5.9. Предложения по развитию конкуренции в сфере образования
В настоящее время законодательные нормы не устраняют дискриминацию по отношению к негосударственным образовательным организациям, в том числе в части государственной поддержки негосударственных образовательных организаций. Кроме того, действующая правоприменительная практика не гарантирует сохранения инфраструктуры в сфере образования и имущественной поддержки образовательным организациям (учреждениям) независимо от их организационно-правовой формы. Инфраструктура сферы образования все эти годы оставалась одной из самых уязвимых. Выведение государственного и муниципального имущества из образовательной сферы осуществлялось как путем его приватизации, так и путем его предоставления в аренду для иных (не образовательных) целей. В большей степени это относится к дошкольным и общеобразовательным организациям. Положение дел в образовательной сфере в настоящее время таково, что негосударственные образовательные учреждения, которые наравне с государственными реализуют образовательные программы в соответствии с государственными образовательными стандартами, осуществляют образовательный и воспитательный процесс подчас в неприспособленных для этого помещениях, к тому же их права в части пользования арендованными площадями не защищены. Здания бывших школ было бы целесообразно передавать негосударственным образовательным организациям на льготных условиях. Это не только послужит развитию конкуренции в сфере образования, но и сохранит инфраструктуру образовательной сферы.
На рынке образовательных услуг дополнительного профессионального образования также существует ряд проблем, ведущих к ограничению конкуренции на данном рынке. Так, образовательные услуги дополнительного профессионального образования в соответствии с пожеланиями заказчика услуг ДПО должны осуществляться, в том числе, в аудиториях и производственных помещениях заказчика, что законодательством об образовании в настоящее время не предусмотрено.
ФАС России разработал предложения в проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», которые вводят:
- обеспечение равных условий функционирования образовательных учреждений всех организационно-правовых форм и форм собственности в части равных прав на получение государственной и муниципальной поддержки, участия в государственных и муниципальных программах и проектах;
- бюджетное и нормативно-подушевое финансирование дошкольных и общеобразовательных организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности;
- распределение контрольных цифр приема граждан на обучение по основным образовательным программам среднего и высшего профессионального образования по результатам публичного конкурса аккредитованных образовательных организаций указанных уровней вне зависимости от организационно-правовой формы и формы собственности;
- возврат средств обучающемуся за весь период обучения в случаях прекращения деятельности образовательной организации, лишения ее государственной аккредитации (данная норма служит для защиты прав потребителей образовательных услуг и для установления принципов добросовестной конкуренции на рынке предоставления образовательных услуг);
- обеспечение информационной открытости образовательной организации (данная норма служит для установления принципов добросовестной конкуренции на рынке предоставления образовательных услуг);
- сокращение срока внесения изменений в сведения, размещенные в соответствии с законодательством на сайт образовательной организации с 30 до 10 дней (в период поступления абитуриентов в образовательные организации среднего и высшего профессионального образования недостоверность сведений, размещенных на сайте этих организаций, может содержать признаки недобросовестной конкуренции);
- замену слов «образовательное учреждение» на слова «образовательная организация» (понятие «образовательная организация шире понятия «образовательное учреждение», таким образом положения Закона об образовании в Российской Федерации будут применимы для образовательных организаций всех организационно-правовых форм и форм собственности);
- осуществление образовательной деятельности по программам дополнительного профессионального образования по адресам мест, не указанным в лицензии.
Также в Законопроект было предложено внести положение о ведении федерального, региональных и муниципальных реестров имущества, используемого для целей образования, особый порядок выведения указанного имущества из соответствующих реестров с целью сохранения инфраструктуры в сфере образования.
Положения, предложенные ФАС России в Законопроект, устраняют дискриминацию по отношению к негосударственным образовательным организациям, в том числе в части государственной поддержки негосударственных образовательных организаций, и будут способствовать сохранению инфраструктуры образовательной сферы.
На сегодняшний день в сфере дополнительного профессионального образования (далее также – ДПО) сложилась следующая ситуация.
