - группировка.
Группировка – расчленение статистических показателей на качественно однородные группы по существенным признакам. Группировка и сводка связаны между собой, настолько тесно, что их можно считать единым процессом.
Виды статистических группировок:
типологическая;
структурная;
вариационная.
Типологическая группировка представляет собой классификацию с указанием статистических данных о размере каждого класса (например, умышленных преступлений – 90%, неосторожных – 10%).
Структурная группировка – это группировка структур. Она показывает, как варьирует структура того или иного явления во времени или в различных группах. Например, в этом году соотношение умышленных и неосторожных преступлений – 90% и 10%, а в прошлом – 87% и 13%. Такая группировка показывает, что структура преступности ухудшилась, увеличилась доля более опасных, умышленных преступлений.
Аналитическая группировка – синтез статистических данных о двух явлениях, проявляющихся вместе и раздельно. На основе данных о совместном проявлении двух явлений можно судить о наличии связи между ними. Например, если уровень преступности в регионе составляет 5%, то среди безработных эта цифра выше – 12%. Разница в цифрах не случайна. Аналитическая группировка позволяет выдвинуть гипотезу о том, что безработица и преступность взаимосвязаны. В исследованиях криминологов всех правоохранительных органов эта гипотеза находит подтверждение.
В анализе и обобщении, проводимых сотрудниками прокуратуры, аналитические группировки используются достаточно часто. Приведем пример. Предположим, что сопоставление данных статистических наблюдений, проводимых в органах местного самоуправления и внутренних дел, показали: в одном поселке в год употребляется 100 л спиртного на душу населения и там зарегистрирован уровень преступности 100 преступлений на 10 тыс. населения (1/100). Во втором поселке за год употребляется 300 л спиртного на человека, уровень преступности там в два раза выше – 2/100. Аналитическая группировка свидетельствует, что по мере роста потребления спиртного увеличивается количество преступлений – связь между этими явлениями не вызывает сомнений. Такое предположение станет более достоверным при расширении количества сравниваемых поселков и подтверждении в них аналогичного соотношения пропорции употребления спиртного и уровня преступности.
Конкретное выражение статистические сводки и группировки находят в таблицах (таблицы бывают простыми, сложными, комбинированными). Иногда для наглядности таблицы иллюстрируют графиками.
Статистический анализ завершающий этап статистического исследования, на котором выявляются различные закономерности, изучается характер взаимосвязи между явлениями. Сущность статистического анализа в сопоставлении между собой статистических данных, расчлененных в ходе группировок. Один из примеров такого сопоставления - аналитические группировки, которые по определению представляют собой вариант анализа.
К обобщающим относятся относительные и средние величины. В отдельных случаях обобщающая цифра показывает определенную закономерность. К обобщающим величинам относится, например, коэффициент преступности. Сам по себе он показывает, какая доля населения совершает преступления в течение года. Можно проследить, как изменялся коэффициент преступности на поднадзорной территории в течение нескольких лет, все это несложные варианты статистического анализа.
Статистический ряд – это линейно расположенные статистические показатели, характеризующие структуру, динамику либо иные закономерности статистической совокупности. Выделяют следующие виды статистических рядов:
ряды распределения;
ряды динамики;
параллельные ряды.
Ряды распределения практически аналогичны типологической группировке, они показывают структуру того или иного явления. Если мы перечислим муниципальные образования, расположенные на поднадзорной территории и укажем, сколько преступлений зарегистрировано в каждом из них, перед нами будет простейший ряд распределения.
Ряды динамики показывают изменение того или иного явления во времени. Статистическая таблица, в которой указано, каким был уровень преступности в каждом году прошедшего десятилетия, вариант ряда динамики.
Параллельные ряды – это статистические данные, характеризующие структуру или динамику двух или более явлений – данные, на основе которых выявляется связь между указанными явлениями. Чтобы понять сущность параллельных рядов, давайте вернемся к примеру с аналитической группировкой. Там мы рассматривали преступность и уровень употребления спиртного в двух поселках. Если таким же образом сопоставить не два, три и более населенных пункта, то это будет уже не аналитическая группировка, а параллельные ряды – принцип тот же, только масштабы иные.
