Что такое государственное управление? Резюме
|
Скачать 373.01 Kb.
|
|
Фрэнсис Фукуяма1 (пер. с англ. Ильин М.О.) ЧТО ТАКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ? Резюме Настоящая статья поднимает вопрос недостаточного уровня практических исследований качества государства – его исполнительной ветви и бюрократического аппарата. Большая часть проблемы носит концептуальный характер, поскольку отсутствует общепризнанное понимание того, что понимается под понятием «высококачественная власть». В статье рассматривается четыре подхода к проблеме:
В статье показывается несостоятельность подхода, основанного на анализе результатов деятельности. Предлагается использовать двумерное пространство оценок, включающее работоспособность и автономность в качестве критериев качества исполнительной власти. Этот подход объясняет головоломку, почему странам с низким уровнем дохода рекомендуют сокращать автономность бюрократического аппарата, а страны с высоким уровнем дохода – стараются ее увеличить. Введение Данная статья является началом исследования, направленного на развитие измерений государственного управления. Ее следует рассматривать не более чем уточнение сложности предметной области, а также как попытку разобраться в имеющихся точках зрения. Перед тем как мы сможем измерить государственное управление необходимо определиться с тем, что же это такое. Государству, т.е. функционированию исполнительной ветви власти и ее бюрократического аппарата, уделяется относительно мало внимания в современной политической науке. С началом Третьей Волны Демократизации2, т.е. более поколения назад, огромный акцент делается на исследованиях демократии, переходах к демократии, правах человека, переходном законодательстве и аналогичных вопросах. Исследования недемократических стран фокусируется на таких вопросах, как устойчивость авторитарного строя, а это означает, что, в конечном счете, акцент опять-таки делается на вопросах демократии или демократических преобразованиях. Другими словами, все интересуются изучением политических институтов, которые ограничивают или сдерживают власть – демократической подотчетностью и законодательными механизмами сдерживания – однако очень мало людей уделяют внимание институтам, которые аккумулируют и используют власть, т.е. государству. В исследованиях государственного устройства, которые проводились в последние годы, очевидным является акцент на институтах, ограничивающих власть, относительно исследований институтов, использующих власть. Есть многочисленные исследования качества демократии, такие как классические Freedome House и Polity measures, а также новые более глубокие, например, Varieties of Democracy project под руководством Майкла Коппеджа (Michael Coppedge), Джона Герринга (John Gerring) и др. Намного меньше исследований анализируют бюрократический показатель Вебера (он показывает степень, в которой трудоустройство в бюрократические институты, а также продвижение по карьерной лестнице внутри них основаны на заслугах, а не на кумовстве и покровительстве, на сколько они функционально организованы, учитывают техническую квалификацию и пр.). Одним из немногих исследований, в котором была предпринята подобная попытка, является исследование Питера Эванса (Peter Evans) и Джеймса Ройча (James Rauch), проведенное в 2000 году. Однако использованная ими выборка была ограничена 30 с небольшим странами и не исследовала изменение данных во времени. Проект Varieties of Democracy также собирает информацию о качестве бюрократии, основанную на экспертных оценках. Другие оценки качества бюрократии содержатся в Bertelsmann Transformation Index, который «фокусируется на том, как законодатели способствуют и следуют развитию и процессам трансформации», а также в проприетарном Political Risk Service’s Group International Country Risk Guide. Суть четырех из шести Индикаторов международного государственного управления Института Мирового Банка3 заключается в измерении государственных аспектов работоспособности государства (эффективность правительства, качество регулирования, стабильность, отсутствие насилия, контроль коррупции), однако они агрегируют прочие существующие измерения, и не до конца понятно, как данные аспекты соотносятся с категориями Вебера. Например, означает ли высокая оценка по параметру «отсутствие насилия» то, что в стране эффективная политика? Я подозреваю, что в Северной Корее низкий уровень уличной преступности, а также малое число попыток военного государственного переворота (такая же проблема актуальна для внутренних CPIA оценок Мирового банка). Наконец, Институт Качества государственного управления Бо Ротстейна (Bo Rothstein) в Готенберге провел ряд исследований качества государственного управления для 136 стран по всему миру, а также более детализированное исследование 172 регионов внутри Европейского Союза. Эти работы также были основаны на экспертных оценках, фокусирующихся на степени беспристрастности органов власти, что, по мнению Ротстейна, является основой общей эффективности