Часть I
Раздел I. Саморегулирование в экономической и правовой системах
В этом разделе мы постараемся дать ответ на главный вопрос: что такое саморегулирование, в чем его потенциальные преимущества перед другими формами регулирования хозяйственной деятельности с точки зрения бизнеса, государства и общества и почему развитие саморегулирования в России является важным и перспективным.
Мы определим общие для всех организаций саморегулирования характеристики и признаки, которые отличают их от других форм объединения бизнеса. Однако при наличии общих черт конкретные формы саморегулирования могут быть чрезвычайно разнообразны, поэтому мы рассмотрим также различные типы и модели организаций саморегулирования, их сильные и слабые стороны, факторы, влияющие на выбор той или иной модели.
Распространение, эффективность и привлекательность саморегулирования для бизнеса и общества в большой степени зависит от правовой системы, поэтому мы подробно остановимся на правовых основах деятельности организаций саморегулирования в России, обратив внимание и на положительные моменты, и на пробелы нашего законодательства.
Глава 1. Саморегулирование и государственное регулирование: соотношение и преимущества
Саморегулирование — это легитимное регулирование определенных рынков и сфер деятельности самими экономическими агентами, без вмешательства государства.
Если рассматривать саморегулирование в координатах «свободный рынок» — «государственное регулирование», то в отличие от свободного рынка саморегулирование предполагает установление определенных формализованных «правил игры» участников рынка, включая санкции за нарушение этих правил, механизмы разрешения конфликтов между участниками рынка, которые в определенной степени ограничивают свободу экономических агентов. С другой стороны, как установление правил игры, так и разрешение конфликтов осуществляется самими участниками рынка, без прямого вмешательства государства. С этой целью ими создаются специальные организационные структуры — организации саморегулирования, которым и делегируются определенные полномочия и часть прав экономических агентов.
В современной экономике элементы государственного регулирования присутствуют фактически на всех рынках. Как взаимодействуют системы саморегулирования с государственным регулированием?
Взаимодействие государственного регулирования и саморегулирования:
саморегулирование всегда осуществляется в рамках действующего законодательства и является легитимным;
саморегулирование может фактически замещать государственное регулирование в определенных сферах;
нормы саморегулирования могут дополнять и конкретизировать действующее законодательство;
нормы саморегулирования могут ужесточать требования к участникам рынка по сравнению с требованиями законодательства.
Рассмотрим эти положения подробнее.
Правила саморегулирования в любом случае не противоречат формальным нормам, созданным государством, и являются легитимными. Безусловно, в реальной экономике могут существовать соглашения экономических агентов, реально воздействующие на их поведение на рынке и предполагающие определенные санкции за нарушения, но при этом противоречащие формальным нормам. Типичный пример таких соглашений - неформальные картельные соглашения. Но такого рода незаконные соглашения и объединения под наше определение саморегулирования не попадают.
В некоторых случаях саморегулирование фактически замещает государственное регулирование. Такая ситуация складывается в силу разных причин.
Так, правила ведения какой-либо деятельности, установленные самими участниками рынка, могут появиться раньше, чем нормы государственного регулирования. Если такие правила оказываются эффективными с точки зрения бизнеса и экономики в целом, то государство может отказаться от вмешательства в данную сферу.
Именно таким образом складывалась система регулирования рекламы в США. В 1906-1912гг. по инициативе бизнеса и СМИ в США стали создаваться так называемые «Комитеты бдительности», позднее трансформировавшиеся в Better Business Bureau (БББ). Задачей этих Комитетов было выявление случаев недобросовестной, с точки зрения потребителей и конкурентов, рекламы и воздействие на рекламодателей и рекламораспростра-нителей с целью улучшения качества рекламы. В обществе зрело недовольство большим количеством неэтичных и просто недостоверных рекламных сообщений, все больше и больше людей говорили о необходимости навести порядок в этой сфере и требовали вмешательства государства. Но бизнес сам совместно со СМИ стал бороться с неэтичной и недостоверной рекламой: проводить мониторинг рекламных сообщений, разрабатывать кодексы честной рекламы, вести переговоры с рекламодателями с целью изменения рекламных сообщений, которые вызывали нарекания.
