  
|
|
Organisation de Coopération et de Développement Économiques
Организация экономического сотрудничества и развития
|
GOV/RPC(2014)14/ANN3
|
ДИРЕКТОРАТ ПО ГОСУДАРСТВЕННОМУ УПРАВЛЕНИЮ И ГОСУДАРСТВЕННОМУ РАЗВИТИЮ
КОМИТЕТ ПО РЕГУЛЯТОРНОЙ ПОЛИТИКЕ
|
|
GOV/RPC(2014)14/ANN3
|
УЧАСТИЕ ЗАИНТЕРЕСОВАННЫХ СТОРОН И ОПРЕДЕЛЕНИЕ НОРМАТИВНОЙ ПОЛИТИКИ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ
11-е заседание Комитета по регуляторной политике
3-4 ноября 2014 г.
Конференц-центр ОЭСР, Париж
|
|
УЧАСТИЕ ЗАИНТЕРЕСОВАННЫХ СТОРОН И ОПРЕДЕЛЕНИЕ НОРМАТИВНОЙ ПОЛИТИКИ
В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ
Стивен Джей Балла и Сьюзен И Дадли1
Регулирование - один из самых распространенных и важных способов определения и реализации государственной политики в Соединенных Штатах.2 Органы федерального правительства ежегодно выпускают тысячи нормативов.3 Хотя многие из этих действий связаны с рутинными вопросами, налагают минимальные ограничения и в некоторых случаях сокращают или устраняют текущие нормативные требования, ведомства ежегодно издают сотни новых нормативов со значительным воздействием на экономическую и политическую систему.4
С учетом важности регулирования возникает озабоченность в связи с характером участия в нормативном процессе заинтересованных сторон. В одном смысле участие заинтересованных выделяется, как средство выработки информации об экономических и политических последствиях реализации нормативов.5 В другом отношении участие заинтересованных сторон служит в качестве инструмента глубокого вовлечения заинтересованных сторон в определение нормативной политики путем, например, участия в "совещательном процессе, направленном на достижение рационального консенсуса по нормативным решениям".6 С учетом этого спектра возможностей,
до какой степени участие заинтересованных сторон на практике привносит в нормативный процесс принципы предоставления информации и совещательной вовлеченности?
При оценке участия заинтересованных сторон в нормативном процессе на первый план выходят два главных вопроса.7 Первое, кто участвует при использовании различных инструментов вовлечения заинтересованных сторон? И второе, влияет ли участие заинтересованных сторон на принятие нормативных решений? В обоих случаях трудно, а иногда и невозможно использовать единый стандарт оценивания и таким образом составлять комплексную, бесспорную оценку участия заинтересованных сторон.
При рассмотрении самого характера участия заинтересованных сторон актуальность немедленно приобретают два стандарта оценки. Один из них - это количественная оценка участия заинтересованных сторон. В какой мере заинтересованные стороны пользуются возможностями участия в нормативном процессе? Второй стандарт - это состав участвующих заинтересованных сторон. Например, участвуют ли представители бизнес-компаний и промышленных ассоциаций в нормативной деятельности чаще, чем потребители, защитники окружающей среды и неправительственные организации (НПО)? В какой мере отдельные заинтересованные лица в отличие от представителей организаций участвуют в нормативном процессе?
В одном смысле значение можно связывать с высокими уровнями участия заинтересованных сторон в определении демократической политики.8 Подобным образом, участие разнообразных наборов заинтересованных сторон может восприниматься превосходящим вовлеченность со стороны узких групп интересов. Такие оценки, однако, далеки от определенности и универсальности в общем массиве стандартов оценивания. Расширение участия и разнообразия заинтересованных сторон по многим причинам может почти не обогащать нормативные процессы в плане предоставления информации и совещательной вовлеченности.
Оценивание влияния участия заинтересованных сторон на принятие нормативных решений связано с еще большей неопределенностью. Инструменты участия заинтересованных сторон возникают в процедурно многогранных нормативных процессах, что затрудняет связь конкретных ведомственных решений с отдельными формами участия. Даже, если можно проследить связь между участием заинтересованных сторон и нормативными результатами, естественным образом возникают более важные нормативные вопросы в отношении эффективности участия заинтересованных сторон. Например, если регулирование не является плебисцитным процессом, какова же должна быть роль, если она вообще подразумевается, соответствующего количества случаев участия заинтересованных сторон, представляющих расходящиеся точки зрения на информирование о ведомственных решениях?