государства. Среди рациональных институционалистов чрезвычайно высока предвзятость против размышлений на тему работоспособности государства. Во многом эта точка зрения начала развиваться с допущения Манкура Ольсона (Mancur Olson) о том, что государства являются хищными, а главная цель развития политики заключается в создании институтов, которые бы ограничивали свободу действия государства (например, правовое регулирование или система подотчетности). Эта школа предполагает, что все государства имеют достаточную власть, чтобы стать хищными; редко возникает вопрос о том, что в большей мере формирует работоспособность государства или как она изменяется с течением времени. Откровенно говоря, будет очень сложно разработать рациональную теорию работоспособности государства, поскольку в любой организации она сильно зависит от принятых норм и правил, организационной культуры, лидерских качеств руководства и других факторов, которые непросто умещаются в модель, основанную на экономических предпосылках. Дополнительно, существует огромное количество литературы по вопросам изменений в государственном секторе, которая принадлежит перу институциональных экономистов, общественных деятелей, а также разного рода объединений, занимающихся вопросами повышения эффективности государственного управления. Подход, к которому благоволят экономисты, пытается концептуально обосновать принадлежность государственного управления к структуре «принципал-агент4», пытается найти способ контроля коррупции и плохого управления через манипулирование стимулами. Многие новые подходы к этой проблеме стараются привнести рыночные стимулы в государственный сектор – через существующую систему свободы выбора, через компетенции, манипулирование уровнем заработной платы, установление прямой подотчетности, улучшение методов мониторинга и учета. Существующие измерения качества государства или его работоспособности имеет ряд ограничений. Есть врожденные недостатки у методов экспертных оценок, особенно, когда делаются попытки рассмотреть изменение показателей во времени. В связи с тем, что концепция хорошего государственного управления не сформирована, различные эксперты могут давать разные ответы на один и тот же вопрос. Например, существует важное различие между протекционизмом (покровительством) и современной коррупцией: в прошлом существовал взаимовыгодный обмен между «патроном» и клиентом; применительно к современной коррупции отсутствуют какие-либо гарантии со стороны коррумпированных лиц по возврату чего-нибудь назад в случае недостижения результата. Экономическое влияние коррупции значительно разнится в зависимости от размера «коррупционного налога» (от 10 до 50%), а также природы и качества услуг, которые клиент получает взамен. Например, в Китае коррупция является достаточно распространенным явлением, однако размер коррупционного налога незначителен, а качество предоставляемых услуг намного выше, чем в странах Центральной Африки. Насколько я знаю, ни одно из существующих исследований коррупции не смогло разграничить (классифицировать) эти типы коррупции. Бо Ротстейн высказывает несколько убедительных аргументов, которые объективно достойны стать ядром исследований качества правительства. Вместе с тем, возможной видится ситуация, когда государство является в значительной мере беспристрастным, однако испытывает недостаток работоспособности и/или недостаток автономности, чтобы эффективно функционировать. Ротстейн возражает, что объективность подразумевает наличие достаточной работоспособности. Возможно, это и правда, однако есть много вопросов, требующих верификации, а не простого постулирования. Дополнительно, есть определенное число измерений верховенства закона, которые относятся к качеству бюрократии, такие как опубликованные ABA Rule of Law Initiative и World Justice Project’s Rule of Law Index. Китайские ученые делают попытки измерить спрэд решений, принятых в соответствии с законом, измеряя число административных дел, где в качестве ответчика выступают государственные структуры (органы исполнительной власти), а также долю подобных дел, в которых выиграли истцы. Понятие верховенства закона по-разному толкуется различными учеными; оно может подразумевать законность и правопорядок, соблюдение прав собственности и контрактных обязательств, соблюдение существенных прав человека, сформулированных на Западе, а также конституционные ограничения исполнительной ветви власти. Ряд исследователей разделяют правовые нормы, в которых органы исполнительной власти используют закон и бюрократию в качестве одного из инструментов власти, а также правовые нормы, которые распространяются как на исполнительную власть, так и на всех остальных. Во многих аспектах правовые нормы пересекаются и с качеством государства, поскольку мы хотим, чтобы государство функционировало, в целом, прозрачно, беспристрастно и предсказуемо. Правовые нормы, в узком смысле конституции, сдерживают исполнительную власть, а с другой стороны – тесно связаны с демократией. Как