Конечно, путь не был гладким. Но в результате долгой работы была создана эффективная система контроля за соблюдением этических принципов в рекламе, которая эффективно функционирует и развивается до сих пор. В США так и не было принято федеральное законодательство, регулирующее рекламу, за исключением рекламы пищевых продуктов и медикаментов, а позднее - алкоголя и табака.
В настоящее время в США все чаще и чаще раздаются голоса, озабоченные достоверностью и этичностью рекламы, распространяемой через Интернет и требующие вмешательства государства. В ответ бизнес разрабатывает новые кодексы и системы контроля за их соблюдением, ориентированные на новую информационную среду. История повторяется...
В некоторых случаях взаимодействие государственного регулирования и саморегулирования может идти по пути передачи части полномочий государственных органов организациям саморегулирования, причем в этом случае государство может быть инициатором создания организаций саморегулирования, принимая соответствующие нормативные акты или создавая организационные и политические условия для деятельности этих организаций.
Подобные процессы происходят, например, в Великобритании в сфере телекоммуникаций, где стратегической задачей Министерства по телекоммуникациям (Office of Telecommunication, OFTEL) является развитие саморегулирования в этой сфере и передача части своих функций организациям саморегулирования в следующих областях: предоставление потребителям информации о ценах и качестве услуг, которые позволили бы сравнивать различных поставщиков; разработка эффективного Кодекса поведения по отношению к потребителям и системы разбора жалоб потребителей; разработка «внутреннего» кодекса отрасли и технических стандартов и создание системы разрешения споров между компаниями. Надо учесть, что подобная стратегия разрабатывается в условиях серьезного роста конкуренции в Великобритании как в сфере стационарной телефонной связи (с развитием новых технологий и введением новых нормативных актов была разрушена многолетняя монополия British Telecom), так и в новых секторах телекоммуникационной отрасли (мобильная связь, услуги Интернет и т.п.).1
В России в некоторых отраслях действуют похожие схемы. Так, в соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации о нотариате» (приняты 11 февраля 1993г.) контроль за деятельностью частных нотариусов возложен на нотариальные палаты и Федеральную нотариальную палату. В соответствии с законом «О рынке ценных бумаг» (принят 22 апреля 1996г.) было создано несколько организаций саморегулирования в этой сфере, которым были переданы полномочия по контролю за деятельностью профессиональных участников рынка. Государство же через систему лицензирования организаций саморегулирования контролировало главным образом эти организации, а не участников рынка напрямую.
Очень часто нормы саморегулирования дополняют и конкретизируют положения законодательства. Во многих случаях такой подход объясняется спецификой сферы регулирования. Примером сферы, где государственное регулирование объективно затруднено, является реклама. Поскольку реклама представляет собой сплав коммерции и искусства, возможно негативное воздействие на потребителя художественными средствами при соблюдении буквы закона. Детальная законодательная регламентация использования художественных средств, с одной стороны, неэффективна, поскольку всегда будет объективно отставать от развития таких средств, а с другой стороны, может приводить к выхолащиванию рекламы, к превращению ее в голую информацию. При оценке рекламы зачастую приходится говорить в терминах «этично-неэтично», а не в терминах «законно-незаконно». Поэтому в большинстве стран регулирование рекламной сферы построено следующим образом: государство устанавливает основные рамочные (минимальные) требования к рекламе и регламентирует отдельные, наиболее опасные или социально значимые виды рекламы (рекламу медикаментов, рекламу для детей и т.п.). Законодательство дополняется кодексами деловой этики организаций саморегулирования (или, как вариант, урегулирования, о разнице между ними см. ниже), которые конкретизируют положения законодательства. Кроме того, организации саморегулирования при рассмотрении конкретных случаев руководствуются не только буквой закона или кодекса, но и здравым смыслом и могут рекомендовать снять или изменить рекламу, формально соответствующую букве закона.
В значительном числе случаев организации саморегулирования устанавливают для своих членов более жесткие нормы поведения, чем требуется законодательством. Подобное ужесточение норм может быть фактором в конкурентной борьбе: предполагается, что фирмы, соблюдающие более жесткие условия взаимодействия с клиентами и партнерами, оказываются более привлекательными для клиентов. Так, идея создания российского аналога Better Business Bureau базировалась именно на идее принятия бизнесом дополнительной ответственности перед потребителями, в том числе по внесудебному урегулированию споров. С другой стороны, принятие более жестких норм может служить реакцией на опасность ужесточения государственного регулирования. В ситуации, когда государство собирается ввести более жесткие нормы регулирования, бизнесу бывает выгодно опередить этот процесс, самостоятельно ввести более жесткие стандарты деятельности и таким образом показать, что бизнес сам в состоянии эффективно контролировать рынок и дополнительное государственное вмешательство не нужно.
