Планирование как неотъемлемая часть организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних позволяет упорядочить работу органов прокуратуры, обеспечить согласованность действий работников того или иного подразделения прокуратуры; способствует достижению должного уровня состояния законности в исследуемой сфере правоотношений.
Надзорные мероприятия включаются как в текущие, так и в перспективные планы работы прокуратуры. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации, в прокуратурах субъектов, а также в районных (городских) прокуратурах планы работы принимаются на полугодие.
В таких планах должны предусматриваться: наименование объекта проверки; законодательство, исполнение которого намечается проверить; сроки проведения проверки; перечень основных вопросов, подлежащих выяснению; некоторые тактические и методические приемы проверки; исполнители: работники прокуратуры, специалисты; иные вопросы, диктуемые характером проверки2.
В связи с тем, что пособие ориентировано в основном на прокуроров, работающих в городских (районных) прокуратурах, полагаем целесообразным более подробно остановиться на планировании именно в этих подразделениях органов прокуратуры.
Планирование работы является одним из организующих начал обеспечения деятельности прокуратуры города (района) по реализации полномочий, предусмотренных Законом о прокуратуре. Состояние планирования отражает не только уровень организации работы, но и целенаправленность принимаемых прокуратурой мер по укреплению законности.
План должен быть целенаправленным и конкретным, юридически грамотным и полным, с определением соответствующих мероприятий и объектов надзора.
План должен быть стабильным. Принцип стабильности предполагает неизменность плановых мероприятий. Вместе с тем не исключается возможность корректировки плана в зависимости от складывающейся оперативной обстановки в городе (районе)1.
Планируя мероприятия, следует резервировать возможность для оперативного реагирования на поступающую информацию о нарушениях законности.
Основаниями для включения в план тех или иных мероприятий являются данные о нарушениях законности, полученные в результате предварительно проведенного анализа ее состояния.
Поводом для планирования проверки могут являться факты систематического невыполнения должностными лицами государственных и муниципальных органов власти, иными должностными лицами законных требований прокурора, в том числе отсутствие ответов на внесенные прокурором представления о результатах их рассмотрения, принятых конкретных мерах по устранению выявленных нарушений законов (в том числе наказанию виновных в случаях, когда на этом прямо настаивал прокурор), причин и условий, им способствующих.
Выбор конкретных объектов зависит от целей и поводов проверки. Чаще всего прокуроры проводят плановые проверки, которые на основании анализа состояния законности включаются в текущие планы работы прокуратуры.
Могут планироваться проверки по наиболее актуальным направлениям в сфере охраны жизни и здоровья детей (например, обеспечение лекарственными средствами, реабилитация детей-инвалидов, исполнение законодательства об охране жизни и здоровья детей в образовательных учреждениях и т.п.), проверки исполнения законодательства в рассматриваемой сфере теми или иными органами государственной власти (муниципальных образований). Такие проверки, в частности, в субъектах Российской Федерации проводились прокурорами в 2011 г.
Не исключаются и так называемые внезапные проверки по конкретным фактам нарушений законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних, когда по оценке прокурора проверка не терпит отлагательства.
Во всех без исключения случаях составляется подробный план надзорной проверки либо иного запланированного мероприятия и формируются соответствующие вопросы.
В заключение еще раз полагаем необходимым отметить, что надлежащая организация надзора за исполнением законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних способствует своевременному восстановлению их нарушенных прав и законных интересов, повышению эффективности деятельности прокурора в исследуемой нами сфере правоотношений.
4. Методика подготовки и проведения проверок
исполнения законов об охране жизни
и здоровья несовершеннолетних
Методика проведения проверок исполнения законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних, как и любая иная методика прокурорского надзора, определяет процедуру, порядок проведения прокурорами различных проверочных действий, направленных на выявление нарушений законодательства, установление способствующих им обстоятельств и лиц, допустивших такие нарушения. Методика охватывает комплекс (систему) методов и приемов, которые прокурор может применить в целях достижения той или иной задачи. Учитывая изложенное, под методикой прокурорского надзора предлагается понимать совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств1.
Методика проверки прокурором исполнения законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних включает в себя подготовительные мероприятия, непосредственное осуществление проверочных мероприятий (проведение проверки), анализ результатов проверки, принятие решения о принятии мер прокурорского реагирования и результатов их рассмотрения.