В связи с принятием Федерального закона от 08.11.2010 № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования» (далее – Закон № 293-ФЗ) государственная аккредитация программ ДПО, к которым не установлены федеральные государственные требования (далее также – ФГТ), с 2011 года не проводится. В Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (далее - Закон об образовании) Законом № 293-ФЗ внесено, в том числе, следующее изменение: государственная аккредитация проводится в отношении образовательных учреждений всех типов и видов (за исключением дошкольных образовательных учреждений), реализующих образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные образовательные стандарты или федеральные государственные требования (часть 1 ст. 33.2 действующей редакции).
Вместе с тем на рынке оказания услуг ДПО продолжают осуществлять деятельность образовательные организации как высшего, так и дополнительного профессионального образования, которым была выдана государственная аккредитация до 1 января 2011 года. Учитывая, что до 2011 года аккредитация по программам ДПО выдавалась сроком на 5 лет, в течение 5 лет, начиная с 1 января 2011 года, на рынке услуг ДПО будет уменьшаться количество образовательных организаций, имеющих государственную аккредитацию, и, соответственно, выдающих документы государственного образца о дополнительном профессиональном образовании, пока количество таких образовательных организаций к концу 2016 года не станет равным нулю.
Ввиду того, что документ государственного образца для потребителя образовательной услуги имеет, как правило, определяющее значение, услуги образовательных организаций, у которых в вышеуказанный период будет заканчиваться срок аккредитации программ ДПО, будут невостребованными.
Кроме того, в нарушение законодательства об образовании Рособрнадзор выдавал учреждениям высшего профессионального образования свидетельства о государственной аккредитации, в приложении к которым вместо перечня аккредитованных программ ДПО указывалось «Профессиональная переподготовка и повышение квалификации руководящих работников и специалистов по профилю основных образовательных программ вуза».
Нарушение законодательства об образовании со стороны Рособрнадзроа выразилось в следующем.
В соответствии с частью 18 статьи 33 Закона об образовании (в редакции 2007 года) государственная аккредитация образовательного учреждения (за исключением дошкольного образовательного учреждения, образовательного учреждения дополнительного образования детей) включает в себя экспертизу соответствия содержания и качества подготовки выпускников образовательного учреждения федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям, а также показателей деятельности образовательного учреждения, которые необходимы для определения его вида.
В соответствии с пунктом 24 Положения о государственной аккредитации (в редакции 2008 года) в приложении к свидетельству указываются образовательные программы, прошедшие государственную аккредитацию, а также квалификации, которые будут присваиваться выпускникам образовательных учреждений.
Таким образом государственная аккредитация образовательных учреждений и научных организаций должна была проводиться по всем реализуемым ими основным и (или) дополнительным образовательным программам, к которым установлены федеральные государственные образовательные стандарты или федеральные государственные требования и эти образовательные программы должны быть поименованы в приложении к свидетельству о государственной аккредитации.
Согласно пункту 2 статьи 27 Закона об образовании (в редакции 2007 года) образовательное учреждение или научная организация, имеющие государственную аккредитацию, выдают по реализуемым ими аккредитованным образовательным программам лицам, прошедшим государственную (итоговую) аттестацию, документы государственного образца об уровне образования и (или) квалификации.
Согласно пункту 17 статьи 33 Закона об образовании (в редакции 2007 года) свидетельство о государственной аккредитации, выданное образовательному учреждению (за исключением дошкольного образовательного учреждения, образовательного учреждения дополнительного образования детей), подтверждает его государственный статус, уровень реализуемых образовательных программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям, дает право на выдачу лицам, успешно завершившим обучение по образовательным программам, прошедшим государственную аккредитацию, документов государственного образца о соответствующем образовании и (или) соответствующей квалификации.
В соответствии с пунктом 9 статьи 9 Закона об образовании (в редакции 2007 года) к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы и уровню профессиональной переподготовки федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, могут устанавливаться федеральные государственные требования в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Таким образом, перечень программ ДПО, подлежащих аккредитации, ограничен, а в случае, если федеральными законами не было предусмотрено установление ФГТ к программе ДПО, данная программа не могла быть аккредитована.
Учитывая изложенное, государственная аккредитация образовательных программ дополнительного профессионального образования и выдача по результатам их освоения документов государственного образца должны были осуществляться по программам, к которым установлены федеральные государственные образовательные стандарты или федеральные государственные требования, и до принятия Закона № 293-ФЗ.