В данном отчете мы излагаем процессы, посредством которых американские нормативы составляются, реализуются и оцениваются, с выделением инструментов, обеспечивающих участие заинтересованных сторон в этих процессах. Наш обзор демонстрирует, что существуют широкие возможности участия заинтересованных сторон на всех этапах нормативного процесса. Эти возможности, тем не менее, обычно ориентированы на облегчение предоставления информации от лица заинтересованных сторон. Иными словами, инструменты участия в целом не способствуют вовлечению заинтересованных сторон сторон в процесс совещательного принятия решений, совещательная сторона которого характеризуется отражением позиций других и возможностью изменений личных предпочтений в результате такого отражения.9
Происхождение регулирующих органов
Согласно Конституции США, регулирующие органы делятся между тремя ветвями власти. Законодательная ветвь наделяется властью вводить в действие законы, исполнительная ветвь - властью отправления правосудия и реализации этих законов, а судебная ветвь власти отвечает за разрешение конфликтов, проистекающих из законов и их реализации. Разделение власти и соответствующая система сдержек и противовесов, которые законодательная, исполнительная и судебная ветвь власти накладывают друг на друга, играют центральную роль в характеризации определения нормативной политики и участия заинтересованных сторон в нормативных процессах.
Конгресс вводит в действие законодательные акты большинством голосов как Сената, так и Палаты представителей, затем следует подпись президента или преодоление президентского вето квалифицированным большинством голосов.10 За период работы каждого двухлетнего Конгресса представляются тысячи законопроектов, однако лишь малая их часть становится законами.11 К 1 сентября 2014 г., когда до окончания периода работы 113го Конгресса оставалось приблизительно четыре месяца, 6244 законопроекта было представлено в Палату представителей и 3396 - в Сенат. К настоящему моменту 146 законопроектов из общего их числа стало законами.12 Кроме того, всего лишь примерно десять процентов из этих принятых законов имело нормативные последствия.13
Законодательные акты с нормативными последствиями наделяют властью органы исполнительной ветви. Большинство этих организаций - министерства, включая Министерство сельского хозяйства (USDA) и Министерство транспорта (DOT), или ведомства исполнительной власти, такие как Агентство охраны окружающей среды (EPA). Такие органы подлежат усиленному контролю со стороны президента. Иные ведомства, такие как Комиссия по ценным бумагам и биржам, более независимы от президента и как правило возглавляются двухпартийными комитетами, насчитывающими от трех до пяти членов. Как бы то ни было, за ведомствами любого типа пристально следят законодатели, судьи и заинтересованные стороны, которые зачастую значительно влияют на эти ведомства. Рисунок 1 иллюстрирует основные шаги в разработке нормативов, от принятия в Конгрессе до введения в действия и до реализации, а также подчеркивает возможности участия заинтересованных сторон на каждом этапе.
Участие заинтересованных сторон и нормативный процесс
Источник: Сьюзен И Дадли, Возможности для участия заинтересованных сторон в нормотворчестве США," Центр нормативных исследований Джорджа Вашингтона. http://regulatorystudies.cotumbian.gwu.edu/opportunities-stakeholder-participation-us-regulation.
На начальном этапе Конгресс делегирует ведомствам законодательную власть. Характер этой делегированной власти значительно варьируется в зависимости от законодательных актов. Некоторые акты определяют крайние сроки принятия определенных нормативных мер и указывают частоту, с которой текущие нормативы необходимо пересматривать. Например, согласно Закону о защите пациентов и доступном медицинском обслуживании от 2010 г., такие ведомства как Министерство труда (DOL) и Министерство здравоохранения и социальных услуг получили крайние сроки, к которым было необходимо ввести в действие десятки нормативов.14 Напротив, другие законодательные акты предоставляют ведомствам широкие полномочия по принятию нормативных мер. Закон о чистоте воздуха от 1970 г. обязал Агентство охраны окружающей среды установить национальные стандарты для "защиты здоровья людей" с "достаточным запасом прочности", давая ведомству таким образом не только свободу действий в установке стандартов, но и длительную ответственность за обновление стандартов на периодической основе.15 В таких случаях ведомства обладают полномочиями издавать нормативы в соответствии с обширным законодательным делегированием.16 Кроме того, частные лица и организации вне правительства обладают полномочиями для того, чтобы ходатайствовать ведомствам о разработке нормативов в соответствии с текущими требованиями законодательной власти, или чтобы заявлять судебные иски против ведомств за невозможность осуществления регулирования согласно законодательному делегированию.17
Информация о нормативных мерах доступна в ряде источников. Многие ведомства предоставляют на своих веб-сайтах ссылку "законы и нормативы", которая как правило открывает доступ к информации об ожидающих решения нормативах и возможностях участия заинтересованных сторон.18 Федеральный реестр - это "официальное ежедневное издание о расценках, предлагаемых правилах и извещениях федеральных органов и организаций, а также о правительственных распоряжениях и иных президентских документах"19 Выпуски Федерального реестра вплоть до 1994 г. доступны в Интернете.20 Унифицированная программа нормативной и де-нормативной деятельности федерального правительства - это онлайн-перечень предстоящих и текущих видов нормативной деятельности, обновляемый дважды в год.21 Унифицированная программа предоставляет разнообразную информацию о нормативной деятельности, включая ее название, краткое описание, правовой орган, ожидаемые даты публикации извещений, нормативов и публичных комментариев, информацию о том, является ли такая деятельность экономически значимой, ожидается ли ее воздействие на небольшие субъекты или же на международную торговлю и инвестиции, а также информацию для связи с ответственным персоналом ведомства. Ежегодный Нормативный план, публикуемый раз в год с осенней Унифицированной программой, сообщает дополнительные подробности о приоритетах ведомств и запланированной значительной нормативной деятельности.