Подготовительные действия заключаются в ознакомлении прокурора с законодательством, регламентирующим правоотношения в подлежащей проверке сфере правоотношений, приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации, приказами и указаниями прокурора субъекта Российской Федерации, информационными письмами и обобщениями, направляемыми на места вышестоящими органами прокуратуры, приказами, методическими указаниями и инструкциями Минздрава России, Минтруда России, Минобрнауки России, других контролирующих и надзорных органов.
Необходимо изучить состояние законности в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних на поднадзорной территории за определенный период (6 месяцев, год и т.п.), в том числе путем ознакомления с материалами прокурорских проверок, проверок контролирующих и надзорных органов; сведениями о результатах работы органов государственной власти и местного самоуправления, органов контроля и надзора, органов и учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты населения в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних за предыдущий год и за текущий период; анализа статистических данных.
При подготовке к проверке по конкретных направлениям в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних целесообразно изучить, например, материалы проверок соблюдения прав несовершеннолетних на получение бесплатной медицинской помощи, предусматривающей профилактику заболеваний, медицинскую диагностику, лечебно-оздоровительную работу, включая диспансерное наблюдение, медицинскую реабилитацию и санаторно-курортное лечение детей; проанализировать сведения о состоянии здоровья детей и подростков, структуре заболеваемости, общей заболеваемости, демографической ситуации в регионе, динамике младенческой и материнской смертности, инвалидности; сравнить количество детей, получивших медицинскую помощь за счет бюджетных и личных (спонсорских) средств; проанализировать сведения о количестве детей, которым была оказана дорогостоящая (высокотехнологичная) медицинская помощь в федеральных и региональных учреждениях здравоохранения, а также направленных на лечение за границей за счет бюджетных и личных (спонсорских) средств, полноту оказанной медицинской помощи.
Пунктом 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 прокурорам предписывается проводить проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь – для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.
При подготовке к проверке следует не допускать затребования из поднадзорных органов информации и материалов значительного объема либо по вопросам, подлежащим выяснению прокурорами непосредственно в ходе проведения проверки, максимально использовать возможности получения необходимой информации из доступных официальных источников, в том числе сети Интернет, а также в электронном виде (п. 2 указания Генерального прокурора Российской Федерации от 08.08.2011
№ 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций»).
Кроме того, следует исключить из практики случаи затребования у государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и организаций, их должностных лиц документов, материалов и сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы (п. 15 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195).
В тех случаях, когда при проведении проверки требуются специальные познания, необходимо решить вопрос о привлечении к участию в проверке специалистов органов контроля и надзора (Росздравнадзора, Рособрнадзора, Роспотребнадзора, МЧС России, Росфиннадзора и др.), а также иных специалистов, необходимость в которых обусловлена характером планируемой проверки.
При этом прокурорам необходимо обратить внимание на недопустимость осуществления прокурорских полномочий по организации проверочных мероприятий в целях освобождения органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля от соблюдения регламентированного законодательством порядка проведения плановых и внеплановых проверок1.
Прокурору полученные при подготовке к проверке сведения о состоянии законности необходимо систематизировать по основным объектам нарушений законов, в некоторых случаях по кругу лиц, допустивших нарушения, степени распространенности нарушений. Кроме того, имеющуюся информацию о состоянии законности необходимо анализировать в динамике, т.е. в сравнении с аналогичными периодами прошлых лет.
Перечисленные выше подготовительные мероприятия позволяют более точно определить характер предстоящей проверки, правильно выбрать тактику ее проведения, поскольку каждая проверка носит индивидуальный характер.
На этапе проведения проверки прокурор по предъявлении служебного удостоверения имеет право беспрепятственно входить на территории и в помещения органов государственной власти и органов местного самоуправления, органов контроля и надзора, иные организации, перечисленные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, иметь доступ к их документам и материалам, истребовать и изучать необходимую информацию, статистические и иные сведения, получать копии необходимых документов, получать письменные объяснения от должностных лиц и граждан по поводу нарушений законов в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних.