В чем же основные преимущества и недостатки саморегулирования по сравнению с государственным регулированием? Сразу оговоримся, что на практике некоторые преимущества могут остаться нереализованными, равно как ряд недостатков вполне преодолим путем разработки специальных процедур и механизмов.
Преимущества саморегулирования:
нормы саморегулирования, как правило, гибче норм, устанавливаемых государством, легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам, позволяют быстро заполнить имеющиеся пробелы в законодательстве;
участники рынка имеют больше легальных возможностей воздействовать на нормотворчество и на политику организаций саморегулирования, чем на политику государственных органов, в том числе путем выборов руководящих лиц организаций саморегулирования и «голосования ногами» (если членство в организации саморегулирования является необязательным);
механизмы разрешения споров обычно дешевле для сторон и занимают меньше времени, чем судебное разбирательство;
процедуры разрешения споров лучше адаптированы к условиям конкретной сферы и особенностям трансакций между участниками рынка, чем стандартные судебные процедуры;
для государства возможна экономия бюджетных средств, если определенные функции государственных органов передаются органам саморегулирования, финансируемым самим бизнесом;
создание организаций саморегулирования может позитивно сказываться на отношении общества к бизнесу, в том числе благодаря усилению транспарентности бизнеса;
санкции, применяемые организациями саморегулирования, при определенных условиях вызывают меньше отторжения, чем санкции, применяемые государством (нет противостояния «хороший бизнес» — «плохое государство»).
Недостатки саморегулирования:
требования, предъявляемые к членам организации саморегулирования, как правило, не распространяются на аутсайдеров (если только в отрасли есть аутсайдеры);
в случае, если членство в организации саморегулирования является формальным или неформальным условием занятия профессиональной деятельностью в определенной сфере, имеется сильная тенденция к ограничению конкуренции, созданию входных барьеров в отрасль, что может привести к повышению цен на продукцию членов организаций саморегулирования. Этот эффект может перевешивать пользу от введения саморегулирования;
зачастую формальные требования к членам со стороны организаций саморегулирования на практике не выполняются;
организации саморегулирования могут применять к нарушителям стандартов ведения деятельности только ограниченный набор санкций (предупреждение, публичное заявление о нарушении, в редких случаях штрафы, исключение). Зачастую даже этот ограниченный набор санкций практически не применяется;
существует определенное недоверие со стороны общества к способности бизнеса самостоятельно обеспечить регулирование определенной сферы и контроль за соблюдением установленных правил;
объективно существует противоречие между задачей защитить интересы собственных членов и бизнеса в целом и необходимостью действовать в интересах всего общества;
• существование неэффективной системы саморегулирования может служить препятствием к введению эффективного государственного регулирования или урегулирования.
Таким образом, организации саморегулирования обладают объективными сравнительными преимуществами в плане обеспечения эффективного контроля поведения производителей и продавцов. Но в ряде случаев эти преимущества перевешивают недостатками. Впрочем, значительная часть недостатков может быть компенсирована путем создания специальных механизмов в рамках организаций саморегулирования.
С учетом перечисленных выше преимуществ и недостатков саморегулирования можно сформулировать ряд условий, при которых саморегулирование может стать действительно более эффективной формой, чем государственное регулирование.
Условия эффективности саморегулирования:
саморегулирование должно реально поддерживать высокие стандарты функционирования бизнеса в определенной сфере, то есть иметь разработанный свод правил, систему контроля за соблюдением этих правил и применения санкций. Санкции должны реально применяться к нарушителям и быть для них значимыми;
саморегулирование не должно создавать препятствия эффективной конкуренции на рынке;
саморегулирование не должно обеспечивать соблюдение интересов собственно членов организации в ущерб общественным интересам.
В следующих главах мы постараемся ответить на вопрос, как создать и развить действительно эффективную систему саморегулирования с учетом российских экономических, социальных и политических условий.
|