Сравнительный метод, несмотря на то, что не является самым точным, наиболее распространен в аналитическом обеспечении органов прокуратуры по причине оптимального сочетания простоты и эффективности. С помощью сравнения определяется общее и специфическое в явлениях, изучаются изменения исследуемых объектов, тенденции и закономерности их развития.
Приемы, используемые при таком анализе можно свести к следующим:
1.Сравнение текущих фактических показателей с аналогичными показателями прошлых лет, что позволяет определить динамику и тенденции развития изучаемых явлений.
2.Сопоставление параллельных и динамических рядов сопоставимых показателей (для изучения взаимосвязей и исследуемых показателей). Например, соизмеряется численность несовершеннолетних возраста уголовной ответственности и число лиц несовершеннолетнего возраста, совершивших преступления за несколько лет.
3.Сопоставление результатов деятельности до и после изменения какого-либо фактора (применяется при расчете влияния факторов и подсчете резервов). 1 Так, нередко на показатели работы прокуратуры заметно влияют не только новации в законодательстве, изменения в административно-территориальном делении, но и обсуждение недостатков в работе на коллегии или изменение штатов.
Обязательное условие сравнительного анализа - это сопоставимость сравниваемых показателей (единство показателей, единство периодов времени, за которое производится сравнение, сопоставимость методики исчисления показателей). Несмотря на изложенное, зачастую прокурорами статистические данные приводятся сплошным массивом, в отсутствие сравнительного анализа без использования сопоставимых показателей.
В прокуратуре ведется, как комплексный анализ состояния законности и правопорядка, так и анализ состояния законности по различным направлениям деятельности.
Большое значение при анализе информации имеет выявление тенденций в развитии деликтологических и криминологических явлений в будущем (прогнозирование), что позволяет прокурору города (района) своевременно и правильно определить приоритеты, планировать работу и проводить упреждающие прокурорско-надзорные мероприятия.
Прогнозированием состояния законности и преступности в системе органов прокуратуры считается научно обоснованное предсказание будущего состояния законности и преступности и их причин (или иными словами: утверждение о будущем состоянии законности и преступности на основании изучения закономерностей ее развития).
Прогноз может быть общий для всей законности и преступности, определяемый на основе ее показателей, видовой или групповой для определённого вида правонарушений и преступлений, а также индивидуальный, по отношению к поведению конкретного правонарушителя.
Объектами деликтологического и криминологического прогнозирования являются:
Состояние и показатели законности и преступности в определённый исторический период;
Наиболее вероятные пути развития законности и преступности и связанных с ней явлений;
Личность правонарушителя или преступника, её социально-демографические, социально- ролевые и правовые характеристики.
По задачам прогнозов выделяются:
оперативное, направленное на решение текущих задач;
тактическое и стратегическое прогнозирование.
По масштабности выделяются:
локальное (на уровне ограниченной территории),
региональное и глобальное прогнозирование.
При прогнозировании рекомендуется использовать следующие методы:
анализ документов;
опрос;
другие статистические методы.
Результат прогнозирования - это получение одного из вариантов развития деликтологической и криминологической ситуации. Как правило, рассматривается несколько возможных вариантов:
отражающий конкретную ситуацию развития явлений, не учитывающий возможное направленное воздействие на них в будущем;
наилучший из возможных вариантов развития событий под действием предлагаемых мер;
наихудший из вариантов развития событий.
Для прокуратур городского и районного звена рекомендуется проведение краткосрочного оперативного локального видового качественного прогнозирования (квартал, полугодие, год).
Прогноз состояния правонарушаемости и преступности в целом и по его видам необходимо осуществлять в прокуратуре субъекта Федерации с использованием программного обеспечения, которое позволит качественно провести прогноз и дать оценку интервалу для возможного изменения показателей самого прогноза, в том числе для городов (районов) данного субъекта.
С учетом этого и лишь на основе количественного прогноза прокуратуры субъекта, с применением качественных составляющих города (района), возможно данное прогнозирование в прокуратуре города (района).