Круг вопросов, подлежащих выяснению в ходе проводимой проверки, зависит от ее цели, задач, характера и направленности, а также от объектов проверки. Полагаем необходимым более подробно остановиться на тех основных наиболее значимых вопросах, которые подлежат выяснению при проверке исполнения законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами и учреждениями здравоохранения, образования, социальной защиты населения и иными органами и организациями.
В органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления надлежит, в частности, проверить:
наличие действующих нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, регламентирующих условия оказания медицинской помощи несовершеннолетним, обратив внимание на полноту региональной нормативной правовой базы в данной сфере, соответствие нормативных правовых актов региона федеральному законодательству, надзор и контроль за их соблюдением и исполнением;
исполнение требований законов, регламентирующих вопросы:
реализации региональных и муниципальных программ по развитию здравоохранения, профилактике, раннему выявлению и лечению заболеваний, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, лекарственному обеспечению, снижению материнской и младенческой смертности, территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, в том числе программ обязательного медицинского страхования; финансирования таких программ;
создания и развития государственных и муниципальных медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь детям, с учетом обеспечения благоприятных условий для пребывания в них детей, а также социальной инфраструктуры, ориентированной на организованный отдых, оздоровление детей и восстановление их здоровья; количество и виды таких организаций и учреждений;
организации и обеспечения санаторно-курортного лечения несовершеннолетних;
обеспечения несовершеннолетних лекарственными и иными средствами (в том числе препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний), изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами.
В детских амбулаторно-поликлинических учреждениях предлагается проверить:
исполнение требований приказа Минздрава России от 05.05.1999 № 154 «О совершенствовании медицинской помощи детям подросткового возраста» по осуществлению анализа информации о состоянии и проблемах соматического, репродуктивного, психического здоровья, определению приоритетных направлений профилактической, лечебно-оздоровительной и коррекционной работы, формированию задач по охране здоровья подростков на соответствующей территории;
соблюдение прав несовершеннолетних на динамическое медицинское наблюдение, диагностику и лечение на дому и в амбулаторных условиях;
исполнение требований приказа Минздравсоцразвития России от 28.04.2007 № 307 «О стандарте диспансерного (профилактического) наблюдения ребенка в течение первого года жизни» и приказа Минздрава России от 18.01.2006 № 28 «Об организации деятельности врача-педиатра участкового», от 05.05.1999 № 154 «О совершенствовании медицинской помощи детям подросткового возраста» при оказании медицинской помощи детям и подросткам;
соблюдение требований ст. 11, 13 Федерального закона от 17.09.1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний», предъявляемых к размещению прививочных кабинетов, их санитарному состоянию, порядку хранения иммунобиологических препаратов, проведению профилактических прививок; регистрации профилактических прививок, поствакцинальных осложнений, оформлению отказа от профилактических прививок;
достаточность лекарственных средств, необходимых для лечения детей, имеющих право на получение набора социальных услуг, обеспечение ими несовершеннолетних;
обеспечение доступности медицинского обслуживания (наличие очередей на прием к врачам, невозможность прохождения врачей-специалистов и получения результатов лабораторных исследований в короткие сроки и т.д.);
организацию лечения детей, страдающих редкими заболеваниями (количество болеющих, с указанием заболевания, достаточность их обеспечения лекарствами и изделиями медицинского назначения, полнота оказываемых им медицинских услуг);
законность и своевременность направления несовершеннолетнего на медико-социальную экспертизу при наличии данных, подтверждающих стойкое нарушение функций организма; соблюдение законодательства при признании ребенка инвалидом;
законность предоставления платных медицинских услуг детям; имеются ли случаи отказа в оказании бесплатной медицинской помощи и понуждения пациентов к получению платных медицинских услуг, в том числе к приобретению родителями несовершеннолетних необходимых лекарственных средств и изделий медицинского назначения за счет личных средств;
имеются ли факты ненадлежащего оказания первичной медицинской помощи, неисполнения врачами и другими медицинскими работниками своих профессиональных обязанностей, повлекшие причинение вреда здоровью либо смерть несовершеннолетнего; принятые решения по данным фактам. При наличии оснований рассмотреть вопрос о предъявлении к учреждениям исков в интересах несовершеннолетних или их законных представителей о возмещении расходов, затраченных на захоронение, лечение, а также о направлении материалов проверки в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.
|