Пруссия/Германия 19 века, так и Япония периода Meiji и Китай того времени были авторитарными государствами, что позволяет говорить о правлении на основе права, а не принципах господства права. Это означает, что некоторые аспекты парадигмы главенства закона могут быть полезны при измерениях качества государства. С другой стороны, многие исследования главенства закона исследуют то, что сильно отличается от декларируемого качества закона – нужно быть осмотрительными при их анализе. Определения (понятийный аппарат) В качестве отправной точки я хочу дать определение термину «государственное управление» – это способность правительства разрабатывать и воплощать в жизнь правила, а также выполнять сервисные функции (оказывать услуги) вне зависимости от того, демократическое правительство или нет5. Меня больше интересует то, что Майкл Мэт (Michael Matt) обозначает как «инфраструктурная» власть, чем «деспотическая» власть. Причина, по которой я исключил признак демократичности из определения государственного управления, заключается в том, что позже мы захотим иметь возможность исследовать отношения между государственным управлением и демократией. В настоящее время в сообществе, занимающемся вопросами развития, сложился стереотип, что демократия и хорошее государственное управление дополняют друг друга. Я же считаю, что подобная точка зрения больше относится к теории, чем к эмпирически подтвержденному факту, и мы не сможем эмпирически подтвердить взаимосвязь, если будем считать, что одно включает другое. На начальном этапе анализа, отметим различие таких категорий как государственное управление и цели, на достижение которых оно нацелено. Государственное управление относится к деятельности агентов в реализации желаний принципала, а не к целям, которые принципал устанавливает. Правительство представляет собой организацию, которая может выполнять свои функции лучше или хуже. Таким образом, государственное управление относится к исполнительной власти или к тому, что традиционно выходит за пределы контроля над государством, поскольку является противоположностью политики6. Авторитарный режим может иметь хорошее правительство, также как и демократический режим может быть плохо управляемым (как мы увидим дальше, это различие не может всегда быть таким четким; принципалы могут поставить агентам задачи, разрушительные для самих себя). Как отметил Бо Ротстейн, не так-то легко отделить государственное управление как процесс от нормативных целей, которым правительство призвано служить. Неочевидно, что государство, укомплектованное хорошим чиновничьим аппаратом, будет иметь безжалостно эффективную охрану концентрационных лагерей (как противоположность коррумпированной охране)7. С другой стороны, как только в качестве критерия хорошего правительства начнет использоваться «самостоятельное целеполагание», станет сложно определить, когда и где остановиться. Как отмечает Ротстейн, на результат измерения существующих Индикаторов Мирового государственного управления (Worldwide Governance Indicators) оказывают влияние нормативные политические предпочтения (например, предпочтения отдаются странам с большим уровнем государственного регулирования). Хотим ли мы утверждать, что министерство обороны США характеризуется низким качеством работы по той причине, что оно делает вещи, которые мы осуждаем, например, вторжение в Ирак? Ротстейн утверждает, что использование критерия беспристрастности решает данную проблему, поскольку данный критерий одновременно является нормативным, а также входит в понимание того, что большинство людей подразумевают под «хорошим правительством». Однако, по причинам, описанным далее, я не думаю, что беспристрастность сама по себе является важным параметром8. Впрочем, вопросы нормативного характера я хочу отодвинуть в сторону, в частности из-за того, что меня интересует проведение оценок, которые будут работать как для демократических, так и для авторитарных режимов. Обсуждение исключительных примеров, таких как концентрационные лагеря, не должно увести нас в сторону от факта, что существует большое количество важных задач, таких как обеспечение образования, медицины или общественной безопасности, решаемых всеми правительствами, в которых будет уместным более инструментальный взгляд на качество государственной власти. Если принять данное определение объекта, который мы стараемся изучить, то, как минимум, существует четыре подхода к измерению качества государственного управления: процедурные измерения; измерения работоспособности; измерение результатов деятельности; измерения бюрократической автономности. Процедурные измерения Классическая попытка определить государственное управление в процедурном поле принадлежит Максу Веберу – известная статья с характеристикой современной бюрократии вышла в 1978 году в журнале «Экономика и общество»9. Мы продолжим использовать термин «Бюрократия Вебера» для обозначения идеализированной бюрократии, к которой в конечном итоге приходит сильно коррумпированное государство, функционирующее на принципах кумовства. Будет полезно пересмотреть условия, которые были сформулированы Вебером:
Условия 1-5 и 9, вероятно, относятся к ядру того, о чем думают люди, когда говорят о «современной бюрократии»: они явно отделяют подобные организации от коррумпированных или потомственных канцелярий, по аналогии с теми, что были в Европе при Старом Режиме, или с теми, что существуют в современных странах с сильно развитым кумовством. Вместе с тем, условия 6, 7, 8 и 10 являются более проблемными. Условие 6 (фиксированная заработная плата) не соответствует типу поощрений, которые часто предлагаются бюрократам в системе Нового Общественного Управления. Условия 7 и 8 в настоящее время не выполняются для многих американских официальных лиц среднего уровня, как в государственном, так и в частном секторе. Можно возразить, что США потерпели неудачу в достижении идеалов Вебера, однако видится сомнительным, что качество американской бюрократии улучшится, если будет установлен запрет для талантливых личностей из частного сектора или академических кругов время от времени занимать государственные посты (не на постоянной основе). Условие 10 входит в противоречие с мерами по защите государственной службы, в Эру Прогрессизма10 рассматриваемыми как отличительная черта современной бюрократии, которая пришла на смену системе покровительства. Более важно то, что условие 10 означает, что бюрократы представляют собой роботизированных агентов, чьей единственной целью является исполнение приказов принципалов. Идея бюрократической автономности – понятие, когда бюрократы самостоятельно могут ставить цели и определять задачи вне зависимости от желаний принципалов – не возможна в бюрократии Вебера. Несмотря на это, ряд процедурных измерений всегда будут входить в основу любых измерений качества работоспособности государства. Кто-то захочет узнать, как чиновники принимаются на работу и продвигаются по службе (на основе заслуг или через систему покровителей), какому уровню технической квалификации они должны удовлетворять, а также общий уровень формализации бюрократических процедур. |
Похожие:
 |
Что же такое детское желание? Загадываем желания под бой часов! Что такое Новый год? |
|
А. А. Потебня и его философия языка (А. Борушко) Что такое хорошо и что такое плохо? – о варваризмах и заимствованиях в русском языке (Е. Коновалова) |
 |
Резюме не роскошь, а средство трудоустройства Обязательно учитывайте тот факт, что в первую очередь мы вас видим и оцениваем по вашему резюме. Именно мы, кадровики, судим: интересны... |
|
Что такое экология? Что такое экология? Экология – это наука о взаимодействиях организмов друг с другом и с окружающей средой. Мы считаем, что экология... |
|
Инструкция по подготовке и оформлению статей для «Вестника Сибгути» Вестника. Все работы должны начинаться с резюме, кратко характеризующего суть излагаемого материала. Тексты резюме будут выставляться... |
|
Анкета для оценки школьной мотивации (Н. Лусканова) (1-5 класс) Адаптированный... Мониторинга комплексной программы реабилитации обучающихся с овз коу «Излучинская школа интернат» |
|
1. Книга состоит из трех основных частей Ответы на вопросы о том, что такое хорошо и что такое плохо, рекомендации, позволяющие принять правильные решения, и советы, способствующие... |
|
Наиболее востребованные направления деятельности Конечно, да, но все решения в этом случае вам предстоит принимать лично: что такое для вас модернизация, что такое современный профессионал... |
|
Янина Маркулан Детектив. Что это такое? Морфология жанра Главы из... Так, например, на богатом историко-литературном материале выросла фольклорная теория происхождения жанров, в которой сам фольклор... |
|
Тема научной работы Вас на собеседование, мы бы хотели получить от Вас ответы на некоторые вопросы. Это поможет во время проведения собеседования. Если... |
|
План выступления 1 Вступление Рассказать в общих понятиях, что такое... Глобальная сеть- совокупность компьютеров, расположенных на больших расстояниях друг от друга, а также система каналов передачи связи:... |
|
Резюме кузнецова Елена Владимировна Профессиональная переподготовка по программе Русская асса – Практическое управление финансами |
|
Задания должны быть выполнены к началу 2 блока обучения Два резюме по выбранной литературе из рекомендованного списка 1) по психологическому консультированию. 2) по введению в тдт(См памятку... |
|
Нашего семинара «Что такое хорошо и что такое плохо». Это скорее... Этикет – это то, что регламентирует нашу внешнюю жизнь, поведение. Разные вещи, которые очень важны и имеют под собой реальную основу... |
|
Годфруа Ж. Г59 Что такое психология: в 2-х т. Изд. 2-е, стереотипное. Т. 2: Пер с франц Г59 Что такое психология: в 2-х т. Изд. 2-е, стереотипное. Т. 2: Пер с франц. — М.: Мир, 1996. — 376 с., ил |
|
1 что такое маркетинг маркетинг в системе менеджмента фирмы Управление этими операциями ведется в большинстве случаев по трем основным направлениям: финансы, производство и маркетинг. Примерная... |