В ходе проведения прогнозирования подлежат оценке:
Текущие фактические показатели определённого вида состояния законности и преступности в сравнении с аналогичными показателями прошлых периодов.
Действующие федеральное законодательство, особенно административное и уголовное (декриминализация составов административных правонарушений и преступлений, изменение санкции, квалифицирующих признаков);
Сезонность совершения правонарушений и преступлений с учетом специфики поднадзорной территории;
Миграционная составляющая с учетом специфики поднадзорной территории;
Социальное состояние общества (занятость, уровень бедности, употребление наркотиков и алкоголя и т.п.)
Возможно, для данного метода анализа использовать иные показатели, имеющие значение для конкретной поднадзорной территории.
Проведя анализ собранного материала можно получить положительное или отрицательное качественное значение (увеличение или уменьшение) определённого вида правонарушений и преступлений и установление его будущего состояния при сохранении этих тенденций.
Такой прогноз дает возможность принятия мер упреждающего характера, ведь арсенал мер прокурорского реагирования предусматривает не только пресечение выявленных нарушений закона, но и их предупреждение в виде направления предостережения, информационного письма, проведения координационных и межведомственных совещаний, подготовки предложений или использования законодательной инициативы в органы местного самоуправления.
Таким образом, мы можем с уверенностью сказать, что в деятельности прокуратуры города (района) прогнозирование правонарушаемости и преступности приобретает все большее практическое значение, прежде всего для подготовки информации о будущем состоянии преступности, которая используется в перспективном планировании, а также при разработке и принятии управленческих решений в области борьбы с данным явлением.
Требования, предъявляемые к документам, составляемым по результатам анализа информации.
По результатам анализа информации и полученной оценки должен составляться итоговый документ: обзор, обобщение, справка, докладная записка и т.п. Необходимо при этом стремиться к краткости, но помнить, что в анализе должны быть следующие сведения:
четкое определение целей, задач и характера проведенного анализа;
указание на период, за который проводилось обобщение, и на то, какая информация и какими методами была изучена;
результаты проведенного обобщения;
выводы и предложения1.
До формулирования выводов и предложений по результатам проведенного анализа в некоторых случаях целесообразно обсудить итоги проделанной работы на оперативном совещании.
Предложения, содержащиеся в аналитических документах, должны быть реальными, мотивированными, конкретными, адресными, с указанием срока, способа, форм исполнения мероприятий, подготовленными на основе анализа состояния законности и правопорядка, криминологического прогноза, с учетом решений, содержащихся в документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры субъекта России, постановлений соответствующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов.
Нередко подготовленные аналитические материалы, справки не содержат выводов и предложений, вытекающих из обобщения, и ограничиваются констатацией фактов нарушений законности. Наиболее существенный недостаток - это отсутствие предложений по совершенствованию надзорной деятельности прокуратуры. Выборочное изучение таких справок показало, что предложения по результатам анализа формулируются в виде общих утверждений о необходимости «усиления», «активизации» надзора.
Нельзя забывать, что к числу основных задач прокурорского надзора относится не только выявление и пресечение нарушений закона, но также их упреждение и предупреждение. В связи с этим аналитические документы должны содержать также предложения об устранении причин и условий, способствующих совершению нарушений закона.
Проблемы возникают в случаях, когда в аналитических документах предложения по устранению причин и условий выявленных нарушений имеются, но не все из них отвечают требованиям обоснованности, реальности и своевременности.
Такие факты свидетельствуют о недоброкачественной аналитической работе. Среди причин, препятствующих успешному мыслительно-логическому процессу, который служит стержнем аналитической деятельности, называются:
недостаточный для качественного анализа срок исполнения;
стереотипность мышления, использование привычных методов решения;
боязнь критики, нежелание выделиться, допустив ошибку при использовании новых, нетрадиционных подходов;
стрессовая ситуация.
Устранению этих и иных неблагоприятных факторов должна способствовать правильная организация информационно-аналитичесокой работы в прокуратуре города (района).
|