Закон о процедуре принятия административных решений и публичное комментирование
C момента своего принятия в 1946 г. Закон о процедуре принятия административных решений (АРА) служит юридической основой участия заинтересованных сторон в разработке нормативов со стороны органов федерального правительства Соединенных Штатов.22. Один из центральных элементов АРА - нормотворчество путем извещения и комментирования. По закону АРА и согласно целому ряду исключений от ведомств обычно требуют, чтобы они публиковали в Федеральном реестре извещения о предлагаемом создании норм, давали заинтересованным сторонам возможность комментировать
* эти извещения и реагировали на содержание соответствующих комментариев. К упомянутым исключениям относятся случаи, когда ведомство "по обоснованной причине решает...что извещение и соответствующая публичная процедура непрактичны, излишни или противоречат общим интересам", а также организационные правила ведомств и вопросы, связанные с военной сферой или международными отношениями.23
Примерно от трети до половины всех нормативных мер принимается без предварительной публикации извещения о предлагаемом нормотворчестве.24 Многие из таких исключительных действий связаны с рутинными вопросами и налагают минимальные ограничения. Нормативам значительного экономического воздействия извещения о предлагаемом нормотворчестве предшествуют чаще, чем мерам меньшего масштаба.25 Менее двадцати процентов экономически значимых действий относятся к исключениям из требования процедуры уведомления и комментирования.26
Для мер с исключениями ведомства могут издавать промежуточные итоговые нормы и прямые итоговые нормы.27 Например, при работе с последствиями бедствия, такого как ураган или теракт, ведомства будут издавать экстренные нормативные отказы посредством промежуточных итоговых норм. С промежуточными итоговыми нормами периоды комментирования проводятся после издания меры. Ведомства должны учесть комментарии общественности и в конечном итоге выпустить постоянный итоговый норматив. Прямые итоговые нормы также издаются с соответствующими периодами комментирования, обычно в контексте действий, которые не должны вызывать противоречия. Например, EPA регулярно выпускает прямые итоговые нормы по утверждению изменений государственных планов реализации согласно Закону о чистоте воздуха. До тех пор, пока не поступают негативные комментарии, прямые итоговые нормы остаются в силе. Однако, если представляется негативный комментарий, ведомство отзывает норму и следует процедуре извещения и комментирования.
Хотя представление комментариев в ответ на извещения о предлагаемом нормотворчестве - самый официальный канал участия заинтересованных сторон в разработке нормативов, существуют возможности и на других этапах процесса. Эти возможности представлены в Таблице 1. Ведомства, например, могут запрашивать публичные комментарии до издания нормы в других контекстах в рамках нормативного процесса.28 Заранее предоставленные извещения о предлагаемом нормотворчестве дают ведомствам возможность получения обратной связи по поводу первоначальных идей и вопросов о перспективных нормативных мерах. Дополнительные извещения о предлагаемом нормотворчестве используются, когда ведомства ищут дополнительную информацию о конкретных вопросах, которые не были решены в течение предшествующих периодов комментирования.
Таблица 1. Режимы участия заинтересованных сторон в нормативном процессе
Стадия нормативного процесса
|
Режим участия заинтересованных сторон
|
|
|