Таким образом на рынке услуг ДПО выявлено нарушение конкуренции, которое заключается в том, что вузы, аккредитованные Рособрнадзором (до 01.01.2011) на неопределенный, не поименованный спектр программ ДПО, получили незаконные конкурентные преимущества перед иными организациями, оказывающими услуги обучения по программам ДПО, а именно незаконно получили право выдачи документов государственного образца по программам ДПО, к которым не установлены ФГТ, в то время как у иных образовательных организаций ДПО такое право в настоящее время отсутствует. В связи с изложенным в отношении Рособрнадзора ФАС России возбудил дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства. Указанные действия Рособрнадзора, по мнению Комиссии ФАС России по рассмотрению дела, создали неравные условия вузам и иным организациям, оказывающим услуги обучения по программам ДПО, при осуществлении ими деятельности.
Кроме того на рынке ДПО выявлена следующая проблема. Ряд федеральных органов исполнительной власти (далее также – ФОИВ) наделен функциями лицензирования отдельных видов деятельности. При этом в положении о лицензировании, как правило, содержится требование к квалификации специалистов соискателя лицензии.
Отдельные ФОИВ в соответствии с положениями о них осуществляют, в том числе, функции нормативного правового регулирования в сфере обучения по профилю деятельности федерального органа исполнительной власти.
В настоящее время ФАС России проводит анализ нормативных правовых актов ФОИВ с целью выявления в них незаконных требований наличия документов об образовании государственного образца по результатам освоения программ ДПО, к которым не установлены ФГТ.
По результатам изучения состояния конкуренции на рынке оказания образовательных услуг дополнительного профессионального образования Федеральная антимонопольная служба направила в Минобрнауки России письмо, в котором указала на необходимость принятия соответствующих мер в целях защиты конкуренции на данном рынке.
Вопросы целесообразности установления федеральных государственных требований к программам ДПО и аккредитации указанных программ рассматривались на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 26.07.2011 № 123. Во исполнение поручения по результатам указанного заседания ФАС России направил в Минобрнауки России (созыв) письмо от 16.08.2011 № АК/3905-ПР, в котором, в том числе, предлагается в целях защиты конкуренции на рынке образовательных услуг в сфере ДПО отменить соответствующим нормативным правовым актом государственную аккредитацию программ ДПО, к которым не установлены федеральные государственные требования, и запретить выдачу по результатам освоения указанных программ документов государственного образца, что должно являться обязательным как для образовательных организаций ДПО, так и для вузов, осуществляющих обучение по программам ДПО, к которым не установлены федеральные государственные требования.
С учетом изложенного ФАС России предлагает следующее:
1. Внести изменения в законодательство об образовании обеспечивающие возможность получения государственной аккредитации для образовательных программ ДПО в части программ переподготовки специалистов.
2. Минобрнауки России в целях защиты конкуренции на рынке образовательных услуг в сфере ДПО дать разъяснение образовательным организациям ВПО и ДПО, ФОИВ, работодателям о признании недействительными выданные уполномоченными органами государственной власти свидетельства о государственной аккредитации образовательных организаций в части программ ДПО, к которым не установлены федеральные государственные требования, и указать на недопустимость выдачи по результатам освоения указанных программ документов государственного образца, что должно являться обязательным как для образовательных организаций ДПО, так и для вузов, осуществляющих обучение по программам ДПО (за исключением переподготовки специалистов).
3. Поручить федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим лицензирование подведомственных видов деятельности, либо устанавливающих квалификационные требования по отдельным видам деятельности подготовить проекты нормативных правовых актов, предусмотренных частью 9 статьи 9 Закона об образовании, содержащие перечень программ ДПО, к которым необходимо установить федеральные государственные требования (программ ДПО, по результатам освоения которых необходима выдача документов государственного образца).
Реализация Минобрнауки России предложений ФАС России дать разъяснение образовательным организациям ВПО и ДПО, ФОИВ, работодателям о признании недействительными выданные уполномоченными органами государственной власти свидетельства о государственной аккредитации образовательных организаций в части программ ДПО, к которым не установлены федеральные государственные требования, а также об указании образовательным организациям на недопустимость выдачи по результатам освоения указанных программ документов государственного образца, позволят обеспечить функционирование образовательных организаций ДПО и вузов, осуществляющих обучение по программам ДПО, в условиях добросовестной конкуренции на рынке образовательных услуг в сфере ДПО.
|
